李美蓮 廖芯瑀

（廣西壯族自治區(qū)宏觀經(jīng)濟研究院 廣西 南寧 530028）

一、銜接機制不健全，跨區(qū)域行政壁壘難以突破

當前廣西與大灣區(qū)的對接合作既涉及行政區(qū)劃，也涉及行政體制的跨越，能否破除這些行政壁壘，是實現(xiàn)各要素互聯(lián)互通的重要前提。

（一）行政管理“各自為營”

廣西與大灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境、營商環(huán)境、制度環(huán)境等深層次的精準銜接機制尚不健全，合作模式單一、行政壁壘難以突破，尤其是跨省合作園區(qū)之間聯(lián)合管理方式松散粗放，雙方的市縣政府之間、縣與縣之間、縣與園區(qū)管委會之間的行政管理分工不明確，有些存在管理交叉重疊復，有些又存在漏洞，主要體現(xiàn)在管理機構(gòu)設置、土地審批和征地拆遷以及污染物排放等方面。例如，粵桂合作特別試驗區(qū)兩廣片區(qū)沒有實現(xiàn)同步規(guī)劃、同步建設的目標，導致重復規(guī)劃建設和資源浪費。又如，粵桂縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)的協(xié)調(diào)機制主要由賀肇二市和八步懷集兩縣（區(qū)）倡導，僅為一種非制度性的協(xié)調(diào)組織機制，協(xié)調(diào)的穩(wěn)定性不高，缺乏跨行政區(qū)的執(zhí)行力、約束力以及簽署協(xié)議的法律效力。

（二）分配體制“利益導向”

廣西與大灣區(qū)政府、企業(yè)之間的合作是基于經(jīng)濟規(guī)律而作出的互利互惠之舉，但背后牽涉到GDP、財稅、就業(yè)等諸多問題，這也是造成“飛地經(jīng)濟”行政壁壘的根本原因之一。具體來看，大灣區(qū)作為“飛出地”在廣西尋求的是過剩資本和中低端產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，而廣西作為“飛入地”尋求的則是產(chǎn)值、就業(yè)與稅收等，然而在“飛地經(jīng)濟”共治模式下，一些合作共建的園區(qū)、項目等在稅收、地區(qū)生產(chǎn)總值，以及承接地建設用地指標落實、優(yōu)惠政策銜接以及區(qū)域環(huán)保指標轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)互認、跨區(qū)域醫(yī)療機構(gòu)設置等方面的分配尚未明確，在多層面、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)貿(mào)合作利益分配機制仍有缺失，導致雙方協(xié)調(diào)合作的效果不明顯。

二、產(chǎn)業(yè)基礎仍薄弱，低端鎖定困境難以突破

廣西與粵港澳大灣區(qū)的差異，突出體現(xiàn)在發(fā)展階段的巨大跨度上，大灣區(qū)在制度、人才、科技、金融以及制造業(yè)的發(fā)展過程中均處于領先地位，與廣西難以實現(xiàn)精準銜接和有效匹配。

（一）發(fā)展勢差過大，上下游產(chǎn)業(yè)對接仍有鴻溝

粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)擁有較完備的產(chǎn)業(yè)體系，其中港澳以服務業(yè)為主，珠江東、西兩岸則分別形成了電子信息產(chǎn)業(yè)基地和裝備制造業(yè)基地，大灣區(qū)主要城市已進入后工業(yè)化階段。然而，廣西仍處于工業(yè)化中期階段，主要以產(chǎn)品粗加工為主，高附加值的產(chǎn)品精深加工，產(chǎn)前研發(fā)、設計和產(chǎn)后營銷等下游產(chǎn)業(yè)嚴重缺乏，導致先進制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展內(nèi)生推動力不足，難以突破產(chǎn)業(yè)鏈低端鎖定的困境，這對于廣西未來擬承接發(fā)展的人工智能、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)都是極大的挑戰(zhàn)。未來2-3年內(nèi)，預計深圳將有5000家規(guī)模型高技術(shù)和新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)企業(yè)外遷，以目前廣西產(chǎn)業(yè)水平和配套能力難以實現(xiàn)有效承接。

表1 廣西與大灣區(qū)各城市主要產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展階段對比

（二）產(chǎn)業(yè)配套不足，企業(yè)落地生根仍然不便利

近年來，廣西聚焦“強龍頭、補鏈條、聚集群”大力引進大灣區(qū)龍頭企業(yè)，然而產(chǎn)業(yè)項目配套水平低、配套工作滯后、配套產(chǎn)業(yè)門類不齊全，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低、協(xié)作性差、鏈條偏短等問題仍然存在，這與大灣區(qū)龍頭企業(yè)希望在廣西快速做大做強的要求相比仍有相當大的差距。例如，近年來貴港市新引進的騰駿汽車企業(yè)是全區(qū)重點項目，能形成年產(chǎn)節(jié)能型車身零部件20萬套、新能源汽車零部件10萬套的規(guī)模，但貴港市本地區(qū)上下游配套企業(yè)幾乎是空白，企業(yè)需要的輪胎、橡膠、螺絲等產(chǎn)品都要去柳州或區(qū)外購買，大幅增加了企業(yè)成本。

三、集聚效應不明顯，重點城市帶動力還不足

廣西與接融入大灣區(qū)的合作發(fā)展，源于區(qū)域之間、城市之間的比較優(yōu)勢。然而當前廣西城市發(fā)展基礎比較薄弱，區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢以及功能優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，集聚效應和帶動力仍然偏弱，對大灣區(qū)企業(yè)的吸引力遠遠不足。

（一）核心城市缺乏經(jīng)濟帶動力

一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平偏低。2018年南寧、柳州的城鎮(zhèn)化率分別為62.4%、64.7%，遠低于廣州、深圳、佛山等城市，僅相當于廣東中等城市的發(fā)展水平。城鎮(zhèn)化發(fā)展的不足，在一定程度上制約了廣西對大灣區(qū)企業(yè)和人口的承載能力，也弱化了產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展的水平。另一方面，首府城市經(jīng)濟帶動力不強。南寧GDP占全區(qū)的21%左右，在全國省會城市中排倒數(shù)，與昆明、貴陽等城市首位度差距明顯，其中昆明GDP占全省比重接近30%，貴陽GDP占全省比重為26%，相比而言南寧首府輻射帶動力嚴重不足，難以形成核心城市帶動、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

圖3 粵桂城鎮(zhèn)化率梯度分布情況

注：廣東第一層級（70.4%-99.74%）的城市有深圳、佛山、東莞、珠海、中山、廣州（城鎮(zhèn)化率從大到小，下同），第二層級（51.66%-70.39%）的城市有汕頭、惠州、江門、潮州、韶關(guān)、汕尾，第三層級（36.3%-51.65%）的城市有陽江、揭陽、清遠、梅州、肇慶、河源、湛江、茂名、云浮。廣西第二層級的城市有柳州市、南寧市、北海市與防城港市，第三層級的城市有梧州、貴港、桂林、玉林、賀州、來賓、欽州、崇左、河池、百色。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏“產(chǎn)城融合”配套

廣西部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展的理念脫離，公共服務設施配套不足，供水供電、道路硬化、綠化亮化、排污設施等亟待完善，導致園區(qū)人居環(huán)境缺失、生活配套空缺、商業(yè)服務發(fā)展落后，對招商效果和創(chuàng)業(yè)氛圍的建設造成了極大的負面影響。同時，伴隨著南寧等核心城市規(guī)模的不斷擴大，出現(xiàn)了中心—郊區(qū)、中心—外圍區(qū)—郊區(qū)的功能分化，這對于園區(qū)企業(yè)發(fā)展和員工居住空間帶來了極大不便。

四、創(chuàng)新活力缺乏，還需“引人”向“引智”轉(zhuǎn)變

近年來，廣西依托大灣區(qū)雄厚的科技創(chuàng)新資源，引進了一批創(chuàng)新要素。然而由于創(chuàng)新要素支撐能力不足，企業(yè)整體發(fā)展模式相對粗放、技術(shù)力量相對薄弱，人才引進和轉(zhuǎn)化步伐仍然緩慢。

（一）創(chuàng)新平臺缺乏，企業(yè)科研投入少

目前廣西企業(yè)仍然存在重眼前、輕長遠，重引進、輕消化，重生產(chǎn)、輕研發(fā)，重擴張、輕提升等現(xiàn)象，企業(yè)整體發(fā)展模式相對粗放，前沿性、基礎性和共性技術(shù)研發(fā)能力不強，技術(shù)改造項目整體質(zhì)量不高。對于利用科技含量、技術(shù)創(chuàng)新來提升企業(yè)綜合競爭力重視程度不足，承接下游產(chǎn)業(yè)幾乎全部依靠大灣區(qū)企業(yè)的引進。2018年，廣西研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比重僅為0.71%，低于全國平均水平1.48個百分點，研發(fā)經(jīng)費支出總額僅相當于廣東的5.4%；擁有高新技術(shù)企業(yè)1868家，僅相當于廣東的3.78%。以南寧市為例，2018年南寧共有225家規(guī)上非工業(yè)企業(yè)填報研發(fā)活動報表，有研發(fā)活動的企業(yè)單位21家，參與率9.3%，同比減少0.6個百分點。

（二）引才難度趨大，引智理念未普及

盡管近年來廣西不斷加大對大灣區(qū)人才引進力度，建成了一批創(chuàng)新平臺，但受內(nèi)外環(huán)境的影響，廣西對高技術(shù)人才的引進難度趨于加大。一方面，大灣區(qū)周邊省份及城市搶抓戰(zhàn)略機遇，競相出臺跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合的優(yōu)惠政策，進一步改善投資環(huán)境，積極創(chuàng)新招商方式，形成了搶企業(yè)、爭項目、攬人才的競爭態(tài)勢，廣西政策優(yōu)勢吸引力有所削弱。另一方面，受地域、人文、就業(yè)軟環(huán)境等影響因素制約，能夠真正帶動企業(yè)發(fā)展的高層次人才很難扎根廣西，高水平、高質(zhì)量的技改項目難以實現(xiàn)“原生化”，企業(yè)受人才制約，項目實施難以真正走在市場前面。