周建國

摘要：新中國成立以來，農村土地權利制度與國家城鎮(zhèn)化建設在相互作用和彼此制約下變遷發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展是農村土地權利制度變遷的重要因素之一。不同時期的城鎮(zhèn)化一定程度上影響了土地權利制度變遷的方向和效率，表現了不同時期土地權利制度的問題和成績。在當前農村土地“三權分置”政策法律逐步實施的背景下，分析影響農村土地權利制度變遷的城鎮(zhèn)化發(fā)展因素，對于正確分析和理解農村土地“三權分置”的施行，進一步健全完善農村土地權利制度，具有重要的意義。

關鍵詞：土地權利;城鎮(zhèn)化;特點;變遷

一、建國初期至農業(yè)合作化時期

建國后，我國城鎮(zhèn)化建設和土地權利制度發(fā)展均進入探索時期。建國前，由于多年的戰(zhàn)爭毀壞了城鎮(zhèn)基礎設施，以國家工業(yè)化為目的的城鎮(zhèn)化建設需要恢復和穩(wěn)步推進。隨著農村人口逐步移入城鎮(zhèn)，“1949～1957年，我國城鎮(zhèn)人口由 5767萬人增加到9949萬人，年均增長7%，是總人口的年均增速（2.2%）的三倍多……有力促進了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一次高潮?！薄俺擎?zhèn)人口和城市數量都有所增加，人口城鎮(zhèn)化率由10.67%增長到1957年的15.39%，年均增長0.59%，遠超解放前的水平;城市數量也由建國初期的132座增加到176 座?！蓖粫r期，中央改革農村土地權利制度，可以大致分為兩個階段。一是1949～1953 年間，《土地改革法》的通過和實施確立了農民土地私有制度，實現了農民個體土地所有權和經營權的統一，即“兩權合一”。二是 1953～1957 年間，開始了農業(yè)合作社的社會主義改造。在初級社階段，根據農民自愿原則，土地已開始出現所有權和經營權分離，即“兩權分離”。但是所有權主體仍然是廣大農民，農民享有對土地占用、使用、收益、處分權能。農民以土地入股由集體統一經營，并可以根據自愿的原則退股。后來，農地“兩權”逐漸向集體靠近，到高級農業(yè)生產合作社階段，高級社集體享有農地所有權和農地經營權即土地“兩權合一”。此后，農村土地權利制度朝著改革完善的方向發(fā)展?？傮w來說，該階段土地權利制度改革與城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基本一致，廣大農民的生產經營積極性得到提高，農業(yè)生產力也得到一定發(fā)展，從而為城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展提供了物質基礎，促進了城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增長。

二、人民公社化時期

人民公社化時期，我國進入城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展和農村土地權利制度調整階段。中共中央于1958年通過 《在農村建立人民公社問題的決議》（以下簡稱《決議》），全國農村開展人民公社化運動。在2個多月的時間里，全國農村普遍建立起了政社合一的人民公社。農村土地歸公社集體所有并由其經營即“兩權合一”，由人民公社對土地進行統一規(guī)劃、生產和管理，實行集體統一經營制度，即“統一經營;農民共同勞動，按勞分配。并且《決議》明確禁止流轉農村土地，產生了農村生產勞動中監(jiān)督成本的增高。在同一時期，城鎮(zhèn)化建設處于停滯不前或倒退狀況?！?957～1978年，21年間我國城市化率僅提高2.5個百分點，……20年間僅增加 8 座，城鎮(zhèn)化率僅增加約1.7%。1960年城鎮(zhèn)人口占總人口比重為19.7%，到1965年，這一比重下降到8%，1966年，城市人口為1.33億人，1978年為1.72億人，10年間僅增加4000萬人，城市平均人口比重為17.4%，1978年建制鎮(zhèn)為2173個，比1954年減少了近60%”這一時期農村土地權利制度的變革受到了干擾，土地權利制度實施產生的問題及其產生的消極影響反過來作用于城鎮(zhèn)化的建設，導致土地資源利用率的降低，進一步阻礙了土地和農村人口的城鎮(zhèn)化。此外，由于嚴格的戶籍制度阻礙了農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移和這段時期發(fā)生了三年自然災害等非正常因素的影響，正常的城鎮(zhèn)化發(fā)展被打亂，最終導致了這一時期城鎮(zhèn)化的停滯甚至倒退的現象。

三、改革開放以后

1978年黨的十一屆三中全會后，我國進入了農村土地家庭聯產承包責任制的確立發(fā)展和城鎮(zhèn)化的恢復發(fā)展階段。農村土地家庭聯產承包責任制實施，使得農民集體享有土地所有權，農戶享有土地承包經營權，即“兩權分離”，從此農民獲得了農地的生產經營權和收益權，農民生產經營積極性得到提高，促進了農業(yè)生產力快速發(fā)展。這次農村土地權利制度的改革完善改變了原有的農村土地和人口關系，農村剩余勞動力和剩余時間的獲得，使得農村大量剩余勞動力涌入城鎮(zhèn)，成為非農產業(yè)發(fā)展的強大動力源，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了充足的人員支持。與此同時，農業(yè)生產率和土地利用率的大幅度提升也為農地轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地提供了前提條件。因此，這一時期農村土地權利制度改革明顯受到了城鎮(zhèn)化目標的影響。與此同時，城鎮(zhèn)化建設也在不斷恢復和發(fā)展，“到1995年城市數量由1979年的216座增長至640座，城鎮(zhèn)化率也增長了10個百分點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的熱潮下建制鎮(zhèn)數量也從2000多座達到15043座。1996年我國城鎮(zhèn)化水平首次達到30%以上（30.48%）”城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展更有力地推動著農村土地權利制度不斷改革完善，例如，20世紀80年開始建立土地有償使用制度，90年代嘗試土地儲備制度，都為土地的城鎮(zhèn)化提供了法律和制度保障。“從1978年到1984年，我國農業(yè)總產值年均增長7.7%，農民收入的年增長率高達14.69%，1978～1983年成為建國以后我國第二個城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期?！鞭r村土地權利制度改革取得的巨大成績有力地促進了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

四、新常態(tài)以來

新常態(tài)以來，隨著農村土地權利制度不斷改革完善，我國城鎮(zhèn)化進入了新一輪高速發(fā)展時期。改革開放初開始實施的農村土地權利制度，經過多年的實踐發(fā)展后，家庭分散經營的弊端已日益暴露：普遍存在的分散的小農家庭式經營方式阻礙了農業(yè)現代技術應用和農業(yè)生產力發(fā)展，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。與此同時，國家為了實現新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠目標，需要改革現行的農村土地權利制度。因此，完善農地流轉制度，創(chuàng)新農業(yè)經營方式，發(fā)展農地適度規(guī)模經營，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

新型城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展是改革我國農村土地權利制度的重要原因。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農業(yè)客觀上產生了由傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉型發(fā)展的現實需要。在當前新型城鎮(zhèn)化推進過程中，農村土地權利制度已嚴重阻礙了其建設和發(fā)展，不改革勢必影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化作為當前農村土地權利制度改革約束條件，“需要對農村土地制度改革進行深入探討，建立更加科學合理的農村土地制度，為推動中國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎保障?！蓖晟片F行的農村土地權利制度，實現農業(yè)規(guī)模化經營，提高生產經營效率，促進農村大量剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移;通過征收適量的農村土地，實現土地城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)建設要求實現土地要素的集約利用;還可以鼓勵農民退地，為城鎮(zhèn)化建設用地提供更多發(fā)展資源，例如，浙江嘉興試驗區(qū)的模式是：通過實施有利于農民的土地政策，讓農民自愿主動放棄宅基地，對土地資源優(yōu)化配置，提高土地利用率，降低土地成本，利于推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

現行土地流轉制度完善是改革城鎮(zhèn)化背景下農村土地權利制度的核心問題。農村土地流轉是推進城鎮(zhèn)化進程的必要條件，解決好農村土地流轉問題可以釋放束縛在農村土地上的剩余勞動力，為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供人員支持。新常態(tài)以來，為了更有效地解決土地流轉面臨的各種問題，以實現土地順暢流轉，應在繼續(xù)堅持家庭聯產承包責任制的前提下，“通過產權制度的調整而非全面重置來實現，其中的關鍵是建立保障土地流轉的較為完善的農地市場?！?999年，我國農村家庭承包土地流轉率僅為2.53%。2005年國家通過了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，規(guī)定了取得農村土地承包經營權證的農地可以采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。據最新中國農業(yè)發(fā)展報告顯示，“2014～2016年間每年平均耕地流轉僅占耕地總面積的22.07%，其中2016年流轉耕地47921萬畝，2015年流轉耕地44683萬畝，2014年流轉耕地40339萬畝?！?018 年，進城務工的農民大約有 2.8 億人，近些年，每年進城落戶的農民大約有1 500 萬～1 600 萬人。2018年12月新修訂的《農村土地承包法》規(guī)定了農地“三權分置”制度，為農地經營權的流轉提供了法律依據和保障。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村家庭承包地的流轉率必將不斷提高。

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*基金項目：湖南省哲學社會科學基金一般項目《新中國農村土地權利制度沿革與變遷趨勢研究》（16YBA297）;湖南省教育廳科學研究項目（16C1099）;湖南省社會科學成果評審委員會一般課題（XSPYBZZ043）。

（作者單位：湖南文理學院文史與法學學院;湖南省知識產權培訓（湖南文理學院）基地;湖南省協同創(chuàng)新中心）