楊玉生

從廣義上講，國家安全可能涉及政治、經(jīng)濟、文化乃至民生等各個領域和方面。但國家安全法所包含的國家安全概念卻是狹義的專門用語，它突出強調政權、主權、統(tǒng)一和領土完整方面的安全，只關涉有關國家安危的重大利益，也就是說，國家安全法所規(guī)制的是那些以顛覆政府、分裂國家、改變基本政治制度為目的的特定犯罪活動，并且這樣的犯罪往往具有與外部勢力勾結的背景。德國并沒有專門的《國家安全法》，其國家安全法體系由《基本法》框架下的許多相關法律法規(guī)所構成，并由從聯(lián)邦中央到地方的眾多機構來負責實施。

一、維護國家安全的憲法依據(jù)

1949年5月在聯(lián)邦德國頒行的《基本法》具有過渡性的特征，因而內容不夠豐滿。20世紀60年代，左右兩翼的極端主義興起，如何應對大規(guī)模騷亂而保持政治和社會秩序的穩(wěn)定，成為聯(lián)邦德國面臨著的現(xiàn)實問題。為此，1968年，德國聯(lián)邦議會對《基本法》作出了一次重大修改，由于修改的主要內容是增加和擴大了聯(lián)邦中央干預和處理危機事件的權限，所以被人們稱為“緊急狀態(tài)憲法”（Notstandsverfassung）。具體說來，一方面，是對公民基本權利的限制授權，如該法案第2條規(guī)定，基本法第十條所規(guī)定的通信秘密這項基本權利只能依法加以限制，特別是如果這種限制的目的是“為保護民主自由之基本制度，或為保護聯(lián)邦及各州之存在或安全”，則可以秘密進行，并且當事人不能通過通常法律渠道尋求救濟。另一方面，這部法案授權聯(lián)邦政府在緊急情況出現(xiàn)時可以動用聯(lián)邦政府所屬的警察力量甚至武裝部隊，實施干預，以恢復秩序，確保國家安全不受威脅。這無疑是對《基本法》確定的聯(lián)邦體制的一個重大突破。德國的警察體制的總體特征是分散型的。一方面，在聯(lián)邦層面，沒有一個全國性的警察領導機關，聯(lián)邦政府只是在自己事務的范圍內擁有一定的警察權，并且受到嚴格的限制。當時的聯(lián)邦警察力量只負責國家邊境的守衛(wèi)，不得在其他方面行使警察權。另一方面，警察主權由各州擁有。各州在不違背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任務、職權及組織制度單獨立法，并且在本州范圍內，獨立行使警察執(zhí)法力，不受外來干涉，包括聯(lián)邦政府的干涉。但是，這部“緊急狀態(tài)憲法”為應對危機，確保國家安全，作出了突破現(xiàn)有體制的臨時性制度安排。該法案的第十四條和第十五條規(guī)定，當聯(lián)邦或一個聯(lián)邦州的存在或其自由民主基本制度的延續(xù)面臨急迫危險，同時某個聯(lián)邦州不愿意或沒有能力抵抗這種危險時，聯(lián)邦政府可以接管該州的警察指揮權，并調動其他州和聯(lián)邦政府所屬的警察力量進行干預，如果警察力量不足，聯(lián)邦政府可以調動武裝部隊，幫助警察力量保護平民目標，鎮(zhèn)壓有組織的并具有軍事裝備的反叛者。當然，《基本法》對這種極端情況下武裝部隊的介入也做了嚴格限制，并特別規(guī)定，一旦聯(lián)邦國會或聯(lián)邦參議院提出要求，武裝部隊的介入就必須停止?？傊?968年，這部法案通過后，這些條文就被納入《基本法》之中，成為常態(tài)化條文的一部分，一直保留至今，從而為維護整個國家制度的安全和政治社會秩序的穩(wěn)定提供了法律保障。

二、國家保衛(wèi)專門機關及其相關規(guī)范

以上憲法規(guī)范只涉及國家安全遇到重大危機時的情況，但事實上危害國家安全的犯罪時時都在發(fā)生，積累到一定時候才會形成危機事件。所以維護國家安全的工作必須由專門機構負責，并且長抓不懈。

在德國國家安全法領域中，還有一個專門用語，叫做“國家保衛(wèi)”（Staatsschutz）?！皣冶Ｐl(wèi)”是一個集合概念，指的是保護現(xiàn)存國家免受以顛覆國家為目的的政治性犯罪活動的侵害。在某種程度上可以說，國家安全法是圍繞這個核心概念展開的。在這里，“國家保衛(wèi)”成了狹義國家安全概念的同義語?！皣冶Ｐl(wèi)”的客體就是“德國聯(lián)邦共和國的存在、安全或憲法秩序”。

在德國聯(lián)邦中央層面，承擔日常的“國家保衛(wèi)”職責的主要有三個機關。它們是聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦情報局和軍事反間諜局。三個機關工作重點各不相同，也隸屬于不同的部門，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局側重于國內，是聯(lián)邦內政部的一個機關;聯(lián)邦情報局側重于國外，對聯(lián)邦總理府負責;軍事反間諜局則側重于軍事方面的安全問題，由國防部領導。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在“國家保衛(wèi)”領域中的作用最為突出，其工作系統(tǒng)遍布全國，每個州都設有憲法保衛(wèi)機關，而聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局是這些機關的上級組織，各州憲法保衛(wèi)機關都要將收集到的有關國家安全的犯罪信息及時匯總到聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局進行分析和研判。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局甚至在特定條件下?lián)碛惺褂娩浺翡浵?、派遣線人等秘密偵查手段的權力。與以上這三個“國家保衛(wèi)”機關相對應的是，德國出臺了三部聯(lián)邦立法，對這三個機關的職責、任務和職權加以規(guī)范。它們分別是《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《聯(lián)邦情報局法》《軍事反間諜局法》。法律規(guī)定，這些機關在自己的領域內具有獲取、處理和傳遞相關信息，特別是公民和外國人的個人信息等的職權，但也同時規(guī)定，這些機關不擁有警察職權，也沒有向警察機關發(fā)布指示的權力，但可以通過公務協(xié)助的方式請求警察機關采取相應的措施。情報機關與警察機關的嚴格分立恐怕是德國國家安全機關與眾不同的一個特色?？傊?，以上這三部法律構成了德國國家安全法的重要組成部分。

三、“國家保衛(wèi)”中的警察機關及其規(guī)范

正是由于德國法律嚴禁情報機關擁有警察職權，因此國家安全領域中犯罪的偵辦還主要是由正規(guī)的警察機關負責。聯(lián)邦內政部下屬的聯(lián)邦刑警總局主要負責各州刑事警察在犯罪偵查過程中的協(xié)調工作，聯(lián)邦刑警總局中專門設有一個國家保衛(wèi)部門，同樣，各州刑事警察機關也毫無例外地設置了“國家保衛(wèi)”部門，政治性犯罪往往具有跨州甚至跨國的背景，所以各州刑事警察機關之間在這類犯罪偵辦中的合作極為頻繁，聯(lián)邦刑警總局國家保衛(wèi)部門的協(xié)調作用也顯得尤為突出。刑事警察機關偵辦任何犯罪都是依據(jù)刑事立法。刑事警察機關國家保衛(wèi)部門負責的犯罪主要是德國刑法典分則第一章所規(guī)定的犯罪，其類罪名稱為：危害和平、叛亂、危害民主法治國家的犯罪，具體包括預備侵略戰(zhàn)爭罪、鼓動侵略戰(zhàn)爭罪、對聯(lián)邦的叛亂罪、對州的叛亂罪、維護違憲之政黨罪、違反禁止結社罪、散發(fā)違憲組織之宣傳品罪、使用違憲組織之標識罪、以破壞為目的之諜報活動罪、違憲之破壞活動罪、對國防軍和公共安全機關的違憲影響罪、誹謗聯(lián)邦總統(tǒng)罪、對國家及其象征侮辱罪、對憲法機關的違憲性侮辱罪。以上這些罪名的犯罪構成中往往包含著“故意危害德意志聯(lián)邦共和國的存在和安全或憲法秩序的”主觀要件，這些犯罪在德國被稱為“純國家保衛(wèi)犯罪”（echte Staatsschutzdelikte）。除此而外，還有一類“準國家保衛(wèi)犯罪”（unechte Staatsschutzdelikte）也由刑事警察“國家保衛(wèi)”部門負責偵辦，從外部形式上看，這類犯罪與普通犯罪無異，比如一般的身體傷害，但卻具有種族主義、恐怖主義或極端主義背景。這種犯罪具有強烈的政治動機，因而從根本上對“德意志聯(lián)邦共和國的存在和安全或憲法秩序”構成重大危害，也必須重點規(guī)制。

（責任編輯：張敏嬌）