謝玉潔

摘要：長期以來，我國都把“可持續(xù)發(fā)展”作為國家的發(fā)展戰(zhàn)略之一，在環(huán)境保護問題上，國家在開展大規(guī)模宣傳教育的同時，也在宏觀經(jīng)濟政策方面采取了一系列措施，特別是2018年1月1日正式實施的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，實現(xiàn)了“費改稅”的重大突破，更深層次體現(xiàn)了國家對于綠色發(fā)展、環(huán)境保護的重視程度，但由于環(huán)境保護稅在我國是第一次開征，此前沒有實際數(shù)據(jù)作為參考，無法準(zhǔn)確判斷其實施的有效性，因此文章主要針對稅費轉(zhuǎn)換所帶來的效益問題進行進一步的探析。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護;費稅轉(zhuǎn)換;效益;實施建議

一、引言

環(huán)境問題是人類在工業(yè)化發(fā)展過程中不可避免的一大問題，環(huán)境系統(tǒng)各個方面的微小變化都將會引起人類的生存、發(fā)展空間和發(fā)展方向等方面的巨大波動。黨的十九大報告中提出，要建設(shè)美麗中國，推進綠色發(fā)展;要壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè);要推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法——《環(huán)境保護稅法》，并于2018年1月1日起正式施行。同時《環(huán)境保護稅法》第二十七條規(guī)定：自本法施行之日起，依照本法規(guī)定征收環(huán)境保護稅，不再征收排污費。

《環(huán)境保護稅法》（以下簡稱“環(huán)保稅”）是由原來的排污費制度為基礎(chǔ)制定的，在“費改稅”的這一轉(zhuǎn)換中，不僅體現(xiàn)著國家對于環(huán)境問題的重視程度，更是落實綠色發(fā)展理念的重大舉措，而在環(huán)境稅的實際施行過程中，其與排污費相比，需耗費的經(jīng)濟成本、預(yù)期得到的社會收益都將是評判環(huán)境稅實施效果的重要指標(biāo)。因此，“費改稅”的效益問題變得尤為重要。

二、《環(huán)境保護稅法》概述

（一）《環(huán)境保護稅法》出臺背景

截至目前，我國出臺了一系列有關(guān)環(huán)境保護的法律，例如《環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，相關(guān)法律的適用范圍幾乎涉及到了目前或預(yù)期會引起環(huán)境污染的各方面，但是環(huán)境污染問題并沒有得到明顯改善。由此可見，僅通過法律手段難以控制和解決目前的環(huán)境污染問題。

在2007年5月國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》一文中，我國首次提出開征環(huán)境稅;后由財政部、國務(wù)院稅務(wù)總局和環(huán)境保護部三部委組建專家小組，共同研究有關(guān)開征環(huán)境稅的相關(guān)事宜;2014年草案上報國務(wù)院;2015年、2016年向社會公開征集意見;最終，在2016年12月人大審議通過《環(huán)境保護稅法》，并于2018年1月1日起施行。

（二）《環(huán)境保護稅法》發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年，我國排污費年收入約178億元，征收企業(yè)覆蓋全國73%的工業(yè)企業(yè)。假設(shè)于2015年實施環(huán)境稅，根據(jù)各省工業(yè)排污量以及出臺的環(huán)境稅稅額分省測算，全國環(huán)境稅合計約600億元，與實施排污費制度相比，提升了237%。由此來看，環(huán)境稅的實施，不僅能夠有效抑制環(huán)境污染物的排放，將外部成本內(nèi)部化以降低污染程度，同時能夠大幅度提升國家、地方稅務(wù)收入，增加環(huán)境改善資本投入，為建設(shè)綠水青山的友好環(huán)境奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、“費改稅”轉(zhuǎn)換及其效益分析

（一）“費改稅”轉(zhuǎn)換征稅對象的調(diào)整

“費改稅”的這一重大轉(zhuǎn)換主要遵循的原則為“稅收平移”，從該方面來看，環(huán)保稅的征稅對象仍與原排污費繳納對象類似，主要針對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類征收。

環(huán)保稅納稅人為中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。其中，環(huán)保稅規(guī)定向依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應(yīng)稅污染物的不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)保稅。此外，與排污費相比，環(huán)保稅還增加了對生活垃圾集中處理場所超標(biāo)排放部分的征收。由此可見，環(huán)保稅與排污費相比，擴大了征稅對象的范圍，針對不同征稅對象給出了更加具體的實施方案，加強了對污染物排放的管控力度。這一舉措會將企業(yè)更多外部成本內(nèi)部化，對于企業(yè)來說，雖短期內(nèi)降低了利潤空間，但長期來看，有利于激勵企業(yè)實施綠色生產(chǎn)、加大綠色創(chuàng)新研發(fā)投入比，為企業(yè)在新時代背景下長久生存奠定基礎(chǔ)。

（二）“費改稅”轉(zhuǎn)換稅率的制定

對于大氣污染物、水污染物的相同物質(zhì)同等當(dāng)量來說，環(huán)保稅規(guī)定的稅率大多為排污費的2～20倍左右;對于固體廢物相關(guān)稅費基本保持不變;而對于噪聲超標(biāo)部分來說，環(huán)保稅將原來排污費中每分貝為一檔改為三分貝為一檔，且稅額基本遵循原標(biāo)準(zhǔn)的最低費用。從整體來看，環(huán)保稅雖相較排污費而言在稅額方面有較大提升，但提升力度并不大，且其中還伴隨著少量稅額降低的情況，因此，“外部成本內(nèi)部化”這一費改稅的基本目的極可能難以達到預(yù)想效果。對此，分以下三種情況探討。

1. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益大于其所應(yīng)交稅費時，即外部成本未完全內(nèi)部化，無疑會造成“生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟”。“生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟”是指生產(chǎn)者采取的行動使他人付出了代價而又未給他人相應(yīng)的補償。如圖1所示。

在完全競爭條件下，D=MR為某廠商的需求曲線和邊際收益曲線，MC為該廠商的邊際成本曲線。從圖中來看，社會的邊際成本曲線為MC+ME，明顯高于私人邊際成本曲線MC，由此可能帶來的問題是：私人企業(yè)為追求利潤最大化會將產(chǎn)量定在MC曲線與D曲線的相交處X*，但實際產(chǎn)量應(yīng)定為MC+ME曲線與D曲線的相交處X**，由此就會由于外部不經(jīng)濟造成產(chǎn)量過剩，影響供需市場平衡，同時會污染環(huán)境，最終導(dǎo)致生態(tài)問題。

2. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益與成本恰好相等時，由于此時企業(yè)無利可圖，所以企業(yè)會有兩種動機，第一、增加排放漏稅污染物，以求在成本不變的情況下獲得更大收益。此種情況一般發(fā)生在環(huán)保設(shè)施、環(huán)保技術(shù)等改良所需時間較長，無法迅速帶來短期效益時。而在現(xiàn)實生活中，此種情況較為普遍，因此對征稅監(jiān)管者提出了更高的要求。第二、更改工藝路線、采用環(huán)保設(shè)備以求降低成本。無疑，該種情況已達到環(huán)保稅開征的基本目的，雖會降低企業(yè)短期利潤，但有助于企業(yè)長久發(fā)展，更有助于建設(shè)生態(tài)文明城市，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益小于成本時，企業(yè)的動機與上述兩者相等時相同，對此不再贅述。兩者的區(qū)別在于，當(dāng)收益小于成本時，企業(yè)改良生產(chǎn)設(shè)備、創(chuàng)建綠色工藝路線的動機更為明顯。

（三）“費改稅”轉(zhuǎn)換稅收優(yōu)惠的制定

稅收優(yōu)惠關(guān)系著對征稅對象的調(diào)整，影響著稅收的有效性，設(shè)置合理、易于接受的稅收優(yōu)惠制度能夠改善個人、企業(yè)對“綠色改良”的看法，增強改良動力，由此可見，稅收優(yōu)惠在整個稅收體系中起著至關(guān)重要的作用，在環(huán)保稅中也不例外。

環(huán)保稅與排污費相比，增加了稅收優(yōu)惠項，包含免稅、減半征收等。例如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）、機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等排放的應(yīng)稅污染物都屬于免稅項，這些免稅規(guī)定雖為日常生產(chǎn)生活降低了成本壓力，但屬于“一刀切”模式，免稅項目即永久免稅，缺乏根據(jù)產(chǎn)生原因劃分的分段式優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，由此會造成該類污染源存在天然保護網(wǎng)，綠色改良動力不足，進一步“綠色生態(tài)”目標(biāo)無法在日常生活中得以實現(xiàn)。

（四）“費改稅”轉(zhuǎn)換對監(jiān)管者的要求

排污費的征收是由環(huán)保部門發(fā)出排污核定通知書確定月或季排污費，之后向排污者送達繳納通知單并由銀行代收代繳;而環(huán)保稅主要由納稅人如實辦理納稅申報手續(xù)，繼而由稅務(wù)部門征收。由于“費改稅”的這一重大轉(zhuǎn)換，將相關(guān)費用由被動繳納的排污費轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃由陥蟮沫h(huán)保稅，這對于相關(guān)監(jiān)管者提出了更高的要求。

由于環(huán)保稅征稅對象的特殊性與專業(yè)性，使其與其他稅種存在較大差異，在征收過程中，需要依據(jù)專業(yè)設(shè)備所測量的應(yīng)稅污染物排放量及一些數(shù)學(xué)公式計算得到，在此過程中，雖可與環(huán)保部門協(xié)作完成，但主要工作仍應(yīng)以稅務(wù)部門為主。對此，稅務(wù)部門人員須掌握有關(guān)環(huán)境污染物種類、名稱、當(dāng)量值的計算等，否則，將會是實際征收過程中的一大難題。

四、完善我國環(huán)境保護稅的建議

環(huán)保稅自征收已有一年有余，實際實施過程中，仍會出現(xiàn)有關(guān)征收力度、征收方式等方面的爭論，由此，本文提出以下建議。

（一）稅率制定與企業(yè)成本相適應(yīng)

由上文稅率制定效益分析可以看出，稅率的制定須與企業(yè)的實際成本相適應(yīng)，即稅費成本需大于等于企業(yè)排放相應(yīng)污染物帶來的收益，這樣有助于推動企業(yè)進行環(huán)保設(shè)備、綠色工藝路線改良，促進社會綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明社會。

（二）調(diào)整稅收優(yōu)惠適用范圍

稅收優(yōu)惠的制定需充分考慮環(huán)境與稅收的利益平衡，使稅收能夠發(fā)揮有關(guān)環(huán)境保護的正向促進作用。一是有關(guān)機動車、鐵路機車等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物，不能僅因其流動性難以精準(zhǔn)測量而免稅，應(yīng)設(shè)定免稅、減稅、征稅等征收檔次，對工具使用用途進行細致劃分，從而達到支持環(huán)保工具，減少非環(huán)保工具使用量的目的。二是向依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應(yīng)應(yīng)稅污染物，不超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)征收環(huán)保稅，但可適當(dāng)減稅。從理論上看，無論向哪里排放污染物，均會造成環(huán)境污染等問題，所以應(yīng)受到同等公平對待，由此才可推動企業(yè)對污染物排放前的預(yù)處理。

（三）搭建信息共享平臺

環(huán)保稅的實施，無疑是對環(huán)保部門、稅務(wù)部門工作的一大挑戰(zhàn)，兩部門由于工作內(nèi)容、工作方式、專業(yè)背景的不同，會產(chǎn)生較多不協(xié)調(diào)的情況，同時可能由于信息不對稱的存在，導(dǎo)致稅收遺漏、錯誤。為解決這一問題，兩部門間可搭建信息共享平臺，促進環(huán)保涉稅相關(guān)活動的信息交流，擴大兩部門之間信息交互覆蓋面，同時，完善納稅申報系統(tǒng)及污染物排放監(jiān)測系統(tǒng)，將二者緊密相連，達到標(biāo)準(zhǔn)一體化，監(jiān)管一體化的目的，防止偷稅漏稅情況的發(fā)生。

（四）鼓勵相關(guān)技術(shù)研究及人才培養(yǎng)

第一、由于流動污染物的特殊性，造成污染物排放量計數(shù)困難、稅收標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，因此，鼓勵專業(yè)人士進行相關(guān)測量技術(shù)的研究有助于規(guī)范稅收標(biāo)準(zhǔn)，營造公平環(huán)境，推動稅收體系的健康發(fā)展及企業(yè)環(huán)保項目的開展。第二、由于改良技術(shù)不夠完善，導(dǎo)致企業(yè)技術(shù)改良周期長、效率低、成本遠高于相關(guān)稅費，對此，企業(yè)沒有足夠動力進行相關(guān)技術(shù)改良，逐漸將環(huán)保稅作為固定成本，最終導(dǎo)致環(huán)保稅的形式化，無法達到綠色生態(tài)的最終目的。因此，鼓勵高校、研究所進行綠色改良技術(shù)的研究是很有必要的。第三、高校開設(shè)有關(guān)環(huán)境、經(jīng)濟的交叉學(xué)科，培養(yǎng)復(fù)合型人才，專注于構(gòu)建環(huán)境友好、經(jīng)濟穩(wěn)定增長的社會。

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【作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院】