李剛

摘要：“十四五”時(shí)期是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化加快升級(jí)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入以城市群建設(shè)為中心的發(fā)展新階段，城市開發(fā)投資將成為“十四五”拉動(dòng)投資、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力量和增長(zhǎng)點(diǎn)，應(yīng)依法規(guī)范政府投資行為，完善投融資體制機(jī)制，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市開發(fā)投資，創(chuàng)新投資商業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)各方利益的合作共贏，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“十四五”時(shí)期;新型城鎮(zhèn)化;城市開發(fā);投資

“十四五”時(shí)期（2021年至2025年）是我國(guó)由全面建成小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化加快升級(jí)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。以都市圈為中心的城市群建設(shè)將成為“十四五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力量，城市開發(fā)投資將成為“十四五”時(shí)期拉動(dòng)投資、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

一、城市群建設(shè)：我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段

城鎮(zhèn)化是指人口等生產(chǎn)要素由農(nóng)村流入城市所引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的過程。改革開放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程。1978年至2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到8.5億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到60.6%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn);城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個(gè)增加到20 113個(gè)。截至2019年底，我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到44.38%。根據(jù)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014至2020年）提出的總體性目標(biāo)，到2020年我國(guó)要實(shí)現(xiàn)1億非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)、戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)。按照過去兩年平均每年增加1 600萬(wàn)城鎮(zhèn)人口的發(fā)展速度來(lái)看，2020年實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)完全可以實(shí)現(xiàn)（圖1）。

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化率30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間。從“十四五”期間的發(fā)展來(lái)看，持續(xù)推進(jìn)戶籍城鎮(zhèn)化和以都市圈為主體的城市群建設(shè)將是我國(guó)未來(lái)幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)。2020年年初，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》和《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》兩份重要文件，明確提出300萬(wàn)以下城市將全面取消落戶限制、推動(dòng)300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，加快破除制度壁壘，推動(dòng)人口向城市群和大城市持續(xù)有序流動(dòng)。鑒于人口持續(xù)向單一特大城市集聚轉(zhuǎn)移將帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境資源壓力和風(fēng)險(xiǎn)集中，形成“大城市病”。特別是2020年以來(lái)，新型冠狀病毒疫情爆發(fā)引發(fā)了社會(huì)關(guān)于城市發(fā)展和治理的深度思考，客觀上推動(dòng)了城市治理理念和思路轉(zhuǎn)型，由大城市化向城市群協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變?？梢灶A(yù)見，“十四五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向?qū)⒂梢郧暗墓δ芗行蛦沃行目臻g形態(tài)，向功能布局優(yōu)化的多中心空間格局轉(zhuǎn)型。在生產(chǎn)要素持續(xù)向城市群和中心城市集聚的同時(shí)，合理有效規(guī)劃城市群和中心城市、大城市空間結(jié)構(gòu)，從而在“十四五”時(shí)期形成推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

目前，與國(guó)際幾大成熟城市群相比，中國(guó)城市群發(fā)展水平依然偏低。核心區(qū)域人口密度過高，但整體人口密度仍然偏低。如上海城市圈的人口密度4 157人每平方公里，僅為東京城市群的一半;地均GDP產(chǎn)出最高的深圳城市群為每平方千米1.7億元，遠(yuǎn)低于大倫敦區(qū)的14.8億元和東京城市群的6.6億元，未來(lái)提升空間仍然較大。與其他國(guó)家相比，中國(guó)人口在大城市的集聚效應(yīng)也是不夠的。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，2018年人口超過百萬(wàn)的城市群中人口占國(guó)家人口的比例，中國(guó)僅為28%，遠(yuǎn)不及日本（65%）、韓國(guó)（50%），人口聚集程度與日韓有較大差距。

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，城市群與都市圈本質(zhì)上均指城市聚集的更高空間組織形態(tài)。國(guó)家發(fā)改委2019年2月發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化城市群的指導(dǎo)意見》明確指出，城市群是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的大城市為中心的、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。2018年《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2018》中識(shí)別的城市群有34個(gè)。我國(guó)“十三五”規(guī)劃明確的城市群共19個(gè)，分別為長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、哈長(zhǎng)城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、長(zhǎng)江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西城市群。這些城市群將是“十四五”期間我國(guó)加快實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)區(qū)域，也是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

二、城市開發(fā)投資：“十四五”時(shí)期我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要增長(zhǎng)極

人口與產(chǎn)業(yè)向城市聚集是現(xiàn)代化發(fā)展的必然規(guī)律，需要推動(dòng)城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施投資短板，對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)將起到至關(guān)重要的作用?；ㄍ顿Y應(yīng)從提高城市承載力、提升城市綜合公共服務(wù)能力、防治“大城市病”等方面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，具體包括城市軌道交通、產(chǎn)業(yè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊小區(qū)改造、政府保障住房，市政工程、環(huán)保能源水利、地下管廊，醫(yī)療、教育、文體、養(yǎng)老設(shè)施等領(lǐng)域。

從政策層面來(lái)講，基建投資作為逆周期調(diào)節(jié)的重要工具，一直是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。特別是2020年，作為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)100年”重要目標(biāo)的關(guān)鍵之年，有效應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，基建投資將再次發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓艙石的重要作用。2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，加大戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快自然災(zāi)害防治重大工程實(shí)施，加強(qiáng)市政管網(wǎng)、城市停車場(chǎng)、冷鏈物流以及農(nóng)村公路、信息、水利等項(xiàng)目建設(shè)。2020年以來(lái)，中央政治局會(huì)議多次作出部署，2020年將進(jìn)一步發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用，加快地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行和使用，集中力量加大對(duì)重大戰(zhàn)略和重大工程的投入力度。在具體領(lǐng)域上，將加大對(duì)重點(diǎn)城市群、城市群城際鐵路、市域（郊）鐵路和高等級(jí)公路規(guī)劃建設(shè)，加大對(duì)重大水利工程以及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和配套基礎(chǔ)設(shè)施改造等建設(shè)。城市開發(fā)投資將是今年及今后一段時(shí)期確定性最強(qiáng)、力度最大的投資政策發(fā)力方向。

三、我國(guó)城市開發(fā)投資的主要商業(yè)模式分析

城市開發(fā)投資本質(zhì)上是由各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資范疇，是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重要組成部分。2019年4月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行，這是我國(guó)政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，是我國(guó)深入推進(jìn)投融資體制改革的重大法規(guī)成果。制定政府投資條例，對(duì)于依法規(guī)范政府投資行為，依法規(guī)范開展城市開發(fā)投資，提高政府投資效益，激發(fā)社會(huì)投資活力，具有十分重要的意義。根據(jù)我國(guó)政府投資條例及相關(guān)規(guī)定，城市開發(fā)投資的商業(yè)模式大致分為兩大

類型。

（一）政府直接投資開發(fā)模式

政府直接投資開發(fā)是指使用各級(jí)財(cái)政資金及政府性債務(wù)資金進(jìn)行城市新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資方式。這類城市開發(fā)項(xiàng)目一般是指市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域項(xiàng)目，投資項(xiàng)目以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，政府資金投入一般是以直接投資或資本金注入方式。

政府投資項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等全過程負(fù)責(zé)。項(xiàng)目法人按照實(shí)施主體的不同，可以是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或者授權(quán)的政府平臺(tái)公司。政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制，依法履行招投標(biāo)程序以及與投資項(xiàng)目有關(guān)的服務(wù)、貨物招標(biāo)采購(gòu)，依法進(jìn)行招投標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，確定中標(biāo)單位。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算、進(jìn)度、質(zhì)量三大控制體系，切實(shí)有效地提高政府投資項(xiàng)目效益。項(xiàng)目法人不具備項(xiàng)目實(shí)施能力和條件的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，可實(shí)行項(xiàng)目代建制，由代建機(jī)構(gòu)代行項(xiàng)目法人（單位）職責(zé)，依照合同承擔(dān)項(xiàng)目質(zhì)量、安全、投資及工期等管理責(zé)任。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定選擇、委托具備相應(yīng)建設(shè)管理能力的單位承擔(dān)建設(shè)管理及相關(guān)工作，并按照代建合同約定對(duì)項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)履責(zé)情況等進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督檢查。

（二）政府和社會(huì)資本合作投資PPP模式

這一模式一般是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等方式獲取投資收益，建立互利共贏合作關(guān)系的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。項(xiàng)目具體實(shí)施方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建—運(yùn)營(yíng)—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等模式。

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。國(guó)家積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市開發(fā)投資項(xiàng)目，各地政府可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、市政、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，積極開展城市開發(fā)投資。

在這一模式下，城市開發(fā)投資的資金來(lái)源主要分為政府投入（含一般財(cái)政和政府性基金支出）、金融市場(chǎng)融資和社會(huì)資本投入三部分。（1）政府投資：政府投資可以采取項(xiàng)目資本金注入、投資補(bǔ)助和貸款貼息等方式開展。其中，資本金注入是使用政府投資資金作為項(xiàng)目全部或者部分資本金，由政府作為直接投資主體或主體之一組織建設(shè);投資補(bǔ)助是使用政府投資資金對(duì)符合條件的項(xiàng)目按一定限額或比例安排投資補(bǔ)助;貸款貼息是指使用政府投資資金對(duì)符合條件的項(xiàng)目使用的中長(zhǎng)期貸款給予貸款利息補(bǔ)貼。（2）金融市場(chǎng)融資。國(guó)家支持城市開發(fā)項(xiàng)目法人公司依托多層次資本市場(chǎng)體系，拓寬投資項(xiàng)目融資渠道，通過股權(quán)、債權(quán)以及信用貸款等融資綜合服務(wù)，通過發(fā)行公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項(xiàng)目收益?zhèn)葌袌?chǎng)融資工具籌措資金。同時(shí)，國(guó)家積極支持和引導(dǎo)政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目和工程的資金支持力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持等多種方式，支持新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，積極推進(jìn)全國(guó)社會(huì)保障基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金等參與城市開發(fā)投資建設(shè)，建立和完善市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。（3）社會(huì)資本投資。社會(huì)資本投資由社會(huì)資本方按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式，采取平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏的原則開展投資。

PPP模式下的社會(huì)資本方可以通過與政府方簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議等方式，切實(shí)履行合同權(quán)利義務(wù)，依法設(shè)立項(xiàng)目公司，按照合同約定組織實(shí)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等投資管理活動(dòng)，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，接受政府方的職能監(jiān)督和績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)政府確定的城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各方利益的合作共贏，更好地為社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介：李 剛（1975—），男，河北石家莊人，博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，中國(guó)鐵建投資集團(tuán)有限公司，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策與投融資模式研究。