杭聰

[摘要]20世紀后半期南非城市化顯示出工業(yè)化滯后于城市化的特點，在世界城市發(fā)展史中比較罕見。種族隔離的城市制度造成這一特點。該制度以種族不平等的原則制定出人口控制、空間控制和自我控制等三個方面的體制。人口控制的消亡使得種族隔離的城市制度喪失了經濟基礎，難以再限制已掌握技術和文化的黑人的力量增長?？臻g控制的失敗導致黑人政治組織力的加強。吝嗇使用財政手段、虛偽地采用吸取政治合法性的手段和過于依賴暴力維持的手段維系局面終究無法挽救自我控制機制的衰敗。城居黑人的起義隨之而來，種族隔離的城市制度瓦解了。經濟因素無疑起到基礎性作用，但政治因素才是給予種族隔離的城市制度的最后一擊。

[關鍵詞]種族隔離制度 城市化 城市起義 種族主義

[中圖分類號]K47 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—3541（2020）04—0123—11

引言

南非是非洲工業(yè)體系最完善的國家，人均生活水平在非洲名列前茅，屬于中等收入的發(fā)展中國家。它的工業(yè)發(fā)展與其城市化模式息息相關。其城市化在歷史上滯后于工業(yè)化，既與中東、拉美地區(qū)“過度城市化”、工業(yè)化發(fā)展滯后于城市化的現(xiàn)象不同，也不同于發(fā)達國家工業(yè)化與城市化相互推動的現(xiàn)象。種族隔離的城市制度便是規(guī)制城市化滯后于工業(yè)化的制度。

當歷史上大多數(shù)國家政策都致力于消弭城鄉(xiāng)對立以此尋求解決大城市人口大量遷入引起的不適應問題時，南非卻應用隔離城鄉(xiāng)的政策，也就是種族隔離的城市政策。在這一政策下，占人口大多數(shù)的黑人僅占有13%的全國土地面積，那里貧瘠但能勉強維持外出務工勞工家庭成員生計。當黑人在城市失業(yè)或者白人不希望他們出現(xiàn)時，他們就得被迫回到那里。該制度否認黑人城居的權利，將其定為鄉(xiāng)村居民，僅僅在白人有勞動力需要時才能暫居城市，以迫使黑人長期作為廉價勞動力，并“解決”城市化中出現(xiàn)的問題。實際上是一種城市虹吸農村的模式。已有研究多注意研討該現(xiàn)象的經濟惡果，而忽視了對它政治惡果的論述。后者正是本文所要側重論述的問題。

國際學界研究種族隔離制度有重視經濟因素的傳統(tǒng)。一般認為，白人政府為確保經濟部門獲得勞動力，以通行證限制黑人的自由流動，使他們無法實現(xiàn)正常的城市化進程，建立起流動勞工體制，這是種族隔離的城市制度存在的重要原因。到1970年代，雇主對勞動力有了更多樣的需求，轉而反對流動勞工體制。控制勞動力和進口替代戰(zhàn)略的經濟發(fā)展模式在1970年代達到了它的極限。種族隔離的城市制度面臨過時的處境。同時，國際學界也未忽視政治因素的影響。白人與其他種族在城市貧民窟混居，白人統(tǒng)治階層擔憂種族優(yōu)勢退化是推行種族隔離政策的重要原因。白人政府權力的運行同經濟有聯(lián)系但不由經濟決定，而是由政治傳統(tǒng)、代表性和所遭遇的政治危機所共同決定的。這種危機便是黑人反抗力量的增長，尤其是自我組織能力的提升，從而與白人政府達到力量平衡，為種族隔離制度和平解體奠定了基礎①。國內學界的關注點在種族隔離的城市制度建立的過程和分析其部分功能，而對其解體未見論述②。經濟因素并不能直接瓦解種族隔離的城市制度，本文通過分析經濟因素影響政治制度的路徑，挖掘種族隔離的城市制度內在的矛盾，以及黑人力量崛起的影響，探討種族隔離的城市制度瓦解的原因、過程和啟示。

一、南非種族隔離的城市制度構建

簡要梳理種族隔離的城市制度構建是分析其瓦解的前提。1948年，南非國民黨當政使得之前便存在的種族隔離政策體系化，正式形成一種制度。面對戰(zhàn)后黑人城市化浪潮，國民黨提出自身施政的目標是減緩并最終扭轉黑人進入白人城市區(qū)域的運動。長期目標來看，政策的目標是將所有黑人安置在種族基礎上的相互隔離區(qū)域。這些區(qū)域最終將發(fā)展成為經濟和政治相互獨立的單元。在完全的地域種族隔離實現(xiàn)之前的轉換時期，國民黨認為應該給予能夠工作的黑人在白人城市的臨時居住權和工作的權利。同時他們的合法地位應該被定義為政治無權的暫時訪問者。黑人在城市政策的制定上沒有正式官方表達渠道，只能通過請愿、抗議和起義的方式表達自己的訴求。這種社會控制要實現(xiàn)的目標有兩個：一是在工業(yè)時代建立便于資本積累的黑人、白人生產關系，不必支付沉重的黑人城市化的經濟代價;二是不會導致白人喪失居于黑人之上的主導地位。黑人僅能在白人經濟有需要時居留城市，以免成為城市不穩(wěn)定因素。

以此精神，國民黨主導通過了1950年《特定住區(qū)法》和1952年《本土人法修正案》。前一法律強化按種族分隔居住。如果你居住在“錯誤”的區(qū)域，你將不得不搬離。通常是黑人和有色人種搬遷，從1951年到1986年，有350萬以上的人不得不離開他們的家，而其中僅有2%是白人。后一法律強化流動控制。專門的勞動署被建立起來控制工人的流動，限制進入城區(qū)的人數(shù)，迫使雇主優(yōu)先雇傭永久定居城區(qū)的黑人。只有滿足一系列條件的黑人可以永久定居城市區(qū)域：一是自從出生便居住在該城區(qū)：二是合法居住在城市達15年;三是為同一個雇主工作10年。即便這樣，這些人仍舊沒有政治權利。所有黑人都是城市的臨時居民，不同的僅僅是管理方式。與1923年《土著（城市地區(qū)）法》不同的是，實施法律的主體變?yōu)橹醒胝⒘送林聞詹魁嫶蟮墓倭抨犖閬硖幚砗谌耸聞?，能夠?zhí)行更嚴厲的種族隔離政策。

整個1960年代由于城市黑人的抵制活動被鎮(zhèn)壓，白人政府加強了對黑人城市化的控制措施，所有城市黑人都被當作臨時居民，他們永久的家在被稱作“黑人家園”的黑人鄉(xiāng)村。在白人城市區(qū)域，白人政府停建黑人家庭住房，僅僅進行單身旅館建設，以迎合日益增長的工業(yè)、商業(yè)和服務部門對黑人勞工的需求。白人政府還啟動了工業(yè)分散化政策，以減少城市黑人人口。在城市中，不同的種族集團被區(qū)域隔離，黑人居住區(qū)域分布在白人城市的外圍地帶。

至此，種族隔離的城市制度達到它的頂峰。正常的移民機制被打破，主要黑人群體參與南非社會的進程受到控制，臨時勞動力移民機制被延長了，大多數(shù)人被迫來到城市，又被城市隔離。這一切依靠于強制運用警察力量和思想控制——如學校的課程設置、教科書、廣播新聞來實現(xiàn)，但大眾被迫處于從屬的不平等地位注定難以長期維持。

從具體內容來說，種族隔離的城市制度包含三個方面，即人口控制、空間控制和自我控制。人口控制通過通行證體制來實現(xiàn)，控制黑人進入白人城市區(qū)域：空間控制通過控制住房供應，規(guī)制城居黑人的生活：自我控制是指保證體制自身安全存在的機制。本文接下來分析人口控制的由來和失敗。

二、人口控制的由來和消亡

通過通行證體制來實現(xiàn)的人口控制是種族隔離的城市體制的關鍵支柱之一?？梢哉f，該體制維護著整個種族隔離制度的經濟基礎。

這便帶來一個問題，即為何要控制黑人自由流動。南非同其他后發(fā)地區(qū)發(fā)展工業(yè)化所遇到的障礙類似，一是資本不足，二是技術不足。為解決生產要素匱乏的局面，南非政府需要通過干預給歐美資本更高的利潤，給引入的技術管理人員更高的工資。如何盡可能地壓低非技術勞動者工資，以支付高利潤和高工資成為南非工業(yè)化的關鍵性問題。故而，南非政府采取流動勞工體制，通過拒絕黑人勞動力家庭融入城市，壓低黑人非熟練勞動力價格。因為如此一來，資方便可以盡可能少地支付維持黑人社會再生產的費用，在努力獲取黑人勞動力的同時，最小化他們作為人的存在。黑人家庭再生產的代價被留給黑人保留地（后稱作黑人家園），這便是白人政府還要允許黑人占有全國13%土地面積的原因所在。大量廉價的黑人勞動力成為南非經濟增長的法寶。讓黑人以廉價勞動力的功能進入城市生產體系是種族隔離的城市制度存在的根本目的。

控制黑人勞動力進入城市生產體系的制度便是通行證體制，它是城市種族隔離制度的關鍵支柱之一。通行證控制的主要功能隨時間不斷變化。在19世紀后期，通行證被用于保持流動勞工體制，第二次世界大戰(zhàn)后控制的重點變?yōu)槎糁瞥鞘泻谌藷o產階級的增長，稍后控制的目標變?yōu)橄拗瞥菂^(qū)“多余”人口的規(guī)模。通行證體制代表對勞動力市場主要的干預措施。曾經有學者認為流動控制的主要目標是為了規(guī)制流動勞工。更長遠來看，流動控制的目標在生產“差異化的勞動力”。它一方面加強了臨時流動勞工;另一方面，促進永久性城市黑人無產階級的穩(wěn)定。城居黑人群體的法律地位由此奠定。

從實際效果來看，如表1所示，第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后初期是黑人城市化高潮期。對于白人政府而言，黑人城市化這時才成為一個迫切的問題。白人政府推出了1950年《特定住區(qū)法》和1952年《本土人法修正案》以及其他的政策限制黑人城市化。從1951年至1980年的30年間，黑人城市率僅僅增長了5.7%。黑人城市化被嚴重遏制了，但城居黑人的人口數(shù)逐漸超過白人，力量對比逐漸向黑人傾斜。城居黑人群體逐步壯大。

通過比較表1的黑人城市化率和表2非農產業(yè)就業(yè)比例，我們可以發(fā)現(xiàn)自1950年直到1996年，非農產業(yè)就業(yè)比例都遠遠高于作為勞動力主要來源的黑人的城市化率。在白人政府有意為之的背景下，城市化滯后于工業(yè)化的狀況出現(xiàn)并長期存在。這樣做的好處是暫時性少支出了黑人定居所需的政府和資本家的開支，便利了資本積累：壞處是大批黑人分享不到工業(yè)化帶來的成果，使黑白人收入差距拉大，導致需求不足的局面提前到來，更使得黑人不得不起來爭取更多的城市生活資源，不利于社會穩(wěn)定。人口控制政策便嘗試協(xié)調這一體制基本矛盾。

人口控制是一個努力協(xié)調體制基本矛盾的關鍵機制：需要獲取合適勞動力，同時最小化黑人在城市區(qū)域的存在，以免威脅白人的優(yōu)勢地位。這是一個矛盾的目標，要求吸納和排斥城市黑人口。這個體制的運轉總是有限的。盡管該政策在不斷變化側重點，但仍不能滿足勞工短期和季節(jié)性浮動的需要。

正是由于上述基本性矛盾的存在，整個人口控制體制內在地具有不穩(wěn)定性，導致自1950年代一個惡性循環(huán)發(fā)展了。由于保留地或稱家園惡劣的生存條件，黑人持續(xù)地違反流動控制法規(guī)移動到他們想去的白人城市區(qū)域。大量通行證法律的懲處昭示了這一點。隨著違反控制的人數(shù)越多，維持控制機制的成本越高。結果，黑人群體向城市社會轉型的進程受到控制，來到城市工作的黑人融入城市面臨重重障礙，成為天然的反體制力量。南非城市化和社會變革脫節(jié)，昭示了種族隔離的城市制度內在衰亡的原因。

很早，反對通行證體制便成為城市斗爭的主題之一。斗爭大體有兩種形式：第一種為蔑視通行證法律，第二種為移除該法的請愿運動。如我們已經知曉的，蔑視法律運動大規(guī)模發(fā)生。在1916年至1984年間接近1800萬黑人被逮捕或懲罰。

在1980年代早期，廢除通行證的壓力日益增大。從1960年沙佩維爾慘案到1973年德班工人大罷工之間的10余年中，表面平靜的局面背后是黑人力量的增長。在1960年代南非經濟增長超過每年5%，增長主要集中在制造業(yè)，被雇傭的主要是黑人，從1958年至1968年間雇傭增長了75%。在1973年的德班紡織業(yè)中，90%的勞動力是黑人，其中，僅有10%是非熟練工，接近一半是需要接受訓練的崗位，還有工廠書記員或者工業(yè)針安裝員。此外，伴隨工業(yè)化和城市化的文化變化已經發(fā)生。1968年，有750000名黑人經常讀日報，黑人擁有的無線電數(shù)量在1966年至1968年間翻倍。這種變化鼓勵了對不公正的新認識，為起義準備了新的支持者。在1970年三分之二的黑人城市定居者能讀。越來越多的黑人兒童參加高中教育：在1975年的索韋托每四個家庭就有三個有上中學的學生。這些變化確保政治活動能激起更廣泛的回應。

同時，由于城市人口控制政策，經濟增長沒有給大多數(shù)黑人帶來富足：他們的每資本收入十年間僅僅增長了23%，黑人和白人之間的不平等更加顯著了。

然而，高度的冤屈不會自動地導致政治動員，政治動員不簡單地是對物質生活條件的回應，也是對什么是公正、公正可能是什么的感知。黑人覺醒運動起到了政治啟蒙作用。該運動主張身為黑人的驕傲，拒絕接受白人的霸權，黑人能自立。黑人覺醒運動影響了1969年成立的南非學生組織，后者在學校建立起分支組織。惡化的教室條件便利了政治組織在少年中的擴散。在1970—1975年間，黑人在中學招收的數(shù)目接近翻了三番，從122489名到318568名。而師資僅僅增長了大約75%。

1976年，黑人學生被要求用阿非利卡語進行學習活動，成為壓倒駱駝的最后一根稻草。最大城居黑人社區(qū)索韋托的學生率先起義，結束了自1960年沙佩維爾慘案后黑人大規(guī)模反抗活動沉寂的十六年。

在此背景下，1979年政府發(fā)布了《里克特委員會報告》。這個報告正式承認永久性城居黑人無產階級的存在，反映了對1940年代后期法甘委員會想法的回歸，背離了剛性的維沃爾德的意識形態(tài)。這個永久性的無產階級將構成了“城市內部人”階級，能優(yōu)先獲得就業(yè)和住房。同時，更嚴格的控制將施加于“外部人”身上，即那些沒有永久性城市居住權的人。政府以此來滿足大資本對穩(wěn)定、擁有一定技術的勞動力隊伍以及擴大國內市場的要求，并且創(chuàng)造一個新的黑人中產階級，以此吸引一定數(shù)量的黑人作為體制的支持者，抵消黑人抗議的力量。以此，白人政府希望維系種族隔離的城市制度。

隨著經濟結構的轉變，白人對待通行證體制的看法發(fā)生轉化。從1979年到1989年，白人占據(jù)半熟練崗位（例如：護士、教師、校長和技術員）的數(shù)量從占勞動力的大約65%下降到大約50%。黑人、有色人和印度人填滿了雇傭需求的鴻溝。當傳統(tǒng)的有色人種工作禁令被突破或者說向上“浮動”，黑人顯著地獲得了半熟練崗位和白領崗位。1980年，接近三分之二的阿非利卡人勞動力工作在白領崗位。這種局面既造成放開人口控制面對較少的、擁有投票權的白人工人的抵制，也使得半熟練勞動力短缺。有些資本部門和諸如城市基金會這樣的組織也開始反對人口控制。政府日益認識到必須接受黑人城市移民，人口控制應該交由市場機制來決定，從而有助于緩解國際輿論壓力。進一步來說，人口控制機制給財政造成巨大壓力。違反人口控制法被逮捕的人數(shù)從1981年170000增長到1984年的250000。這些人越來越多地生活在臨時居所中，反過來驅使城市反對新來者。

于是通行證法在1986年被廢除了，取而代之的是一本單一的身份證明文件。這不意味著所有控制黑人進入城市區(qū)域的限制被移除，而是反映了政府城市化政策的轉化。過度強調這一變化的顯著意義是錯誤的，仍舊存在其他間接的控制方式，如就業(yè)機會和住房。

1986年，人口控制機制的取消變相承認了種族隔離的城市制度經濟基礎的消亡，然而，保持白人優(yōu)勢的政治考慮仍舊阻礙著城市制度的解體。

三、打破空間控制及其代價

黑人政治組織力的加強同種族隔離的城市制度的空間控制有著直接的關聯(lián)。正是由于空間控制毗鄰的黑人形成了自己的社區(qū)組織，社區(qū)組織又構成全國性政治組織的基礎，從而使種族隔離的城市制度離覆滅更近一步。

以住房控制黑人勞動力城市化是白人政府一貫的策略。從經濟角度講，由于住房代表了再生產的主要代價，因此對于是否需要一支穩(wěn)定勞工隊伍的爭論在很大程度上便體現(xiàn)在如何提供黑人住房問題上。從政治角度講，種族隔離式住宿區(qū)域是維系白人優(yōu)勢的選擇。住房問題構成維系種族隔離的城市制度的重要成本。

圍繞住房問題，中央政府、地方政府和資本家之間就誰應該承擔黑人勞動力住房的花費爭論不斷。中央政府聲稱市鎮(zhèn)當局和資本家應該擔負主要責任，因為它們是城市區(qū)域廉價勞動力的主要受益人。市鎮(zhèn)當局則聲稱資本家獲益最多，因而資本家要么直接承擔住房花費，要么給工人更充足的工資，以使他們支付市場化的租金。資本家自然不愿意承擔，宣稱所有納稅者都從廉價黑人勞動力身上獲利，中央政府應該承擔住房的主要花費。

在實踐中，地方政府承擔了支付黑人住房花費的主要責任。1920年《住房法案》和1923年《城市區(qū)域本土人法案》賦予市鎮(zhèn)當局提供住房的義務。普遍而言，市鎮(zhèn)當局并不積極履行這一義務。它們的理由是財政不支。德班當局逃避責任，不愿意為黑人住房征收普遍性的市鎮(zhèn)稅收。約翰內斯堡當局同樣如此，因為從采礦業(yè)和制造業(yè)獲取的稅收都歸中央政府所有而礦業(yè)土地是不被課稅的。即便如此，市鎮(zhèn)當局還是推出了市政房計劃，有效地補助了資本。黑人工人的低工資意味著市鎮(zhèn)當局不能收取市場化的住房租金。

資本也非完全擺脫了責任。1937年《本土人法修正案》讓雇主安排工人住房，但這又意味著大院和單身旅館更多會坐落在中心位置，同種族隔離者的要求相沖突。所以，1952年《本土人服務征稅法》主張在18個主要城市區(qū)域，雇主必須為每個一周工作六天的工人支付給市鎮(zhèn)當局一筆住房費用。這筆費用將被用于資助黑人住房建設和服務。

到1960年代以后，白人政府的政策目標是將黑人都歸到班圖斯坦人口中，以節(jié)約一切它所認為的不具有生產能力的人口所需要的花費。很少的醫(yī)院、學校、電纜和自來水供應等被提供給“白人”城市區(qū)域內的黑人。甚至，政府停止為“白人”城市區(qū)域內的黑人修建家庭住房。在南非首都比勒陀利亞，從1967年至1976年間，沒有一間黑人家庭住房被建造。在1970年代末，按照政府的研究，積壓待建的住房單元有141000個，這個數(shù)量等于幾乎占三分之一既存的城市黑人家庭住房量，短缺黑人工人單身旅館126000床位數(shù)，等于既存旅館容量的40%。而在索韋托一幢典型的4居室的住房內平均的居住數(shù)量是14人。從大約1965年，政府停止在索韋托修建家庭住房和提供任何基礎設施。索韋托市鎮(zhèn)酒廳利潤的80%被轉移支付給班圖斯坦。大量的經費被花在家園的市鎮(zhèn)建設上。

剩下的住房資金分配按照種族群體進行，是高度不平等的。在1972年至1976年間，盡管私人住房部門提供了白人住房需求的86%，42%的公共住房資金還是被分配給白人，僅有6%分配給城市區(qū)域的黑人，41%分配給有色人種，11%分配給印度裔。在1970年總共的城市人口中，52%是黑人，29%是白人，5%是印度裔，14%是有色人。在1975年各個群體的收入比例如下：白人100，黑人11.8，有色人34.2，印度裔51.5。

我們不能僅關注中央政府、地方政府和資本家之間長期的博弈，更要注意到城市黑人自己承擔了住房花費的主要部分。住房花費主要來源于本土人歲入賬戶。德班是這個體制的先驅，在1908年建立起本土人歲入賬戶。1923年《城市區(qū)域本土人法案》在全國范圍內推廣了這一體制。本土人歲入賬戶是普遍的市鎮(zhèn)賬戶的附屬賬戶。按照德班的做法，在市鎮(zhèn)住房中的黑人租金的差額來自市鎮(zhèn)壟斷啤酒買賣和其他由黑人支付的費用。這些錢被花費在為黑人的管理機構、服務和住房上。盡管本土人歲入賬戶提供了一項穩(wěn)定的收入，然而它從未能給黑人提供充足的住房經費，因此住房短缺從1940年代，后期便已經成為一個問題。

僅憑本土人歲入賬戶的經費不足以支持黑人解決住房問題，成千上萬的城市黑人被迫以棚戶的形式解決自己的住房難題。1940年代大量擅自占地的行動已經出現(xiàn)在許多南非城市區(qū)域。這些定居點的增長帶來進一步的矛盾。因為它們缺乏基本的水和衛(wèi)生服務，存在大量的衛(wèi)生問題，并注定成為犯罪分子和政治活躍分子的沃土，嚴重弱化了地方當局對城居黑人的控制。政府自己也清楚這一點，自1950年代開始出臺了大量城市搬遷和重新安置的計劃。控制規(guī)劃不僅卷入大量的財政花費，還產生了抵抗和新矛盾。

在搬遷和重新安置計劃下，從1950年至1991年有超過100萬公頃的城市空間被按種族原則重新分區(qū)。以清除貧民窟的名義驅逐主城區(qū)的黑人住宅區(qū)。黑人被迫遷移到更邊緣的城市空間。白人政府先是推行按人種劃片居住，最好的地區(qū)被劃分給白人，1960年后甚至剝奪了所有黑人的城市住宅所有權。如果需要，市鎮(zhèn)當局會將原本黑人居住的區(qū)域宣布為“白人”區(qū)域，原來的黑人居民不得不搬到更偏僻的定居點。新定居點沒有什么公共附屬設施，僅是一個可供睡覺的地方，且遠離工作地點。在拆除過程中，南非政府根本無視城居黑人的“合法產權”。以1954年政府強行拆遷的約翰內斯堡索菲亞鎮(zhèn)為例，居民有些自從現(xiàn)代南非國家成立便已經居住在這里，有些已經從地產商那里取得了永久產權（因為附近有污水處理裝置，白人不愿購買的房屋被賣給黑人）。六萬索菲亞鎮(zhèn)居民在武裝軍警的押送下由軍用卡車送往遠郊的安置點。此類安置點有些甚至是空地。據(jù)一位居民描述，持槍警察護衛(wèi)推土機乘大多數(shù)屋主外出工作之時推倒房屋。原地建立起的白人社區(qū)被命名為“勝利”。拆遷背后，許多人失去了熟悉的環(huán)境、緊鄰的工作場所和基礎設施。婦女們特別怨恨失去了親屬和鄰居網絡，從而喪失了網絡提供的社會和經濟支持。在1970年代，老社區(qū)被打破是公共暴力率盤旋上升的主要因素。

1920年代至1970年代的南非政府城市政策是極端限制黑人的永久居住權的，因而官方限制城市黑人勞動力的住房需要。黑人住房所有權幾乎完全由政府壟斷。在城市服務領域缺乏公共投資。盡管里克特報告后，中央政府政策開始提倡改善城居黑人生活環(huán)境，卻堅持市鎮(zhèn)管理機構應該自我維持。這使得彌補幾十年的歷史欠賬、改善城居黑人的環(huán)境成為不可能的事。種族隔離制度的財政危機不僅表現(xiàn)為財政預算的巨大增長，還在于持續(xù)地剝奪無投票權的黑人大眾。1980年代，市鎮(zhèn)當局的花費增長了，從酒類壟斷得來的收入卻下降了。中央政府拒絕引入進一步的資本稅或提供永久性的補助，租金和服務費不得不增加。在一些市鎮(zhèn)漲幅高達500%以上。今天豪登地區(qū)的家庭住戶在1980—1985年間真實收入掉落了至少25%。在國企集中的瓦爾河三角洲，租金自1977年至1984年上漲了400%多。

在世界其他地方，面對1984年城市起義以及隨后的租金抵制活動，起碼會臨時l生地給予補助以撫平沖突。在南非，這樣的策略曾在20世紀前半期白人抗議時使用過，然而在1980年代，政府不情愿給予補助妥協(xié)。在1986—1987年財政年度預算中，13.7%的政府花費被分配給軍隊，卻只有1.7%的花費被分配到黑人住房方面。因為這樣做違背了哪怕是改革派的政治和意識形態(tài)底線，即違背了不同族群分別發(fā)展的種族隔離制度原則。該原則體現(xiàn)在黑人市鎮(zhèn)需自我維持的財政信條。因而，市鎮(zhèn)當局同抵制者的談判注定失敗。政府僅能通過臨時性的暴力政策鎮(zhèn)壓。

租金抵制導致地方政府歲入的持續(xù)性下降。地方政府難于改善黑人市鎮(zhèn)的生活環(huán)境。中央政府只能更加依賴武裝力量維持對市鎮(zhèn)控制的局面，甚至軍事控制在某些時間和地點都是孱弱的。地方管理機構的權利被人民自發(fā)形成的街道委員會取代。普遍而言，白人政府似乎不可能在黑人市鎮(zhèn)依賴行政管理的方式維持控制，而僅僅以一種軍事存在的方式維持表面的控制。白人政府在黑人市鎮(zhèn)已經“不可統(tǒng)治”。政府已經喪失了對黑人住房形勢的控制，從而喪失了另一根種族隔離城市制度的支柱。

四、自我控制機制的衰敗

在實行上述兩項基本目標的同時，種族隔離的城市制度需要保證自身的安全存在。要保證自身的存在安全，便要注意兩點：一是黑人市鎮(zhèn)機構的財政能夠自我維系，這是種族隔離制度所要求的：二是防止城居黑人群體整體轉變?yōu)榉纯拐?。這便是所謂的自我控制機制。

自1980年代早期，城市種族隔離制度的財政基礎持續(xù)弱化。白人市鎮(zhèn)當局的歲入來源分三類。首先，酒類壟斷的收益開始急劇下降，越來越多的黑人轉向在商業(yè)場所飲酒。政府決定將市鎮(zhèn)酒類貿易私有化。在1983年一些管理委員會開始售賣自己的酒類設施給黑人商人。許多委員會的官員很憎恨政府新的私有化政策，因為它弱化委員會的財政地位。委員會第二重要的歲人源泉是對雇主的稅收。自1974年，雇主已經被要求按月繳納費用，以資助管理委員會實行流動控制和其他勞工分配的運作。在1980年代早期，來自這一途徑的收入也下降了。第三類歲入來源即住房租金和服務收費的赤字也持續(xù)上升。自1970年代后期起，部分由于通貨膨脹的壓力，部分由于1976—1977年城市起義之后政府改善黑人住房條件的想法，花在黑人住房領域上的絕對費用上升了，但是黑人工資不足以應對居住花費的增長。這便引起廣泛的租金抵制。

隨著財政基礎的惡化，市鎮(zhèn)當局迎來了城市種族隔離制度另一個維度的嚴重問題即吸引城居黑人合作的制度。吸引合作制度可以追溯到1923年《城市區(qū)域本土人法案》。這個法案提供了建立本土人咨詢委員會的條款。盡管不是每個市鎮(zhèn)當局都應用了這個條款，但是每個市鎮(zhèn)應該有咨詢委員會的理念深入人心。該理念還包含：咨詢委員會至少應該有三名市鎮(zhèn)居民構成，不管是選舉的或任命的。即便是在已經成立委員會的市鎮(zhèn)，委員會也是極其無力的。委員會主席總是一名白人。委員會只能有咨詢權，能夠向市鎮(zhèn)委員會提供建議，但是后者經常忽視這些建議。此外，咨詢委員會由黑人小資產階級主導，他們經常用他們的地位維護他們自己的私利。在1968年政府又創(chuàng)立了城市班圖理事會。這個機構和咨詢委員會的區(qū)別僅僅在名稱上。城市班圖理事會同樣是無權的。白人市鎮(zhèn)當局沒有什么驅動去建立它們，在1977年僅創(chuàng)立24個班圖理事會。

1977年，城市班圖理事會為社區(qū)理事會所取代。不像它們的前輩，社區(qū)理事會被授予一些權力，如分配住宿和貿易地點，其中，維持市區(qū)基本服務是最重要的權力，但是社區(qū)理事會的地位被嚴厲地限制。它們的權力服從于部長的意志和決定。社區(qū)理事會和管理委員會之間沒有確定的權力劃分。社區(qū)理事會的財政基礎是孱弱的，因為雇主稅賦和酒類利潤仍舊歸于管理委員會。社區(qū)理事會傾向于由商人和貿易者主導，追求他們自己的利益，缺乏任何真正的大眾合法性，尤其是在較大的城市區(qū)域，社區(qū)理事會選舉的投票人數(shù)經常跌落在10%以下。

1982年，《黑人地方當局法案》在沒有廢除社區(qū)理事會的同時，在較大的黑人居住點建立市鎮(zhèn)委員會，在較小的點建立村莊委員會。盡管社區(qū)理事會在1982年法案之下擴大了自己的權力，但他們仍舊服從于部長們的權威，他們仍舊遇到薄弱的財政基礎和缺乏大眾合法性的問題。這兩個問題相互惡化，弱的財政基礎迫使黑人地方當局增加租金，轉過來加劇了大眾對社區(qū)理事會的敵視。顯然，吸引合作制度已然喪失機能。

在這種背景下，1984年11月中旬爆發(fā)了南非歷史上最大的政治抗議活動。此時，1976年已經降臨過的市鎮(zhèn)再生產危機更加嚴重：過于擁擠的住房、不充分的城市服務、上升的失業(yè)率和通貨膨脹帶來的真實工資水平的下降。學校內外的青年人都感覺沒有出路。在1986年，18歲到26歲的黑人80%是失業(yè)的。從1980年到1984年，高中的招生數(shù)翻番，而1978—1982年大學入學考試通過率從76%下降到48%。1985年1月，非洲人國民大會黨（以下簡稱“非國大”）號召黑人要使國家難以被統(tǒng)治，抵抗遍及全國。到1985年年末，155個市鎮(zhèn)被影響。起義的主要目標是黑人地方理事警察和告密者，以及所有被視作種族隔離制度的代理人。12名理事被殺，超過300處住所被破壞，240名理事辭去了他們的職位。黑人地方當局體制幾乎停滯存在。黑人警察不得不在白人區(qū)域居住，政府控制黑人區(qū)域的行政能力被破壞。對告密者殘酷的刑罰，很快關閉了警察情報網絡。“街頭委員會”和“人民法庭”出現(xiàn)并開始履行地方管理的職責，這被非國大歡呼作為建立“雙重權力”的第一步。在許多地區(qū)黑人地方當局體系已經完全崩潰了，而另一些地方當局僅僅在警察和軍隊保護下幸存。

既然暴力成為挽救體制的最后手段，那么又帶來一個問題：1980年代中期以后的城市起義為何難以如以往一樣特別是如1960年沙佩維爾慘案之后的形勢那樣被鎮(zhèn)壓下去。換句話說，城居黑人群體如何由合作者轉變?yōu)榉纯拐?。白人政府宣布了兩次國家緊急狀態(tài)，向和平請愿者射擊、監(jiān)禁黑人政治領導人、限制出版自由，但地方性和全國性的抵抗運動仍舊幸存下來，甚至導致統(tǒng)治集團內部對是否繼續(xù)實行現(xiàn)有的政策產生了分裂。

首先，不像1950年代，1980年代黑人政治組織深深根植于黑人大多數(shù)社區(qū)中。這種根植的狀態(tài)形成于1979年，其根源則在于1973年德班罷工和1976年索韋托起義。社區(qū)組織在1979年年末首先出現(xiàn)在伊麗莎白港和索韋托，1983年之后，社區(qū)組織大量出現(xiàn)。這些組織的出現(xiàn)為全國性的政治組織形成奠定了基礎。1983年之后社區(qū)組織大量出現(xiàn)有政治和經濟上的兩個原因：在政治上，1983年憲法繼續(xù)剝奪黑人的政治權利，僅僅依據(jù)1982年《黑人地方當局法案》提出設立的黑人地方當局，令廣大黑人失望。它的失敗一方面是由于不同更高級的政治代表形式相聯(lián)系;另一方面，黑人地方當局自身的財政危機也是重要原因。黑人地方當局的財政被設定為自維的，然而市鎮(zhèn)沒有一個可利用的稅基。結果，為了改進自己的財政環(huán)境，黑人地方當局被迫大幅增加租金和服務收費，使得自己越發(fā)不得人心。在經濟上，政府實行工業(yè)擴散政策在黑人家園的邊界建立勞動密集型工業(yè)，以減緩黑人城市化的速度。政府仍舊在城鄉(xiāng)籍黑人之間嚴格劃界，這是黑人工會所反對的。因為工會想將流動勞工納人工會而非被動地將工會會員限于城居黑人工人。結果，黑人工會和社區(qū)的人結成統(tǒng)一戰(zhàn)線，抵制1983年憲法推行的三院制議會選舉和抵制黑人地方當局選舉。黑人結成聯(lián)合民主陣線提出實現(xiàn)《自由憲章》的政治要求。

其次，黑人政治組織成功地培育了共同的全民族的政治文化。這個全民性的政治文化既來源于漫長的黑人抵抗傳統(tǒng)，也源于黑人大多數(shù)被剝奪政治權利和經濟壓迫的現(xiàn)實。盡管地方政治文化為地方環(huán)境所塑造，數(shù)十年的城市集中生活和工業(yè)化已經將地方政治整合到更大的實體中，便利了傳播全民性的象征和訴求。還有如《自由憲章》一類的大眾文獻對南非社會未來解釋的概念體系，以及演化而來的口號、歌曲和象征物。

最后，非國大作為“流放中的政府”的角色關鍵性地維持了運動意識形態(tài)的一致性。這使得南非國內的黑人政治組織幾乎不受政府鎮(zhèn)壓行為的影響，運動方向保持大體方向的一致性，并且使得國內組織獲得國際社會的認可。特別是當非國大獲得白人政治群體和商業(yè)組織的支持后。道德權威的角色便利了構建后種族隔離社會，弱化了白人政府獲得支持的能力。

總而言之，至1980年代中后期黑人市鎮(zhèn)當局已經難以作為種族隔離的城市制度的支柱。黑人市鎮(zhèn)當局無法在財政上自立，并因此更加削弱了自身的合法性。黑人市鎮(zhèn)當局更因為其自身的虛偽性而面對大眾抵制。因為它們已經被城居黑人察覺到是白人政府的傀儡，所謂的市鎮(zhèn)當局選舉僅是被用來欺騙城居黑人沒有全國性政治權利的替代物。再一層講，黑人市鎮(zhèn)當局還承擔了一些不受黑人歡迎的任務，例如，移除非法擅自占地者從市鎮(zhèn)和驅逐租金抵制者。更是使其被稱為班圖斯坦政府的小號縮影。故而，在1980年代中后期黑人城市區(qū)域的市鎮(zhèn)當局日益增加地成為一系列斗爭的焦點，以至于作為其依仗的暴力手段也難以挽救其衰亡的命運。種族隔離的城市制度整個大廈已經為自身內部的矛盾所拖垮了。當城居黑人群體整體轉變?yōu)榉纯拐撸?991年南非政府不得不廢除1950年《特定住區(qū)法》和1913年《土著土地法》，標志著種族隔離的城市制度正式瓦解。

結語

20世紀后半期，南非與世界上其他發(fā)展中國家一樣，經歷了快速的城市化。總體來看，它的城市化發(fā)展有自身的特點即城市化滯后于工業(yè)化。在避免了“過度城市化”引起的一系列經濟和社會問題的同時，存在自身的一些問題。南非城市化滯后于工業(yè)化的實現(xiàn)依靠政府的高度強制力，矛盾集中于政府，考驗的是政府的合法性?？此啤肮?jié)省”的經濟賬帶來巨大的政治隱患。滯后城市化控制城市人口先期能夠節(jié)省提供住房、教育和醫(yī)療的花費，但屬于逆經濟規(guī)律而行，影響社會穩(wěn)定，歷史發(fā)展要求回補。無論是試圖通過虧欠進城務工的黑人勞動力的住房花費來實現(xiàn)過度資本積累，還是通過住房來控制城居黑人勞動力的流動，都隱藏著巨大的社會穩(wěn)定隱患。政府吝嗇使用財政的手段、虛偽地采用吸取政治合法性的手段和過于依賴暴力維持的手段維系局面，終究被形勢的發(fā)展拖垮。

從政治經濟的關系來講，通過隔離城鄉(xiāng)的人口控制即通行證制度實現(xiàn)廉價的勞動力的無限供應是種族隔離的城市制度的經濟基礎。隨著經濟發(fā)展對勞動力更多樣的需求，城居黑人的人數(shù)越來越多且政治上日益覺醒，再加上白人抵制的削減，種族隔離的城市制度的經濟基礎衰亡了，誘發(fā)政治不穩(wěn)定。實際上，如果僅僅是城鎮(zhèn)數(shù)量增加或大量農村人口流入城市并非必然構成政治不穩(wěn)定的因素。如果城市經濟發(fā)展并給新增人口提供就業(yè)機會和較好的生活條件，反而能促進政治穩(wěn)定。只有當城市發(fā)展與人口增長不相適應時，城居人口才會產生不滿心理，從而埋下政治動蕩的種子。不相適應的表現(xiàn)之一便是住房問題。黑人住宿區(qū)域屈從于保持白人優(yōu)勢的政治理念，地方政府將黑人住房修建到偏遠地區(qū)且供應不足，甚至拆遷有合法產權的黑人住宿區(qū)，試圖通過住房管制城居黑人的生活。自1960年后，白人政府倒行逆施剝奪所有城居黑人的權利，再加上種族隔離的經濟發(fā)展模式的失效，已進城的黑人和未進城的黑人逐步形成合力。共同的城市生活遭遇促進了共同政治文化的形成，而共同的政治文化又使得各地的城市起義容易形成一股合力。非國大作為政治反對派的存在削弱了白人政府獲得國內外支持的能力。統(tǒng)一的意識形態(tài)為建立強有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線奠定了基礎。上述兩項因素都大大增加了反體制活動成功的可能性。

南非白人政府的干預政策似乎找到了一條基于種族主義的獨特城市化道路，然而卻斷送了南非后續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?980年代后，南非城市發(fā)展難以維系，說明白人政府的政策終歸無法帶來南非的繁榮穩(wěn)定。

城市化滯后使得南非城市問題相較過度城市化更易于解決，從而在政治參與擴大后，對之加以規(guī)范化較為容易，有助于非洲人、白人種族間和平進行憲法改革，社會平穩(wěn)過渡。種族隔離制度瓦解之后，非洲人迅猛的城市化是對正常城市化進程的回補，然而曾經引起城市起義的住房、教育和公共服務問題并未隨種族隔離制度的瓦解而解決，后種族隔離政府應該更加積極作為，在政府與市場、經濟增長與社會公平上采取有效、均衡的政策，以便探索出一條適應南非國情的城市發(fā)展道路。

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