章楠　張應(yīng)華

摘要：近年來，政府大力推行的PPP項目融資模式，既緩解了財政資金的緊張局面，優(yōu)化了重要公共設(shè)施項目的投資結(jié)構(gòu)，同時也為社會資本拓寬了投資渠道。但是，PPP項目融資模式在實(shí)踐中仍然存在著如下一些困境阻礙著其健康發(fā)展：PPP項目融資渠道單一、民營資本參與率低、政府監(jiān)管方面缺乏明確的定位、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不合理、法律層面的缺失和PPP項目投融資專業(yè)人才匱乏。為此，本文從政府和社會資本兩個方面分別提出了針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：項目融資;基礎(chǔ)設(shè)施;融資風(fēng)險;對策

中圖分類號：F283?? 文獻(xiàn)識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）15-0096-02

一、當(dāng)前PPP項目融資模式發(fā)展的現(xiàn)狀

PPP模式作為公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的一種供給模式，在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)取得了廣泛的運(yùn)用。我國的PPP模式起步較晚，自2014年起，隨著我國各項PPP利好政策的頒布，PPP項目融資模式得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但是，當(dāng)我們仔細(xì)研究PPP項目的發(fā)展質(zhì)量時，會發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國的諸多PPP項目尚不成熟，存在著許多問題影響PPP的發(fā)展。因此，我們需要通過對我國PPP模式的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，探究當(dāng)前PPP所處的困境，最后提出相應(yīng)的對策和建議，從而更好地推進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

PPP（Public-Private-Partnership）項目簡單來說就是采用政府和社會資本合作模式的投融資項目。在我國，政府和社會資本合作模式是對公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共效益最大化。從2014年開始，我國大力推廣PPP項目融資模式，截至2019年12月31日，財政部PPP在庫項目總計12341項，總投資額為17.78萬億元，其中：管理庫項目9383項，投資額為14.48萬億元;儲備清單項目2958項，投資額為3.30萬億元。通過近3年在庫項目情況的對比分析，可以發(fā)現(xiàn)財政部PPP項目規(guī)模逐年緩慢遞減，但管理庫在庫項目規(guī)模逐年顯著增加。由此可見，大部分PPP項目已經(jīng)或即將進(jìn)入“落地實(shí)驗(yàn)”階段，有效利用項目庫線上平臺對PPP項目進(jìn)行“規(guī)范管理”將是未來PPP模式發(fā)展的重頭戲。雖然我國PPP項目融資模式發(fā)展取得了一定成就，但也面臨著諸多困境。

二、當(dāng)前PPP融資模式面臨的主要困境

1.PPP項目融資渠道單一

一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期都需要注入大量資金，政府為了減輕財政壓力，會出臺一些政策來獲取民間資本。當(dāng)前，獲取社會資本的方式比較單一，主要是銀行貸款，但是銀行貸款的門檻較高，導(dǎo)致很多企業(yè)不能通過銀行獲取貸款。并且，銀行對貸款企業(yè)和項目都有授信額度，造成籌資的規(guī)模受到一定的限制。除此之外，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)銀行和與之相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量十分有限，商業(yè)銀行數(shù)量較少，更多的融資機(jī)構(gòu)是農(nóng)村信用社，單純依靠農(nóng)村信用社無法保證PPP項目的發(fā)展。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的時間較長，回報周期也長，在這個時間段內(nèi)如果資金運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，銀行貸款無法及時歸還將會進(jìn)一步導(dǎo)致斷貸問題的出現(xiàn)，最終使得PPP項目長久平穩(wěn)的經(jīng)營受到影響。

盡管國家同時也大力支持PPP項目基金融資、股權(quán)融資等，但其在制度設(shè)計上仍然不足，銀行貸款依舊占絕對主力，而銀行資金在期限上與PPP項目實(shí)際所需資金存在期限錯配的問題，因此急需拓寬融資渠道。

2.民營資本參與率低

首先，相對于國有資本而言，民營資本在融資成本上需要付出更高的代價。國有企業(yè)有雄厚的資金實(shí)力和政府信用作為保障，地方政府在選取PPP項目的合作對象時會優(yōu)先考慮國有企業(yè)，而金融機(jī)構(gòu)相對于民營企業(yè)也更愿意服務(wù)于國企，國有資本有其先天優(yōu)勢，不用擔(dān)心違約風(fēng)險等。其次，民營企業(yè)相比于國企更看重投資回報率，與政府合作的主要目的是獲得長期穩(wěn)定的收益，但是實(shí)際過程中民營資本的收益并不高，這一點(diǎn)愈加降低了民營資本參與PPP項目的熱情。除此之外，PPP項目所維持的周期較長，最少都是10年，而地方政府是5年換屆選舉，導(dǎo)致政策的制定沒有延續(xù)性，容易產(chǎn)生“朝令暮改”的現(xiàn)象。這在一定程度上動搖了民營資本參與PPP項目的信心。

3.政府監(jiān)管方面缺乏明確的定位

目前，在PPP融資過程中，主導(dǎo)者一般是政府，但是政府往往為了追求GDP增長率、追求自身風(fēng)險最小化等自身利益來考慮問題，反而將公共利益置于其后。長期以來，我國從中央到地方都過度強(qiáng)調(diào)投資對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，不顧實(shí)際情況和財政能力來建設(shè)PPP項目，而對于能否提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等問題則置若罔聞。在這種認(rèn)識下，地方政府過度注重PPP的融資功能，把PPP視為撬動資本的杠桿，將PPP政策異化為短期融資和減債的靈藥，偏離PPP的定位。政府因此對項目行使的主導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)無疑會使社會資本方的風(fēng)險大大增加，導(dǎo)致公共利益遭受損失。

4.風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不合理

PPP模式的核心就是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”。原則上，項目的風(fēng)險全部由發(fā)起人承擔(dān)，但風(fēng)險與回報的關(guān)系是對應(yīng)的，如果發(fā)起人真正承擔(dān)了全部風(fēng)險，那么根據(jù)風(fēng)險定價原理，項目收費(fèi)將很高，很可能會超出用戶和政府的承受能力。其實(shí)，PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)該與收益分配對等，為了確保項目的財務(wù)可行性，政府可以適度承擔(dān)一些可以控制的風(fēng)險。地方政府在轉(zhuǎn)讓出資責(zé)任和建設(shè)責(zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)將部分權(quán)利讓渡給社會資本方，使其所承擔(dān)的風(fēng)險與收益對等。但是，在PPP的實(shí)際推廣過程中，有些地方政府依然缺乏“共贏”意識，過于強(qiáng)調(diào)自身的優(yōu)勢地位，讓社會資本方來承擔(dān)大部分風(fēng)險，把能源、通信等高收益項目壟斷在政府和國企的手里，而把一些低收益的項目打包給社會資本，使得PPP不能產(chǎn)生激勵效應(yīng)。

5.法律層面的缺失

在立法方面，目前，PPP融資模式的法律制度尚未健全，只存在一些分散的規(guī)則和政策，還沒有形成完整的法律體系。并且，部分法律法規(guī)還存在矛盾或者重疊的現(xiàn)象，當(dāng)民營資本擔(dān)心政府違約時，卻無法參照有效的法律依據(jù)、借助有效的法律途徑來保護(hù)自身利益，這對社會資本權(quán)益的保障十分不利。近些年，政府出臺的多項關(guān)于融資的法律法規(guī)使用范圍較廣，很少有只針對于PPP項目的，所以導(dǎo)致PPP項目在實(shí)際應(yīng)用過程中缺乏具體的法律依據(jù)。

6.PPP項目投融資專業(yè)人才匱乏

PPP項目從立項到運(yùn)行的整個過程，各個環(huán)節(jié)都十分復(fù)雜，尤其是PPP資產(chǎn)證券化等融資方式的運(yùn)用，需要各個方面的專業(yè)人才。進(jìn)行融資的項目周期很長，開發(fā)過程和合同文件極其復(fù)雜。在項目的實(shí)施過程中會涉及國際金融、工程、財務(wù)、法律等方面的專業(yè)知識，使得PPP模式對于人才的要求更高。但是，我國在這方面的綜合性人才還比較匱乏，并不能達(dá)到這樣的要求。

三、促進(jìn)PPP項目融資健康發(fā)展的對策建議

1.政府方面

第一，充分發(fā)揮政府職能。在PPP項目中，政府部門作為PPP的主體，首先要做好自身定位，要努力構(gòu)建政府的守信形象，從思想上認(rèn)識到PPP項目的本質(zhì)在于政府與社會資本合作，不斷規(guī)范自身行為，減少地方政府在PPP項目中的違約問題，利用好社會資本，充分發(fā)揮市場作用，使市場競爭機(jī)制更加的合理化，不要盲目地為了追求自身利益而損害社會公眾利益。其次，為部分領(lǐng)域或項目提供擔(dān)保，給予一定的增信支持。針對民營資本融資成本過高這一問題，政府部門應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域現(xiàn)有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙τ谶M(jìn)入PPP項目的民營資本給予更多的優(yōu)惠，例如采取減稅、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍等方式來降低民營企業(yè)投資PPP項目的成本，提高其投資回報率。另外，政府可以合理構(gòu)建多層次的PPP融資市場，涵蓋信貸、擔(dān)保、保險等，以此來提高民營資本的參與率。

第二，形成有效的監(jiān)管機(jī)制。一方面，有關(guān)部門應(yīng)該借鑒國外優(yōu)秀案例和經(jīng)驗(yàn)，盡快推出關(guān)于PPP更有針對性的法律法規(guī)，增強(qiáng)對PPP融資的法律保護(hù)效力，對PPP項目各方面的利益相關(guān)者提供參考，厘清各種概念，劃定各主體的責(zé)任和義務(wù)，界定各自需要承擔(dān)的風(fēng)險，明確違法的懲治措施，建立適宜的融資環(huán)境，逐步形成完善的法律法規(guī)體系，為PPP模式的順利展開和融資提供有效的保障，使PPP項目的各個環(huán)節(jié)都有法可依，從而增加社會資本對PPP項目的信心。另一方面，由于我國各個省的情況不一樣，地方政府應(yīng)該在國家所制定的PPP項目基本法的基礎(chǔ)上結(jié)合地方的實(shí)際情況來制定適合地方發(fā)展的行政法規(guī)，作為國家法律的補(bǔ)充。同時，各項法律法規(guī)的制定應(yīng)該與時俱進(jìn)，定期進(jìn)行修訂，盡量做到公平公正公開，使風(fēng)險成本達(dá)到最小。另外，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，監(jiān)管部門要設(shè)立多種渠道的監(jiān)督機(jī)制，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

2.社會資本方面

第一，進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)要求。風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的合理化是PPP融資模式的核心，其可以大大降低成本，提升民營企業(yè)融資的安全感，促進(jìn)政府與民營資本之間達(dá)成良好的合作關(guān)系。所以，在合作過程中，合作雙方均需加強(qiáng)風(fēng)險識別能力，在合同中應(yīng)該提前確定好風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，社會資本方可以提出合理的風(fēng)險分擔(dān)要求，讓政府部門承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

第二，引進(jìn)專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和復(fù)合型人才。PPP項目本身具有復(fù)雜性，其成功建設(shè)和運(yùn)營涉及到多個領(lǐng)域，因此對復(fù)合型人才的需求量較大，要求從業(yè)人員不僅能對金融知識了解，還必須對財務(wù)和法律等多方面的知識熟悉。為了更長遠(yuǎn)的利益，一方面，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的服務(wù);另一方面，企業(yè)也要站在更高的角度制定更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的PPP交易操作流程，通過高校及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)引進(jìn)綜合性人才，加強(qiáng)專業(yè)人才隊伍的建設(shè)，為PPP的發(fā)展注入新血液。

四、結(jié)論

PPP在發(fā)展過程中還存在各種各樣的不足之處。本文認(rèn)為，在政府部門方面，首先，政府應(yīng)該充分發(fā)揮政府職能，認(rèn)識PPP的本質(zhì)，定位好自身角色。其次，要引導(dǎo)資源合理配置，拓寬社會融資渠道，提高社會資本參與PPP項目的積極性。最后，完善法律制度的建設(shè)，形成有效監(jiān)管構(gòu)架，為PPP項目的各方面參與者提供可靠的保障。對于社會資本方，一方面，應(yīng)該結(jié)合自身情況，進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)要求，保護(hù)自身利益;另一方面，努力引進(jìn)專業(yè)性和綜合性的人才，推動PPP項目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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作者簡介：

1.章楠，九江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院學(xué)生。

2.張應(yīng)華，九江學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師。