韓鵬云

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理的基本形態(tài)由國家“入場(chǎng)”與鄉(xiāng)村社會(huì)“在地”共同形塑而成，具有一定的穩(wěn)定性又呈現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的過程：一方面在特定歷史背景下，鄉(xiāng)村治理會(huì)形成特定的體系和能力來完成治理;另一方面又會(huì)隨著政治結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的變遷而動(dòng)態(tài)演化。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序主要依賴于士紳和宗族自治來實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著鄉(xiāng)村社會(huì)與傳統(tǒng)帝國體系割裂，科舉考試的轉(zhuǎn)化體系使帝國的知識(shí)精英保持了自下而上的流動(dòng)來聯(lián)結(jié)起國家治理和基層治理，盡管“皇權(quán)止于縣”，但依賴于基層精英所形成的士紳治理體系與內(nèi)生型的自治能力達(dá)成了“簡(jiǎn)約治理”，①實(shí)現(xiàn)了地方穩(wěn)定秩序的建構(gòu)。進(jìn)入20世紀(jì)以來，傳統(tǒng)士紳治理已經(jīng)走到了盡頭，治理體系中出現(xiàn)了諸多“贏利型經(jīng)紀(jì)”，以汲取農(nóng)民的資源為主要目的，鄉(xiāng)村治理遭遇了“內(nèi)卷化”。②在建國之后的人民公社時(shí)期，政經(jīng)合一的治理體系帶來了基層的強(qiáng)大動(dòng)員能力，但對(duì)政治權(quán)力的過度依賴使其具有不穩(wěn)定性，也從較大程度上鉗制了社會(huì)的活力。在人民公社體制瓦解之后，鄉(xiāng)村治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本格局，盡管村民委員會(huì)組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間并非行政隸屬關(guān)系，但為了完成收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、計(jì)劃生育等任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以利益來激勵(lì)村級(jí)組織，圍繞農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及計(jì)劃生育罰款提留等兩種資源形成了“利益共同體”，③造成了日益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，伴隨著國家資源下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型逐步開啟，進(jìn)入新世紀(jì)的第二個(gè)十年，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)提出治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)及黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村治理的新一輪轉(zhuǎn)型開始呈現(xiàn)，初步形成不同于以往的新的樣態(tài)和新的趨勢(shì)。

* 基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新時(shí)代農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍分化與整合研究”（18BDJ052）

① 黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。

② [美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，2003年，第29頁。

③ 魏建、趙錢龍：《中國鄉(xiāng)村利益共同體的變遷及其影響——由均勢(shì)到非均勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第2期。

當(dāng)前學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也開始關(guān)注這一轉(zhuǎn)型過程并提出建構(gòu)的方向：其一是在研究中提出了“選擇性行政化”及“制度型支配”“協(xié)商治理”等理論概念，景躍進(jìn)認(rèn)為國家權(quán)力的下滲加深了原本就存在的村干部行政化現(xiàn)象，形成的“選擇性行政化”對(duì)村莊治理帶來了復(fù)雜影響;景躍進(jìn)：《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。鄒建平等認(rèn)為制度型支配加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的控制，有利于貫徹國家的意志。鄒建平、盧福營：《制度型支配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的鄉(xiāng)村關(guān)系》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。其二是呈現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的困境，闡釋推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素或改革重心所在。項(xiàng)繼權(quán)等重點(diǎn)提出了新型城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的影響，這不僅要求農(nóng)村基層治理空間體系重構(gòu)，而且要求農(nóng)村基層治理制度體系的重建。項(xiàng)繼權(quán)、王明為：《新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《求實(shí)》2016年第10期。周慶智對(duì)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型或變革的研究從權(quán)力結(jié)構(gòu)和法治規(guī)則等方面切入，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型要從社會(huì)發(fā)展立場(chǎng)來看基層治理改革，要確立法治規(guī)則和社會(huì)改革方向。周慶智：《鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型：?jiǎn)栴}及其他》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。

綜述之，當(dāng)前有關(guān)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的研究具有較強(qiáng)的啟發(fā)性，為進(jìn)一步的研究提供了基礎(chǔ)，但當(dāng)前研究大都是從側(cè)面或局部涉及到鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，缺少對(duì)新一輪轉(zhuǎn)型趨勢(shì)的整體把握，所提出的方向原則性強(qiáng)，但也容易陷入泛泛而談。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的實(shí)踐過程，與鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的巨變、基層政府的改革走向緊密相連，是治理體系和治理能力從“量”到“質(zhì)”的嬗變過程。鑒于此，本文擬從鄉(xiāng)村治理體系和治理能力兩個(gè)層面入手，對(duì)當(dāng)前的轉(zhuǎn)型樣態(tài)和趨勢(shì)進(jìn)行提煉，并對(duì)轉(zhuǎn)型的生成邏輯進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出轉(zhuǎn)型的反思，力圖做到實(shí)踐與理論的統(tǒng)一，為鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步研究提供基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型的實(shí)踐樣態(tài)

鄉(xiāng)村治理體系指的是為了實(shí)現(xiàn)有效治理所形成的綜合性系統(tǒng)，可以劃分為治理體制和治理機(jī)制兩個(gè)層面：鄉(xiāng)村治理體制是體系的核心，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在治理過程中所處的位置和角色，以及二者之間的組織關(guān)系;鄉(xiāng)村治理機(jī)制是體系運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，指的是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織之間實(shí)現(xiàn)協(xié)作的基本規(guī)則。治理體制、治理機(jī)制的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)共同組合而成鄉(xiāng)村治理體系。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消為界，鄉(xiāng)村治理體系正在進(jìn)行實(shí)踐樣態(tài)的新舊過渡。

首先是鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化的治理體制逐步成型。稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)任務(wù)是征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并貫徹計(jì)劃生育政策，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成這些重點(diǎn)工作不能簡(jiǎn)單訴諸于政策和法律，需要依賴“權(quán)力-文化”網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本及地方性知識(shí)來達(dá)成目的，村委會(huì)干部將自身比擬為“當(dāng)家人”，并不嚴(yán)格界定各自的崗位屬性。但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消，村委會(huì)干部的待遇開始由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加之稅費(fèi)取消后各地農(nóng)村“合村并組”政策的推行，行政村覆蓋范圍劇增，鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化的治理體制逐步定型，也即基層政府通過組織結(jié)構(gòu)的重塑將村委會(huì)功能角色規(guī)范起來，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一是村干部職業(yè)化。當(dāng)前全國各地村干部職業(yè)化已經(jīng)成為常態(tài)，一方面村干部待遇由政府財(cái)政進(jìn)行兜底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)各項(xiàng)工作進(jìn)行量化考評(píng)并以此作為評(píng)定績(jī)效待遇的依據(jù)。一些地區(qū)將村兩委干部的待遇比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所行政干部來施行，使村兩委干部群體成為利益連帶體。另一方面改變了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的兼業(yè)狀態(tài)，村干部成為一種職業(yè)崗位，不僅按照要求進(jìn)行坐班、值班和考勤，而且還有制度化的退休福利保障和相關(guān)培訓(xùn)教育的要求。這些舉措使村干部已經(jīng)成為一種職業(yè)崗位，職業(yè)化使村干部作為基層政府“代理人”的身份更加彰顯。

其二是“條線”事務(wù)專業(yè)化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前，村委會(huì)干部的主要精力集中于各類中心工作，具體分工并不十分明確。但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村委干部的職責(zé)分工逐步明確起來，對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不同“條線”，專業(yè)化“條線”開始延伸到村級(jí)組織，村級(jí)組織的“條線”干部要不斷進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)或繼續(xù)教育，以確保各項(xiàng)任務(wù)得到有效“落實(shí)”，現(xiàn)在全國很多地區(qū)的基層政府已經(jīng)將村會(huì)計(jì)、黨務(wù)工作者、社保員、安檢員等人員的崗位進(jìn)行專設(shè)，部分崗位必須持證上崗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門統(tǒng)一管理，這從一定程度上拆分了村兩委“塊塊”的權(quán)力整體性，其目的在于以高效率、專業(yè)化水平來落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)。

其三是人事調(diào)整程序化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，隨著村干部職業(yè)化程度的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)域的人事統(tǒng)籌權(quán)進(jìn)一步提升，產(chǎn)生了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接任命行政人員任村書記，或村書記調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所或部門任職的上下交流使用的現(xiàn)象，甚至在一些發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村，各村之間的“條線”干部可以交流使用，也即打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委的人事隔閡，實(shí)現(xiàn)了“流官化”。同時(shí)村級(jí)后備干部遴選權(quán)力已逐步上移，全國很多地區(qū)已經(jīng)開始通過標(biāo)準(zhǔn)化考試的方式來遴選村級(jí)后備干部，一般由區(qū)縣人事部門統(tǒng)一組織實(shí)施，會(huì)設(shè)置有關(guān)學(xué)歷、戶籍及其他相應(yīng)資質(zhì)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化選拔。

其次是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的制度化治理機(jī)制形成。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照稅費(fèi)征收或計(jì)劃生育工作的情況給予村干部利益“提留”，這對(duì)村干部形成了利益激勵(lì)，也造成了全國各地農(nóng)業(yè)稅費(fèi)過重的問題。在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏必要的資源手段，只能通過“感情運(yùn)作”陳柏峰：《從利益運(yùn)作到感情運(yùn)作：新農(nóng)村建設(shè)時(shí)代的鄉(xiāng)村關(guān)系》，《開發(fā)研究》2007年第4期。的方式來調(diào)動(dòng)村干部，但隨著國家“資源下鄉(xiāng)”的推動(dòng)，一些地區(qū)的村委干部可以利用自身的體制性身份承包部分小項(xiàng)目或參與附屬工程來獲利，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織之間“利益捆綁”現(xiàn)象再次形成。但隨著十八大以來黨和國家相關(guān)政治舉措的嚴(yán)控，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織之間的制度化治理機(jī)制已逐步形成，呈現(xiàn)出三方面的鮮明特征：

其一是通過制度加強(qiáng)對(duì)利益和資源的管控。村“三資”管理和各類“落地”的項(xiàng)目資源往往是問題的高發(fā)區(qū)。當(dāng)前針對(duì)這一問題已經(jīng)進(jìn)行了充分的制度化建設(shè)：對(duì)各類項(xiàng)目資源進(jìn)行分類監(jiān)管，對(duì)于超過一定數(shù)額的項(xiàng)目則嚴(yán)格按照招投標(biāo)制度管理;同時(shí)對(duì)村“三資”進(jìn)行集中清理整頓尤其針對(duì)村集體財(cái)務(wù)開支進(jìn)行全面管控，不僅施行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審批制度，而且建立村會(huì)計(jì)委托代理制和任期、離任各項(xiàng)審計(jì)制度，而在飽受詬病的村委干部“大吃大喝”的問題上更是嚴(yán)格執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定，施行零招待和零餐費(fèi)制度，當(dāng)前這些舉措已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，基層風(fēng)清氣正的政治環(huán)境已形成。

其二是加強(qiáng)對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和規(guī)范。推動(dòng)村級(jí)權(quán)力制度化建設(shè)，一方面依賴于組織架構(gòu)，2017年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民或代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，村委會(huì)成員也不得擔(dān)任監(jiān)委會(huì)成員。這一規(guī)定目的在于明確監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。另一方面依賴于程序規(guī)范，尤其是征地拆遷、低保評(píng)定、土地流轉(zhuǎn)等涉及村民利益的環(huán)節(jié)嚴(yán)格執(zhí)行公開，而在一些資源和利益比較密集的村莊，確立了村委會(huì)小微權(quán)力清單，例如浙江寧?？h對(duì)涉及村集體資產(chǎn)、征地拆遷、便民服務(wù)等大小36項(xiàng)事務(wù)權(quán)力作出標(biāo)準(zhǔn)化的流程式規(guī)范等。巢小麗：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建構(gòu)邏輯：“寧海36條”政策績(jī)效分析》，《中國行政管理》2016年第8期。

其三是對(duì)村級(jí)具體工作事務(wù)進(jìn)行規(guī)范。為了分解自身壓力，基層政府將自身行政事務(wù)及各種“自上而下”的任務(wù)下壓給村級(jí)組織，造成村級(jí)組織負(fù)擔(dān)過重。針對(duì)這一現(xiàn)象國家相關(guān)部委開展了“減負(fù)增效、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”專項(xiàng)整治行動(dòng)，一方面大力清理各類考核和評(píng)比項(xiàng)目，逐步規(guī)范臺(tái)賬資料，減輕村委工作人員的負(fù)擔(dān);另一方面嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)移給村級(jí)組織的行政性事務(wù)，實(shí)施準(zhǔn)入制進(jìn)行嚴(yán)格審批。這一專項(xiàng)整治行動(dòng)目的在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與村級(jí)組織的事務(wù)邊界清晰化，尤其是將攤派給村級(jí)組織的不合理、不合規(guī)的工作事務(wù)取消。這一舉措取得了一定的效應(yīng)，從一定程度上減輕了村級(jí)組織的負(fù)擔(dān)。

綜述之，從體制上看，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前，村兩委在“代理人”和“當(dāng)家人”之間尋求平衡，依賴于村委干部的人格化特征來治理。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，村干部職業(yè)化已經(jīng)定型，事務(wù)處理專業(yè)化與人事組織規(guī)范化使村級(jí)組織的治理體制逐步標(biāo)準(zhǔn)化;從機(jī)制上看，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多以利益聯(lián)結(jié)的方式來驅(qū)動(dòng)村委干部，但黨的十八大以來，鄉(xiāng)村組織之間制度化治理機(jī)制已經(jīng)成型，以制度和規(guī)則來統(tǒng)領(lǐng)的觀念開始深入人心。鄉(xiāng)村治理體制與機(jī)制轉(zhuǎn)型重塑了鄉(xiāng)村治理中的基本權(quán)力關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)，給鄉(xiāng)村治理格局的變遷帶來了深刻影響。

三、鄉(xiāng)村治理能力轉(zhuǎn)型的實(shí)踐趨勢(shì)

鄉(xiāng)村治理能力指的是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織處理事務(wù)和問題所采取的舉措、方式、行為及其所達(dá)成的效度。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之前，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的中心任務(wù)是稅費(fèi)征收和計(jì)劃生育，鄉(xiāng)村治理能力主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)資源的汲取能力和相關(guān)事務(wù)的管控能力，目的在于既征收資源又保持穩(wěn)定，謹(jǐn)防出現(xiàn)群體性事件影響基層穩(wěn)定和發(fā)展。稅費(fèi)取消之后，不再向農(nóng)民征收稅費(fèi)，轉(zhuǎn)而向鄉(xiāng)村社會(huì)提供各類服務(wù)，在這一過程中技術(shù)治理的理念、方式和載體開始被大量啟用，鄉(xiāng)村的技術(shù)治理能力得到彰顯。相較于之前，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理能力中的公共服務(wù)能力和技術(shù)治理能力成為核心關(guān)鍵詞，公共服務(wù)和技術(shù)治理作為主導(dǎo)性的實(shí)踐趨勢(shì)開始凸顯。

首先是鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力成為當(dāng)前治理能力的核心。治理能力轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是鄉(xiāng)村組織職能定位的轉(zhuǎn)變，在稅費(fèi)取消之前鄉(xiāng)村兩級(jí)的主要職責(zé)是征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并保持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，稅費(fèi)取消之后引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能成為重點(diǎn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、社區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的牽引作用。十八大以來，隨著服務(wù)型政府理念的深入推廣，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的職責(zé)定位愈發(fā)凸顯，面對(duì)農(nóng)民的新期待和新需求，提供便利、高效、精準(zhǔn)的服務(wù)可以極大地提升基層政府的合法性。作為一種實(shí)踐趨勢(shì)，鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力提升在三個(gè)層面體現(xiàn)出來。

其一是鄉(xiāng)村便民服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村便民服務(wù)的辦理會(huì)出現(xiàn)壁壘，服務(wù)的效率總體也比較低，甚至?xí)霈F(xiàn)“門難進(jìn)，臉難看”的情況。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，隨著基層行政體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在全面設(shè)置便民服務(wù)大廳，各部門入駐設(shè)置服務(wù)窗口并設(shè)置統(tǒng)一平臺(tái)，“放管服”和“最多跑一次”改革也正在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層試點(diǎn)推行，各村社也正在完善黨群服務(wù)中心、為民服務(wù)中心或服務(wù)站等綜合服務(wù)設(shè)施提供“一站式”服務(wù)。在便民服務(wù)的內(nèi)容上具有綜合性，基本涵蓋了就業(yè)創(chuàng)業(yè)、黨員服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、流動(dòng)人口證明等幾十項(xiàng)業(yè)務(wù)。

其二是鄉(xiāng)村社會(huì)保障能力。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)保障主要以“社區(qū)化”的方式開展，村社集體在“五?！焙团R時(shí)救助中扮演了重要角色，但救助方式單一且救助內(nèi)容較少。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，鄉(xiāng)村社會(huì)保障服務(wù)開始進(jìn)入“縣鄉(xiāng)為主”的階段，隨著財(cái)政投入力度的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)保障服務(wù)體系不斷健全，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納，農(nóng)村五保、低保及臨時(shí)救助，新型合作醫(yī)療及大病救助，扶貧攻堅(jiān)等諸多舉措的共同作用下，社會(huì)保障的兜底功能充分彰顯。鄉(xiāng)村組織在農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)的具體執(zhí)行過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，民生服務(wù)能力的增強(qiáng)提升了農(nóng)民對(duì)基層政府服務(wù)的滿意度。

其三是鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，鄉(xiāng)村組織不僅支持舉辦傳統(tǒng)文化活動(dòng)及體育活動(dòng)，大力推動(dòng)農(nóng)家書屋工程和“電影下鄉(xiāng)”，而且針對(duì)老年人、殘疾人、青少年群體及其他特殊困難群體開展精細(xì)化服務(wù)。在這一過程中，出現(xiàn)了政府購買農(nóng)村社工服務(wù)的新趨勢(shì)，也即通過設(shè)置購買服務(wù)平臺(tái)將農(nóng)村社會(huì)服務(wù)交給社會(huì)組織或其他相關(guān)組織去承擔(dān)，可以提高社會(huì)服務(wù)的專業(yè)度和服務(wù)效率，例如通過項(xiàng)目的形式向農(nóng)村文化組織購買文化服務(wù)，向社工組織購買適合農(nóng)村需求的養(yǎng)老服務(wù)、兒童及青少年服務(wù)等。也正是在這一方式的推動(dòng)下，全國各地尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的社工服務(wù)蓬勃發(fā)展，成為鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)的重要載體。

其次是鄉(xiāng)村技術(shù)治理能力成為當(dāng)前治理能力的關(guān)鍵。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的開展主要依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)組織來應(yīng)對(duì)各類問題和壓力，治理決策具有人格化特征，過程存在一定的模糊空間，這種治理方式的治理成本高且總體治理的績(jī)效并不明顯。伴隨著新世紀(jì)信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，鄉(xiāng)村技術(shù)治理開始成為一種新型的治理手段廣泛運(yùn)用于治理過程之中?！凹夹g(shù)是世界的構(gòu)成方式，是我們認(rèn)識(shí)世界的媒介，是人與世界之間實(shí)踐意義上的溝通和交流”。吳國盛：《反思科學(xué)》，新世界出版社，2004年，第135頁。技術(shù)治理作為一種工具性的思維方式和治理工具，表現(xiàn)出實(shí)施載體的信息化管理、實(shí)施過程的清晰導(dǎo)向、實(shí)施方式的程序主義等特征。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理過程中技術(shù)治理的趨勢(shì)已經(jīng)逐步成型，主要體現(xiàn)為以下三方面。

其一是以信息技術(shù)來提升治理績(jī)效。近年來隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展及在鄉(xiāng)村治理中的廣泛應(yīng)用，各類基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)的專項(xiàng)系統(tǒng)廣泛普及，在黨建、綜治、計(jì)生、人口管理、文化等諸多領(lǐng)域都建立了多功能網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)信息的快速和精準(zhǔn)傳遞，一些發(fā)達(dá)地區(qū)“智慧村莊”的信息平臺(tái)也已經(jīng)構(gòu)建完成。此外，很多地區(qū)還設(shè)置了統(tǒng)一的村莊訴求反饋平臺(tái)，例如12345市長(zhǎng)熱線、互聯(lián)網(wǎng)便民投訴平臺(tái)等，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行流程化處理，來快速地反饋和回應(yīng)村民的訴求。信息化平臺(tái)的廣泛應(yīng)用與稅費(fèi)改革之前的傳統(tǒng)型治理方式形成了鮮明對(duì)比，不僅極大地提高了國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“數(shù)字管理”能力和認(rèn)證水平，也增強(qiáng)了治理的回應(yīng)性。

其二是通過網(wǎng)格化來實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理。隨著行政村規(guī)模的擴(kuò)大，村莊已經(jīng)成為一個(gè)“半熟人社會(huì)”，賀雪峰：《半熟人社會(huì)》，《開放時(shí)代》2002年第1期。為了實(shí)現(xiàn)更為精細(xì)化的治理，鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理開始得到大力推動(dòng)，設(shè)置聯(lián)動(dòng)中心、網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員的體系，將村社區(qū)域劃分為多個(gè)責(zé)任網(wǎng)格，由網(wǎng)格員負(fù)責(zé)各自區(qū)域范圍內(nèi)的矛盾調(diào)處、基礎(chǔ)信息采集、對(duì)特殊群體的幫扶及各類為群眾服務(wù)的事項(xiàng)等，同時(shí)負(fù)責(zé)收集區(qū)域范圍內(nèi)的群眾訴求并予以回應(yīng)，網(wǎng)格長(zhǎng)及聯(lián)動(dòng)中心負(fù)責(zé)監(jiān)督管理并對(duì)疑難問題進(jìn)行反饋處理。這一機(jī)制將村社劃分為不同的責(zé)任區(qū)域并建構(gòu)全功能的“小微治理”格局，使“小問題不出網(wǎng)格、大問題不出村鎮(zhèn)”，全方位地提升了精準(zhǔn)度和回應(yīng)性。

其三是在政策執(zhí)行過程中貫穿程序正義。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，鄉(xiāng)村社會(huì)中各項(xiàng)政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一個(gè)明顯特征，即貫穿程序正義：程序具有嚴(yán)格的流程和技術(shù)指標(biāo)體系，目的在于約束基層組織對(duì)政策的執(zhí)行，力圖以程序來實(shí)現(xiàn)公正目的。例如在農(nóng)村扶貧的過程中，會(huì)設(shè)計(jì)數(shù)字化的量化指標(biāo)并輔之于大量的臺(tái)賬資料來保障其精準(zhǔn)性，又例如在農(nóng)村低保評(píng)定的過程中，會(huì)按照嚴(yán)格的細(xì)則和具體的程序來實(shí)現(xiàn)其公正性。應(yīng)該說政策執(zhí)行中程序正義的強(qiáng)調(diào)能從較大程度上形成對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的監(jiān)督和約束，其意義在于保障政策執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)大的偏差，確保治理的合法性和正當(dāng)性。

綜述之，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，“資源汲取”和“維穩(wěn)管控”是鄉(xiāng)村治理能力的重心所在，其實(shí)現(xiàn)過程與傳統(tǒng)型的鄉(xiāng)村治理體系相契合。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，尤其是新世紀(jì)的第二個(gè)十年，與鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型相伴而生，鄉(xiāng)村治理能力在轉(zhuǎn)型過程中凸顯了公共服務(wù)能力和技術(shù)治理能力兩種趨勢(shì)，技術(shù)治理成為公共服務(wù)的載體，而公共服務(wù)則成為技術(shù)治理目的所在，二者共同強(qiáng)調(diào)了治理目標(biāo)的公共性和治理過程的客觀性，更新了鄉(xiāng)村治理能力的時(shí)代內(nèi)涵。

四、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化生成邏輯

隨著20世紀(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的到來，民族國家的整合力量開啟了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，后發(fā)現(xiàn)代化浪潮中國家力量開始啟動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村的“改造”，但國家的權(quán)力和制度體系重塑鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，從20世紀(jì)初葉鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)建設(shè)“內(nèi)卷化”到政經(jīng)合一的人民公社體制，再到“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期通過“利益激勵(lì)”的方式來完成各類發(fā)展任務(wù)，呈現(xiàn)的正是在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)背景下國家整合鄉(xiāng)村的歷程。但一直到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，尤其是十八屆三中全會(huì)上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九大報(bào)告又提出了鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略，十九屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，作為黨和國家對(duì)現(xiàn)代化治理的最新理論總結(jié)，治理現(xiàn)代化的提出和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施開啟了新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。

新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型要解決的核心問題是以什么規(guī)則來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村“善治”：從治理體系上看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系更多依賴于村委干部的人格化特征，例如有權(quán)威、有財(cái)力且可以通過各種策略方式完成治理任務(wù)，在這一過程中基層政府通過“利益激勵(lì)”的方式給予動(dòng)力。當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在治理體制上則更加突出標(biāo)準(zhǔn)化，將村委干部作為一種職業(yè)崗位進(jìn)行管理，同時(shí)通過制度化的治理機(jī)制予以保障。從治理能力上看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理依賴“強(qiáng)制力”來完成資源汲取及維穩(wěn)工作，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在治理能力上更加突出公共管理色彩，通過技術(shù)性的治理手段提升效能。這一轉(zhuǎn)型過程表明在“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史轉(zhuǎn)型過程中，國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合正在發(fā)生質(zhì)變，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系和能力已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下鄉(xiāng)村的發(fā)展需求，必須引入更具現(xiàn)代性的治理體系和治理能力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，以現(xiàn)代治理規(guī)則來取代傳統(tǒng)的治理規(guī)則，形成具有現(xiàn)代公共性質(zhì)的新型鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。而之所以能實(shí)現(xiàn)這一過程，不僅依賴于國家自主性，同時(shí)還取決于工業(yè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段以及“三農(nóng)”問題的現(xiàn)代化等關(guān)鍵變量。

其一是新時(shí)代國家治理的自主性。國家自主性是一個(gè)具有深刻理論淵源的經(jīng)典概念，馬克思恩格斯提出了“國家具有相對(duì)獨(dú)立性”的論述，到西方馬克思主義學(xué)派又逐步發(fā)展為“國家相對(duì)自主性”的理論，到上世紀(jì)70年代末，出現(xiàn)了“找回國家”的“國家中心”研究范式。郭建明、朱滿良：《國家自主性理論的研究范式及其變遷》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2012年第3期。斯考切波認(rèn)為國家是“一套自為的組織，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會(huì)支配階級(jí)的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”，[美]西達(dá)·斯考切波：《國家與社會(huì)革命：對(duì)法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志等譯，上海人民出版社，2007年，第27頁。國家作為具有自主能力的組織實(shí)體依托于國家能力按照國家職能的要求開展行動(dòng)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消前，過重負(fù)擔(dān)影響了基層政權(quán)的合法性，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的需求。新世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)完全取消，黨和國家在戰(zhàn)略層面提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的部署，一方面推動(dòng)大規(guī)模的“資源下鄉(xiāng)”來重新建設(shè)鄉(xiāng)村以防止鄉(xiāng)村的衰敗，另一方面對(duì)實(shí)際問題和困境不斷做出回應(yīng)，對(duì)鄉(xiāng)村治理的體系和能力建設(shè)不斷提出新的要求。中央和各級(jí)政府不斷探索鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的具體舉措，圍繞穩(wěn)定鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村的理念，不斷探索鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的具體路徑，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的轉(zhuǎn)型就是在這一背景下發(fā)生的。

其二是工業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性。上世紀(jì)80年代改革開放之后，鄉(xiāng)村社會(huì)開始融入商品化和市場(chǎng)化的大潮之中，但當(dāng)時(shí)國家工業(yè)化發(fā)展水平較低使財(cái)政能力受到較大制約，農(nóng)村的公共服務(wù)職責(zé)下壓給地方政府通過稅費(fèi)附加的形式從體制外進(jìn)行解決，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的重心都在于順利汲取資源并保持穩(wěn)定。但進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國工業(yè)化發(fā)展水平的不斷提升，國家財(cái)政能力已經(jīng)有較大的增長(zhǎng)，不僅稅費(fèi)取消而且代之以大規(guī)模的“資源下鄉(xiāng)”，國家財(cái)政能力的增強(qiáng)提供了國家整合鄉(xiāng)村的制度成本，也正是伴隨著資源的“落地”，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的資源調(diào)控能力，各類帶有現(xiàn)代公共性的制度體系和能力建設(shè)與此相伴而生。另一方面，與工業(yè)化相伴而生的是城鎮(zhèn)化發(fā)展，當(dāng)前我國人口城鎮(zhèn)化率已突破60%，縣鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平愈加增高，農(nóng)村集中居住社區(qū)開始大量出現(xiàn)，各類與城鎮(zhèn)化相伴生的治理事務(wù)大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)已逐漸式微，以村落為基礎(chǔ)單位的傳統(tǒng)治理體系和治理能力已無法有效回應(yīng)需求，必須建立更具穩(wěn)定性和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范性的治理體系和治理能力來回應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。

其三是“三農(nóng)”問題的現(xiàn)代發(fā)展。在國家自主性和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的共同推動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，在這一過程中“三農(nóng)”問題的現(xiàn)代發(fā)展扮演了助推力量，也即農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化發(fā)展給鄉(xiāng)村治理體系和能力的轉(zhuǎn)型形成了“倒逼”效應(yīng)：一方面是農(nóng)民的現(xiàn)代化。隨著務(wù)工市場(chǎng)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，在積極融入城市務(wù)工市場(chǎng)的過程中現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)得到了正向增強(qiáng)，相較于以前更善于運(yùn)用多種方式維護(hù)自身的權(quán)益。同時(shí)隨著“政策下鄉(xiāng)”“法律下鄉(xiāng)”等各類國家整合舉措向鄉(xiāng)村社會(huì)的傳遞，對(duì)農(nóng)民權(quán)利訴求表達(dá)形成了正向激勵(lì)，農(nóng)民現(xiàn)代化政治意識(shí)的增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的諸多方面提出了挑戰(zhàn)，也反向促使鄉(xiāng)村治理體系和能力不斷進(jìn)行自我革新。另一方面是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。隨著農(nóng)民城鎮(zhèn)化速度的加快，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)，很多地區(qū)農(nóng)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營。同時(shí)近年來，很多地區(qū)的自然村正在逐步消逝，新型農(nóng)村社區(qū)與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)已蔚然成風(fēng)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也給鄉(xiāng)村治理體系的完善和治理能力的建設(shè)提出了全新課題，進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的發(fā)生。

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型受到國家自主性、鄉(xiāng)村工業(yè)化城鎮(zhèn)化以及“三農(nóng)”的現(xiàn)代發(fā)展等諸多因素的共同影響，其中國家治理自主性是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的第一推動(dòng)力，其通過政策、規(guī)則及治理要求的不斷輸入來確保鄉(xiāng)村治理體系和能力適應(yīng)且引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的方向;工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，當(dāng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度時(shí)，國家制度體系及對(duì)能力的要求才有基礎(chǔ)和能力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，并完成對(duì)其現(xiàn)代化的改造;而農(nóng)民和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展也對(duì)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型起到了“倒逼”效應(yīng)并發(fā)揮了推動(dòng)作用。綜述之，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的邏輯是在特定歷史發(fā)展階段上國家治理現(xiàn)代化邏輯向鄉(xiāng)村的延伸，從本質(zhì)上是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的邏輯。

五、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的反思

國家自主性、工業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展及“三農(nóng)問題”的現(xiàn)代發(fā)展共同促成了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的發(fā)生，這一轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是國家整合和改造鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化過程。但現(xiàn)代化并不意味著工業(yè)完全代替農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)完全代替鄉(xiāng)村，更不意味著用城市化的治理體系和治理能力來代替鄉(xiāng)村治理，現(xiàn)代化本質(zhì)上意味著鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行自我的漸進(jìn)革新。這一結(jié)論與當(dāng)前我國的具體國情相關(guān)，也與鄉(xiāng)村社會(huì)自身的特點(diǎn)有關(guān)：首先從當(dāng)前國情上看，我國人口基數(shù)規(guī)模大，即使城鎮(zhèn)化處于較高的水平，依然有幾億數(shù)量的人口長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)會(huì)長(zhǎng)期存在，很多被保留村和集中居住村作為鄉(xiāng)村社會(huì)的主體力量依然發(fā)揮重要作用，這部分人群的生產(chǎn)生活質(zhì)量將決定了現(xiàn)代化發(fā)展的總體水平。而且由于我國城鎮(zhèn)化在很大程度上由農(nóng)民城鎮(zhèn)化推動(dòng)，鄉(xiāng)村社會(huì)依然可以發(fā)揮國家“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的天然功能，賀雪峰：《新農(nóng)村建設(shè)與中國道路》，《讀書》2006年第8期?？梢杂行p少社會(huì)危機(jī)和國家治理危機(jī)，這些都要求必須建設(shè)好鄉(xiāng)村，建構(gòu)適應(yīng)需求的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。其次是鄉(xiāng)村社會(huì)自身的特點(diǎn)。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)民城鎮(zhèn)化速度加快，青壯年勞動(dòng)力流出較多，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)規(guī)模增大。但這并不意味著鄉(xiāng)村社會(huì)原有組織秩序的全部瓦解，由于農(nóng)地集體所有制的長(zhǎng)期存在和地緣關(guān)系、血緣關(guān)系一定程度上的維系，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體的內(nèi)生秩序并沒有徹底失效。同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)面積廣闊，地域性強(qiáng)，區(qū)域差異大，當(dāng)前如果完全按照城市社會(huì)通過外在的制度與組織體系來實(shí)現(xiàn)重構(gòu)，也必然是國家治理無法承受之重。這些都要求重新考量如何基于鄉(xiāng)村自身的實(shí)際和特性來設(shè)計(jì)治理體系和治理能力。

鄉(xiāng)村社會(huì)不能被替代和消滅，但鄉(xiāng)村社會(huì)也不可能成為國家治理之外的“飛地”，這就意味著將鄉(xiāng)村社會(huì)納入國家整體治理框架之中，既要重塑其傳統(tǒng)治理體制和治理能力，也要尊重其自身的自治屬性。基于這一認(rèn)識(shí)，反觀當(dāng)前鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程，需要做出實(shí)踐反思。

其一是鄉(xiāng)村治理體系的轉(zhuǎn)型應(yīng)確保體系的彈性和活力。治理體系必須要與治理對(duì)象、治理內(nèi)容充分適配。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制的標(biāo)準(zhǔn)化和機(jī)制的制度化給治理帶來了有效保障，但也從一定程度上形成對(duì)村干部的鉗制，形成村干部“向上負(fù)責(zé)”的官僚主義作風(fēng)，而且也可能會(huì)壓制村民自治的彈性空間，難以顧及到不同地域的實(shí)際情況而帶來治理的僵化。在這一背景下，很多地區(qū)的鄉(xiāng)村開始將治理重心下移到自然村，在自然村一級(jí)開展村民“微自治”相關(guān)創(chuàng)新來提高治理體系的活力。例如廣東清遠(yuǎn)在自然村基礎(chǔ)上成立村民理事會(huì)，湖北秭歸在自然村基礎(chǔ)上推動(dòng)了“幸福村落”，四川成都在自然村基礎(chǔ)上成立了村民議事會(huì)等，取得了一定的社會(huì)成效。但社會(huì)重心的下移也面臨著很多實(shí)際困難，例如體制上的障礙，財(cái)政上的困難等。也正是因?yàn)檫@些困難，造

成治理中心下移的遲滯，影響了治理體系的活力。史亞峰：《村委會(huì)下沉自然村的實(shí)踐、成效及問題研究——以廣東省清遠(yuǎn)市的改革為例》，《理論觀察》2015年第5期。針對(duì)此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)體制創(chuàng)新的推動(dòng)力度，啟用根植于鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生精英力量來形成多元的非正式組織，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“自下而上”的事務(wù)和訴求進(jìn)行回應(yīng)，繼續(xù)保持鄉(xiāng)村治理體系的活力。

其二是鄉(xiāng)村治理能力的轉(zhuǎn)型需突出組織能力和民眾參與。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理能力的轉(zhuǎn)型突出了公共服務(wù)能力和技術(shù)治理能力，力圖通過高水平、高效率的精準(zhǔn)化服務(wù)和管理來達(dá)成治理的成效。但這也會(huì)從一定程度上使治理成為一個(gè)“去政治化”的技術(shù)性過程，甚至在一些情況下會(huì)出現(xiàn)“以服務(wù)代替政治”“以技術(shù)代替政治”的現(xiàn)象。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中調(diào)動(dòng)物質(zhì)資源的能力已經(jīng)很強(qiáng)大，在精細(xì)化服務(wù)和管理的同時(shí)卻與村民愈加“懸浮”，動(dòng)員和組織村民的能力沒有得到實(shí)質(zhì)性的提升，訴求和權(quán)利表達(dá)的空間和渠道還有待完善，甚至“人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對(duì)直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。”潘維：《當(dāng)前“國家治理”的核心任務(wù)》，《人民論壇》2014第13期。這對(duì)鄉(xiāng)村治理能力的轉(zhuǎn)型提出了警示，要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的組織能力，在組織過程中重點(diǎn)是保障農(nóng)民的政治權(quán)利，尤其是使村民有參與感，“在實(shí)施重大關(guān)乎民生的公共政策的過程中，應(yīng)該明確加上要有由下而上的民眾參與，把其當(dāng)作重大關(guān)乎民眾切身利益的政策的必備條件，而不是簡(jiǎn)單依賴官僚管制或黨組織的‘動(dòng)員和‘宣傳來執(zhí)行政策?！秉S宗智：《國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望》，《開放時(shí)代》2019年第2期。在民眾充分參與的基礎(chǔ)上，才能形成強(qiáng)有力的共識(shí)性規(guī)則，逐步形成多元主體間的協(xié)商民主機(jī)制。

實(shí)踐的反思也會(huì)相應(yīng)帶來理論的反思。從學(xué)術(shù)脈絡(luò)中看，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型透視的是國家整合鄉(xiāng)村的政權(quán)建設(shè)過程，我國曾長(zhǎng)期處于農(nóng)耕文明時(shí)期，隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，國家必然要通過載體形式和各類舉措來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的全面滲透，最終將基層全部納入國家的整體治理框架之中。這一國家政權(quán)建設(shè)的過程也就構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的過程。隨著人民公社體制的瓦解，形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理格局，基層政府也能有效地通過治理舉措和治理力量全面監(jiān)管鄉(xiāng)村。但這只代表國家權(quán)力從組織載體層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村的全面整合，在權(quán)力的運(yùn)行和權(quán)力的制約等方面與現(xiàn)代公共治理依然有差距。這就要厘清權(quán)力的性質(zhì)，即要建設(shè)什么樣的村級(jí)權(quán)力。英國學(xué)者邁克·曼提出了“國家基礎(chǔ)權(quán)力”的概念，他將其概括為“國家滲透公眾社會(huì)、在整個(gè)領(lǐng)域以提供后勤補(bǔ)給的方式貫徹政治決策的能力”，汪民安等：《現(xiàn)代性基本讀本》（下），河南大學(xué)出版社，2005年，第590頁。通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)來達(dá)成治理的現(xiàn)代化屬于國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)的一部分，“它直接針對(duì)著基層社會(huì)滲透能力不足，貫徹其政治決策能力低下的現(xiàn)實(shí)問題”。董磊明：《強(qiáng)大的常規(guī)性權(quán)力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第10期。但我們關(guān)注的不能僅僅是“增強(qiáng)國家基礎(chǔ)權(quán)力”這一目標(biāo)，更應(yīng)結(jié)合我國鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐語境探討其實(shí)現(xiàn)的路徑。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”建設(shè)并不只是“國家→社會(huì)”的向度，還需要“社會(huì)→國家”的向度，國家在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)時(shí)必須區(qū)分不同的地域、不同的歷史階段，應(yīng)充分尊重差異、尊重參與，只有讓農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的聲音并在國家與社會(huì)的雙向協(xié)商過程中才能生成“國家基礎(chǔ)權(quán)力”，這樣一方面可以彌補(bǔ)國家治理遭遇鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)的張力，消除治理僵化現(xiàn)象并降低治理的成本;另一方面國家可以形成權(quán)威而農(nóng)民也可以形成對(duì)國家的充分認(rèn)同，提升治理的合法性基礎(chǔ)?？梢哉J(rèn)為，我國鄉(xiāng)村社會(huì)中的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”的形成路徑應(yīng)該是國家整合與鄉(xiāng)村自治雙向的，國家的整合并不是為了鉗制鄉(xiāng)村，而是為了提高鄉(xiāng)村自治的水平和能力;鄉(xiāng)村自治也并非脫離國家，而是更好地降低國家治理成本且實(shí)現(xiàn)善治的效果。當(dāng)國家和鄉(xiāng)村作為能動(dòng)主體，共同推動(dòng)治理體系和治理能力時(shí)，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐將得到進(jìn)一步優(yōu)化，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也將會(huì)成為國家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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