曾靖貽

摘 要：治安承包模式是引入行政契約與市場機制，允許市場主體等參與治安管理與防控工作，以緩解公安機關工作壓力與行政成本，提升治安管理水平的有效方式。我國治安承包模式運行時間較長，發(fā)揮出了積極作用，但依然存在一些典型的問題與不足，需要依靠法律規(guī)制來規(guī)范其運行。通過完善相關立法、明確承包方式、規(guī)范模式運行、強化監(jiān)管考核等措施，引導治安承包模式規(guī)范有序地運行，發(fā)揮出積極的作用，全面提升我國社會治安水平，促進社會穩(wěn)定和諧。

關鍵詞：治安承包;正當性;法律規(guī)制

我國有著龐大的人口數(shù)量，且處于快速流動中，社會轉型時期矛盾糾紛增加，使得治安工作的展開面臨前所未有的壓力。一直以來，基層公安機關的工作任務繁重、工作壓力較大，影響了社會治安管理的效果。治安承包模式下，將原本由公安機關負責的治安防范與管理工作，對外“承包”出去，引入行政契約與市場機制，實現(xiàn)了治安管理模式的創(chuàng)新，使基層民警的工作壓力大大減輕，行政成本得以有效降低，治安防范與管理的成效也有了進步提升。

一、治安承包的正當性

治安承包，可以說是本土化的公私合作，是將治安管理與治安防范的任務，在公私部門進行的重新分配。治安承包的模式在我國由來已久，在大力提倡政府購買公共服務的背景下，治安承包亦有其正當性。

（一）功能上的合理性

安居樂業(yè)、生活穩(wěn)定是基層群眾的美好生活期冀。滿足群眾的這一要求，需要以完善的社會治安管理與防控運行體系作為保障?；鶎由鐣伟仓刃蛑苯雨P系到廣大群眾的切身利益，關系到生產(chǎn)經(jīng)營活動的有序展開，也關系到政府的形象塑造。在嚴峻的治安形勢下，不斷增長擴張的治安需求下，繁重的工作任務使得原本負責治安工作的公安機關疲于應對。警務人手有限，短時間內(nèi)，公安機關又難以實現(xiàn)編制的擴容。此時，能夠緩解公安機關治安工作壓力，能夠完成一定的社會治安防控任務的治安承包模式就有了存在的正當性。治安承包模式在功能上，體現(xiàn)為對違法犯罪的防控功能，正是因為這一功能本身的合理性與必要性，才使得這一模式有了正當性的理由。

（二）法律上的合法性

在政府購買社會服務的背景下，公安機關以治安承包的方式，與市場主體形成合作關系，也是符合立法的精神與法律的要求的。承包方“代替”公安機關去行使治安管理的“公權力”，這一權力有其來源，也受到相應法律規(guī)范的約束，以有效避免公權力的濫用。法律的授權、行政委托及行政助手的規(guī)定，使得治安承包中的“承包方”，在行使權力展開治安防控的具體工作時，有了依據(jù)，也有了保障?？梢?，與現(xiàn)行法律的統(tǒng)一性，使得治安承包模式有了正當性。

（三）運行中的有效性

伴隨著社會經(jīng)濟的進步發(fā)展，社會公眾的觀念也在發(fā)生轉變。在行政管理領域，公眾不再僅關注管理的效果，也在考慮管理的成本與收益。良好的治安工作，不僅要有理想的管理成效，而且應該建立在較小的投資基礎之上。毫無疑問，治安承包的模式是投資與收益比的最大化?；ㄙM較低的成本，引入市場機制，用專業(yè)的人去完成專業(yè)的工作，緩解行政機關的工作壓力，又能夠極大地提高治安防控的成效。實踐中，我國各地已有治安承包模式在運行，也的確取得了理想的治安防控效果，有效降低了違法犯罪率，實現(xiàn)了對人民群眾生命財產(chǎn)安全的保護，也獲得了群眾的認可和支持。

二、治安承包的法律規(guī)制

盡管治安承包有其存在的必要性和正當性，在實踐中也發(fā)揮出了積極作用，有效實現(xiàn)了治安防控的目標。但與此同時，治安承包模式運行下，也帶來了一些問題。權力如何規(guī)制、承包主體如何選擇、運作運行如何有序、監(jiān)管如何落實等一系列難題亟待得到解答。要確保治安承包規(guī)范有序地運行，需要采取必要措施對這一模式進行法律規(guī)制，以規(guī)避其缺陷，引導其發(fā)展，發(fā)揮其作用。

（一）完善治安承包的立法

治安承包模式在運行的過程中，屢遭質疑、屢出問題，究其根本，是因為我國現(xiàn)階段并無關于這一模式的明確立法規(guī)定。因此這一模式的運行也只能在已有的法律中尋找依據(jù)，難免會存在針對性不強、說服力不強的問題?；诖?，我國應該要在立法中對治安承包模式作出明確的規(guī)定，肯定這一模式的合法性與正當性，完善與之相關的各項具體規(guī)定，為實踐中具體操作的展開提供法律依據(jù)、奠定法律基礎。

在立法中需要明確治安承包的主體資格和確立程序。選擇合適的主體，是治安承包模式得以運行的關鍵。公安機關應該選擇哪一類型的主體展開治安管理合作，以及應該如何明確承包主體的資質條件等，都是需要在立法中予以明確的?？紤]到我國復雜的治安防控及管理形勢，可以允許組織及個人等主體成為治安承包的主體，與公安機關形成合作關系。因治安防控與管理工作的特殊性，對承包方也應該有資質的要求。例如，如果承包方是組織機構，要符合受委托組織的立法要求，也應該要有健全完善的內(nèi)部管理章程，有對應的工作保障制度等。在程序方面，應該要完善承包方的篩選流程，依靠完善的程序，來避免在治安承包中出現(xiàn)各類腐敗現(xiàn)象。完善的流程，明確的資質要求，從源頭上篩選符合條件的承包方，實現(xiàn)與公安機關的高效合作，為治安承包模式的運行奠定良好基礎。

（二）明確治安承包的方式

治安承包工作的性質和內(nèi)容存在差異，因此在承包方式上也應該要體現(xiàn)出不同。治安防范事務，并不涉及治安巡邏和盤查，危險系數(shù)較小，對承包方的要求也偏低，因此在承包的方式上，可以相對開放和靈活。公安機關可以適當讓渡部分權力，使更多的社會主體可以參與到治安防范之中，共同構建形成全社會參與的治安防范體系，提高社會公眾的治安防范意識。

治安管理事務，涉及到治安巡邏和盤查工作任務，危險性高、專業(yè)度也比較高，需要承包方有相應的資質。在承包方式上，則可以以行政委托的方式來進行。負責發(fā)包的只能是行使公權力的公安機關，且工作的內(nèi)容只能是非強制性的治安管理事務和治安巡邏工作。因公安機關工作任務較多，其中有大量的具有強制性的治安處罰、治安強制措施等，這些工作是不能夠對外發(fā)包的，以免出現(xiàn)公權力被濫用的現(xiàn)象，嚴重損害公安機關的形象，也會侵害廣大社會公眾的合法權益。治安管理工作畢竟是專業(yè)的工作，需要公安機關作出篩選，選擇其中可以向外發(fā)包的工作內(nèi)容，實現(xiàn)與私領域的合作與銜接。

（三）規(guī)范治安承包的運行

選定承包方之后，發(fā)包方要與承包方形成承包合同，以對雙方的權利義務作出約定，便于合作的順利展開。法律方面應該要對承包合同的形式和內(nèi)容作出規(guī)定，以免出現(xiàn)權利義務的不均衡現(xiàn)象，導致一方主體的利益受損。例如，承包方在發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人時，不能代替公安機關來作出處罰，只能將其交由公安機關來處理，以免影響正常的執(zhí)法工作，以及損害第三方的合法權益。此外，公安機關作為發(fā)包方，必須始終是治安管理與治安防范的主體，任何時候都應該要積極主動地完成工作任務，履行職責，同時也要對承包方的工作進行必要的監(jiān)管。雙方應該在合同中明確作出規(guī)定，一旦出現(xiàn)任何一方違反合同的情形，也應該有相應的懲戒措施，以督促各方主體嚴格依照承包合同的要求來履行義務、行使權利。通過治安承包合同的優(yōu)化完善，對雙方形成約束，使整個治安承包模式都能在規(guī)范、有序下運行，確保治安工作高效的展開，切實維護保障廣大人民群眾的合法權益。

（四）強化治安承包的考核

發(fā)包方與承包方簽訂承包合同，實現(xiàn)治安承包模式的運行后，發(fā)包方也應該要采取積極措施，對治安承包活動進行考核與評估。通過考核與評估，既是檢驗承包方的工作成效，也是對承包方的督促和引導，更是為了有效地防范在治安承包中出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，損害公私利益。

考核方式上，要有發(fā)包方對承包方的監(jiān)管與考核，也應該要有承包方的主動匯報，從而實現(xiàn)考核的互動性，提高考核的有效性。對于在工作展開時取得的成績，發(fā)現(xiàn)的問題，存在的不足等，承包方應該積極與發(fā)包方溝通，便于發(fā)包方結合工作中的問題采取必要的措施來優(yōu)化與完善。此外，在考核評估的標準上，要體現(xiàn)出多元性。不能僅以發(fā)案率及抓捕的犯罪人數(shù)來對承包方的工作進行評判，而是要綜合考慮各方面的因素，從整體上、宏觀上衡量承包方的工作成效。要積極與廣大基層群眾互動溝通，了解群眾對治安管理與防范工作的滿意度，從而從側面來了解承包方的工作情況，以便于形成科學合理的判斷，實現(xiàn)對承包方工作成果的檢驗。對于承包方在工作中存在的欠缺，應該由發(fā)包方與其進行積極溝通，便于承包方改進優(yōu)化，提升工作的效率質量，真正地發(fā)揮出治安承包模式的作用。

三、結語

治安承包模式，是在治安防控與管理領域的公私合作，是資源的合理配置，是化解社會治安工作難題的有效路徑，也是與政府治理模式改革下相契合的運行模式。治安承包的存在有其正當性，功能上的合理性、法律上的合法性以及運行中的有效性，都表明了這一模式不僅有存在的價值，也與法律的精神原則相統(tǒng)一，是適合我國的治安管理與防控模式。盡管治安承包有存在的正當性，但這一模式在實務運行中依然暴露出不少問題，依然有爭議和困惑。因此，可以采取必要的優(yōu)化措施，通過完善相關立法、明確承包方式、規(guī)范模式運行、強化監(jiān)管考核等措施，引導治安承包模式規(guī)范有序的運行，發(fā)揮出積極的作用，全面提升我國社會治安水平，促進社會穩(wěn)定和諧。

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