吳軍

從政府行政和公權(quán)力改革的的層面思考，行政信訪的法治化是我國行政信訪制度發(fā)展的必然方向。行政信訪制度可以充當(dāng)政府與民眾間的調(diào)解者，有利于補(bǔ)充行政制度糾紛的調(diào)節(jié)機(jī)制，對政府職能起到監(jiān)督和兜底的作用。近年來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，行政信訪制度也與時俱進(jìn)，利用信息技術(shù)的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)了行政信訪的數(shù)字化、信息化、智能化。一方面，更先進(jìn)的信訪手段增加了信訪渠道，讓群眾的合理訴求更容易被政府了解，另一方面，新的技術(shù)也讓信訪制度本身的職能范圍界定面對復(fù)雜的局面，對信訪制度的法制化要求日益增加。

一、我國行政信訪制度的歷史沿革

行政信訪制度在我國的發(fā)展主要是為了解決三個主要需求，一是補(bǔ)充糾紛解決的機(jī)制，從這一方面來說，行政信訪制度和訴訟、仲裁類似;二是提供協(xié)商渠道，充當(dāng)政府和各個利益集團(tuán)間的溝通交流平臺，幫助政策和制度更好的制定;三是解決繁多復(fù)雜的特殊社會事務(wù)，一些難以界定權(quán)責(zé)范圍的復(fù)雜事務(wù)可以通過行政上方來找到解決路線。

我國行政信訪制度歷史悠久，但是存在信訪數(shù)量龐大，解決效率偏低，信訪法制化進(jìn)程緩慢的問題。舉例而言，公民在信訪過程中往往遇到各種形式的阻礙和反對力量，導(dǎo)致“信訪不合法”這一怪現(xiàn)象，信訪作為化解社會矛盾的有效方式，反而制造出了更多社會矛盾。調(diào)查顯示，近10年來全國信訪事項(xiàng)中，民事糾紛占到絕大多數(shù)，其次為公檢法案件行政復(fù)議類，幾乎沒有提出政治訴求的情況，也沒有意見建議。這說明行政信訪制度提供協(xié)商渠道的職能被大幅度弱化，沒有起到反應(yīng)民意的功能。

二、行政信訪制度的法制化改革

目前，我國行政信訪制度的法制化改革主要集中在以下四個方面：

建立法律層面的規(guī)范化信訪事項(xiàng)分類。我國行政信訪所涉及的事務(wù)類型繁多，過去并未從法律層面將各類事務(wù)分類歸納，導(dǎo)致事務(wù)混亂無序，各地憑經(jīng)驗(yàn)和地方條例來處理。自《信訪條例》改革后，行政信訪事項(xiàng)將分為申訴、建議、檢舉三個主要類別分別納入不同的處理程序，信訪的系統(tǒng)性和可靠性大幅增加。

明確確立復(fù)查機(jī)制。行政信訪制度的復(fù)查是一項(xiàng)重要機(jī)制，我國目前明確規(guī)定由地方設(shè)立復(fù)查復(fù)核委員會，專門負(fù)責(zé)信訪事務(wù)的復(fù)查工作，并且對復(fù)查的條件、范疇、標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確的規(guī)定。

規(guī)范聽證會制度。信訪制度有聽取收集人民群眾意見建議的功能，因此，聽證會制度必不可少。過去我國并沒有常時設(shè)立信訪聽證會制度，近年來，隨著信訪制度的法制化改革，聽證會制度隨之被規(guī)范化，已經(jīng)成為反應(yīng)群眾意見，解決政策糾紛的重要渠道。

完善信訪流程體系。對于行政信訪事務(wù)，目前我國已經(jīng)在逐漸的實(shí)踐中摸索出了成熟的流程體系，即事務(wù)辦理、事務(wù)復(fù)查、事務(wù)復(fù)核三級環(huán)節(jié)，確立了完善的信訪終結(jié)認(rèn)定體系，大大優(yōu)化了信訪事務(wù)的審核困難問題。

三、行政信訪制度在改革中面臨的主要問題

雖然行政信訪制度的法制化進(jìn)程不斷發(fā)展，但在改革的過程中，仍存在不少問題亟待解決，筆者認(rèn)為，目前我國行政信訪制度的法制化改革進(jìn)程中任存在以下問題：

行政信訪制度的法律效力弱。行政信訪制度從原則上講，應(yīng)當(dāng)和訴訟、行政復(fù)議等事務(wù)同級，在立法層面互相配合。但是，我國行政信訪制度的法律層級比較弱，屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，地方設(shè)立的地方性規(guī)章制度，而非國家層面的法律。這導(dǎo)致行政信訪制度缺乏足夠的法律效力支持，不得不為其他事物讓步，而各地信訪制度復(fù)雜混亂，互相撞車的情況也時有發(fā)生。

行政信訪事物的范疇不明確。目前，我國行政信訪制度重點(diǎn)解決的信訪事務(wù)是民事類糾紛，主要表現(xiàn)為公民利益因政策受到損害。如拆遷、失業(yè)、招投標(biāo)等方面的政策問題，公民感覺自身的利益收到損害時，往往會尋求向政府行政信訪來解決問題。這是目前我國行政信訪的主要領(lǐng)域，但這一領(lǐng)域的事務(wù)繁多，該如何界定是否應(yīng)由信訪制度來解決始終是一個難題。舉例而言，針對拆遷補(bǔ)償問題，應(yīng)當(dāng)由信訪制度來解決，還是由行政復(fù)議制度來解決，就存在一定爭議，這也導(dǎo)致很多信訪事務(wù)被分流，而沒能得到有效解決。

行政信訪部門的負(fù)擔(dān)沉重。調(diào)查現(xiàn)實(shí)，我國發(fā)達(dá)地區(qū)行政信訪年均審理案件超過8000件，和行政訴訟案件數(shù)量相差不多，但信訪部門普遍力量較弱，如此數(shù)量的行政信訪事務(wù)給地方部門帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。這也導(dǎo)致了大量社會矛盾積壓，無法妥善解決，而大量本屬于行政訴訟的事務(wù)未經(jīng)訴訟程序進(jìn)入信訪渠道，也給信訪部門帶來了審核層面的困難。

行政信訪制度法治化改革的目標(biāo)是提高解決矛盾糾紛的制度能力，根本目的是維護(hù)人民群眾的利益。有必要通過強(qiáng)化公共政策糾錯功能，從根本上減少行政信訪矛盾糾紛的發(fā)生，使其真正成為行政復(fù)議和行政訴訟制度的補(bǔ)充機(jī)制。因此，未來信訪法以及信訪改革方案的制定過程中，需要警惕立法及改革方案與行政信訪的實(shí)際制度功能脫節(jié)以及在可行性方面無法滿足社會的實(shí)際需求。

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