舒清華

[摘 要]文章通過論述地方政府投融資平臺面臨的主要風(fēng)險，指出在風(fēng)險防控中，政府要合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負(fù)債率;加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立平臺的投融資責(zé)任制;建立公司法人治理結(jié)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)分工;豐富基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道，發(fā)行適當(dāng)?shù)牡胤絺?/p>

[關(guān)鍵詞]地方政府;投融資;風(fēng)險

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.046

地方政府投融資平臺有助于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是目前國家支持發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體之一，但是投融資平臺由于受到市場經(jīng)濟(jì)的制約，在發(fā)展中要面臨一定的風(fēng)險，比如一些投融資平臺公司的管理制度不健全，投融資活動缺少有效的市場調(diào)節(jié)、個人的隨機(jī)性比較大，缺少相關(guān)的法律保護(hù)，導(dǎo)致其風(fēng)險比較大。本文通過分析地方政府投融資平臺存在的風(fēng)險，指出風(fēng)險防控措施，希望對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助。

1 地方政府投融資平臺概述

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司（通常簡稱城投公司）、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

地方政府投融資平臺的資金來源除了一些商業(yè)銀行外，另外還包括一些信托產(chǎn)品，銷售出去的錢投資到了地方政府投資項目中去。投融資平臺的數(shù)量在最近幾年呈現(xiàn)高速發(fā)展，但是很多投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，受到專家的質(zhì)疑，責(zé)任主體存在不明晰的特點(diǎn)，很多權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致一些人和團(tuán)體喜歡用打擦邊球的方式進(jìn)行融資，融資得到的資金不是用于城市建設(shè)，而是被變向挪用到了其他方面，很多投融資平臺的收益不能覆蓋成本，最后出現(xiàn)倒閉，造成地方政府必須用財政收入填窟窿，直接影響整個國家的財政支出和商業(yè)銀行的資金安全。

2 地方政府投融資平臺面臨的主要風(fēng)險

2.1 投融資平臺制度風(fēng)險

地方投融資平臺是由政府牽頭組建的實(shí)體經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，政府要委派專門的法人進(jìn)行管理，融資活動如果缺少規(guī)范化的管理，會導(dǎo)致很大的風(fēng)險。平臺的投融資活動中涉及的資產(chǎn)管理一般都是通過國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會進(jìn)行管理，而資金的管理和使用則是通過當(dāng)?shù)氐呢斦诌M(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，這就導(dǎo)致地方投融資平臺不能當(dāng)家做主，在資金使用中需要得到國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的審批，手續(xù)比較煩瑣，操作不規(guī)范，治理結(jié)構(gòu)存在很大的問題。有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況，商業(yè)銀行過度的相信政府的融資平臺，一些針對企業(yè)和個人的信貸制度并沒有在融資平臺上進(jìn)行實(shí)施，一旦融資平臺出現(xiàn)收益降低，資金鏈斷裂時，商業(yè)銀行就會遭受較大的損失。

2.2 財務(wù)運(yùn)行風(fēng)險

目前大規(guī)模的地方融資平臺產(chǎn)生了銀行信貸業(yè)務(wù)的增長，這無形之中增加了財政的隱性負(fù)債。對于地方投融資平臺來說，通過融資來的資金如果合理的進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)，其帶來的收入如果能大于銀行貸款的話，那么這種融資活動是非常有必要的。但是如果這些投融資活動不能抵消銀行貸款，就會轉(zhuǎn)嫁到中央財政支出上，造成一些融資平臺過度占用信貸資源，銀行在放貸中不敢再向一些真正需要資金的企業(yè)進(jìn)行放貸，導(dǎo)致整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)問題。造成上述情況的主要原因還是地方投融資平臺的約束機(jī)制很弱，對于投資活動中的風(fēng)險監(jiān)控不好，同時融資平臺占用了大量的資金，也增加了一定的財務(wù)風(fēng)險，很多政府通過土地的收入來償還這些貸款，在客觀上就導(dǎo)致土地價格升高，從宏觀上來說加劇了房地產(chǎn)泡沫化的程度。

2.3 投融資平臺資金不夠透明化

資金流向不能透明化一直是地方投融資平臺的問題，商業(yè)銀行不能有效監(jiān)督資金的流向，對于融資平臺的實(shí)物也不能做到抵押，一些地方政府人員對于投融資活動的情況了解很少，只是在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)中遇到資金問題時才關(guān)注平臺的融資情況。平臺上的資金透明化程度比較低，商業(yè)銀行認(rèn)為平臺公司是國有企業(yè)，可以有效降低資金風(fēng)險，對于平臺的投融資過程、步驟、資金流向等不直接進(jìn)行控制，一些融資的資金直接使用者變?yōu)榱宋械慕ㄔO(shè)單位，政府對于建設(shè)單位的資金使用同樣不夠了解，導(dǎo)致融資責(zé)任主體不明晰，容易出現(xiàn)資金浪費(fèi)的情況。

3 地方政府投融資平臺風(fēng)險防控措施

3.1 合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負(fù)債率

要想讓政府投融資平臺的活動合理化，首先要規(guī)范平臺的投融資行為，合理的約束各種存在風(fēng)險的行為，提高政府的預(yù)判力，減少資金風(fēng)險。地方政府要合理的規(guī)范投融資領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，要利用市場化的機(jī)制，通過競標(biāo)活動，讓資金被合理化的利用，加強(qiáng)民營企業(yè)在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的作用，平臺只需要監(jiān)督基礎(chǔ)建設(shè)資金使用情況，與建設(shè)方簽訂好合同，在合同中明確建設(shè)工期、材料使用情況等，制定好資金預(yù)算管理，這樣就能對平臺資金使用加強(qiáng)監(jiān)管，避免項目貸款被無故挪用。

3.2 加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立平臺投融資責(zé)任制

政府要發(fā)揮其在投融資平臺管理上的主體地位，對于平臺的資金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，對于債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，合理的安排各種投融資活動，可以從以下兩個方面進(jìn)行管理：一是強(qiáng)化地方政府投融資平臺的債務(wù)管理力度，建立政府責(zé)任制體系。財政部門作為政府債務(wù)的承擔(dān)者和擔(dān)保者，要擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，政府對于投融資活動資金要集中化管理，投融資活動的資金收入與支出要基本實(shí)現(xiàn)平衡。二是政府要根據(jù)各地投融資環(huán)境的不同，對于不同地區(qū)的投融資債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系進(jìn)行微調(diào)整，當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行在放貸時要對平臺的償還能力、負(fù)債情況、平臺資產(chǎn)進(jìn)行了解，從實(shí)物抵押、資金供應(yīng)鏈等方面進(jìn)行資金的凍結(jié)，減少商業(yè)銀行損失。

3.3 建立公司法人治理結(jié)構(gòu)

政府要對投融資平臺的資金狀況進(jìn)行檢查，將一些資金不足、不實(shí)的平臺限期整改。對于平臺的資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，與地方政府財政收入聯(lián)系，減少財政的過度支出。要建立法人治理結(jié)構(gòu)，提高平臺的經(jīng)營管理水平，對于平臺的信息進(jìn)行及時披露，接受大眾的監(jiān)督，披露的主要項目包括平臺資金狀況、基礎(chǔ)建設(shè)基本情況、負(fù)債率、貸款數(shù)量等，這樣能提高管理的時效性，提高平臺資金的透明度。

3.4 豐富基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道

基礎(chǔ)建設(shè)工期長，涉及的資金數(shù)量大，建設(shè)需要地方政府來維持。目前建設(shè)中很多情況是由中央政府發(fā)行地方債，這里面的風(fēng)險比較大，首先就是地方債的規(guī)模一般都比較小，同時中央政府也要承擔(dān)很大的風(fēng)險，地方債發(fā)放缺少市場的調(diào)節(jié)作用?？梢栽趯Φ胤秸度谫Y平臺進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束情況下，當(dāng)?shù)卣ㄟ^適當(dāng)?shù)陌l(fā)行地方債的方式來解決地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)上的投融資問題，讓地方政府強(qiáng)化管理，增加資金的流動性和回收性，控制債務(wù)規(guī)模。

4 結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險還是很大的，主要是平臺的法人制度不健全、財務(wù)運(yùn)行中有適當(dāng)風(fēng)險、平臺的資金使用不夠透明化。下一步，在平臺的風(fēng)險控制上，政府要加強(qiáng)其調(diào)節(jié)作用，合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負(fù)債率，提高資金的透明度和使用效率，接受大眾的監(jiān)督作用。對于基礎(chǔ)建設(shè)項目，要通過招標(biāo)的形式確定建設(shè)方，在建設(shè)中采取各種措施減少資金的浪費(fèi)，同時建立起平臺法人制度，形成一套自上而下的管理制度，權(quán)責(zé)明確，提高管理的效率。政府也要加強(qiáng)平臺的融資渠道，可以通過發(fā)行一定的地方債，讓政府加強(qiáng)自我管理，確保債務(wù)規(guī)模及時得到控制。

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