摘 要：實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理能力就是新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)。本文以作為最重要的區(qū)域之一的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例來探討如何提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理能力，不僅關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的大局，而且在協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系方面發(fā)揮著極為重要的作用。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì);治理能力;長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶

新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展中有一項(xiàng)重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大之后，我國(guó)已經(jīng)形成了以京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)這幾大板塊為主的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是整體區(qū)域格局中極具特色的重大國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域。從2016年被批準(zhǔn)以來，經(jīng)過幾年的發(fā)展取得了一些成績(jī)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和綠色發(fā)展理念的深入推進(jìn)，作為探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)和諧共生的先行區(qū)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在如何加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府之間的治理方面還存在突出問題，需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)，進(jìn)而通過提高治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)狀

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨我國(guó)東中西部，是國(guó)家重點(diǎn)實(shí)施的戰(zhàn)略之一。它是東中西部互動(dòng)合作的紐帶，是極具影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是以長(zhǎng)江流域?yàn)橐劳?，以上海、武漢、重慶等核心城市為主，利用滬瑞和滬蓉南北兩大運(yùn)輸通道，依靠長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群以及其他城市來推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)由沿海溯江而上梯度發(fā)展。它覆蓋了上海、湖北、重慶、云南等11個(gè)省市，面積約占全國(guó)的22%左右。區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方自然資源環(huán)境相似，發(fā)展理念相同，擁有區(qū)域合作治理的先天優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及共謀綠色發(fā)展方面的聯(lián)系越來越強(qiáng)，互動(dòng)越來越頻繁，其作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶取得扎實(shí)成效的動(dòng)力因素越來越明顯。利用好區(qū)域合作治理的這些優(yōu)勢(shì)，需要各個(gè)地方政府之間通力合作、加強(qiáng)聯(lián)系、注重協(xié)調(diào)、完善監(jiān)督、健全機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.溝通協(xié)調(diào)體系不斷完善

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展需要各個(gè)地方政府在現(xiàn)在的管理體制之下加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，尤其是在探討如何治理和維護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境方面要行成一致的聯(lián)席機(jī)制。在2016年9月，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)之后，不僅中央層面高度重視，成立了推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。而且習(xí)近平總書記還多次主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話。2018年6月，他在武漢再一次就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展所存在的突出問題及進(jìn)一步助推經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展給相關(guān)部門作出了指示和部署。同時(shí)，所覆蓋到的11個(gè)省份積極配合，不斷加強(qiáng)相互間的溝通，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)在有關(guān)部門正在探討建立實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市聯(lián)動(dòng)與一體化發(fā)展的跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，如嘗試在國(guó)家推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下籌備和組建具備管理和建設(shè)功能的長(zhǎng)江流域管理局等。

2.組織保障機(jī)制不斷推進(jìn)

在《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，各省市要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善合作機(jī)制，落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制來推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。為此，中央在現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上專門成立了以國(guó)務(wù)院副總理為組長(zhǎng)、依托國(guó)家發(fā)改委的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，專門就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)區(qū)域發(fā)展。同時(shí)，同時(shí)還建立了協(xié)調(diào)督促檢查機(jī)制進(jìn)一步就推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展給予監(jiān)督和檢查，實(shí)行一定的檢查和問責(zé)制度可以更好的將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)落實(shí)到位。到現(xiàn)在幾乎所有的省份都成立了以省委常委或直轄市市委常委成員為組長(zhǎng)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，為深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供了良好的組織保障。

3.項(xiàng)目調(diào)度機(jī)制不斷改進(jìn)

在當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)之下，項(xiàng)目調(diào)度機(jī)制是推動(dòng)具體工作和解決具體問題的關(guān)鍵載體和平臺(tái)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中最關(guān)鍵的問題就是如何解決好污染防治，以達(dá)到真正保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。比如2019年7月，湖南和湖北省專就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要組成部分——洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)治理問題共同舉辦了環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判工作協(xié)作聯(lián)席會(huì)議，會(huì)上指出湖南湖北兩地法院要加強(qiáng)區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作，實(shí)現(xiàn)水陸聯(lián)治、沿岸同治，構(gòu)建洞庭湖保護(hù)規(guī)則體系，用實(shí)際行動(dòng)踐行綠色發(fā)展理念，以促進(jìn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。這是在具體項(xiàng)目推進(jìn)過程中的必要的、有益的調(diào)度，可以更加充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各個(gè)實(shí)施主體的重視程度在不斷提高。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理存在的問題

盡管長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)各地方政府均認(rèn)識(shí)到了合作治理的必要性和重要性，在理論層面也進(jìn)行了一系列的探討和規(guī)劃，但在實(shí)踐中依然還存在合作治理意識(shí)不強(qiáng)、合作治理體系不健全、合作治理政策支持不夠、合作治理層次不高等問題。

1.合作治理意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶雖然自成立以來，在各個(gè)地方政府逐漸樹立起了區(qū)域整體發(fā)展意識(shí)之后取得了比較明顯的區(qū)域合作治理成果，特別是在探討經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系方面有明顯效果。但從客觀上講，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)合作治理內(nèi)容比較單一，更多還是強(qiáng)調(diào)政府間的管理職能，區(qū)域內(nèi)政府職能還沒有完全轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義和“各自為政”現(xiàn)象依舊存在，致使各個(gè)地方政府的合作意識(shí)并不太強(qiáng)。再加上缺乏非政府組織的參與，使得區(qū)域內(nèi)治理局限性和片面性凸顯，不能從總體上解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中所存在的問題和瓶頸。

2.合作治理體系不完善

從整體來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶屬于以行政區(qū)為基礎(chǔ)的規(guī)劃，行政條塊管理明顯。在這種治理體系之下，區(qū)域的各個(gè)地方政府往往只顧將所屬轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)問題納入到自己的管理范圍之內(nèi)，負(fù)責(zé)本地的公共事務(wù)和公共問題，而忽視了與其他地方政府的合作治理?，F(xiàn)在雖然中央層面有推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，在更高層面上能夠統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，但各地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)體系并沒有具體明確，缺乏關(guān)鍵管理主體。即便是在各個(gè)地方均設(shè)置了可以發(fā)揮一定的協(xié)商和協(xié)調(diào)能力的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但功能比較單一，且由于領(lǐng)導(dǎo)的職位調(diào)整和變化導(dǎo)致小組帶有較強(qiáng)的隨機(jī)性和流動(dòng)性，不能夠形成固定的、權(quán)威的管理體制。

3.合作治理政策支持不夠

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作治理的具體實(shí)踐需要更多的政策支持和引導(dǎo)，但從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，盡管規(guī)劃早已于2016年出臺(tái)，但規(guī)劃僅作一些大的戰(zhàn)略安排和頂層設(shè)計(jì)。隨著新時(shí)代的到來，支持和引導(dǎo)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的合作治理政策明顯不足，不僅政策制定缺乏，而且有關(guān)的政策執(zhí)行力度和效果也較弱，在處理問題時(shí)存在決策不周全的現(xiàn)象，不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的目標(biāo)任務(wù)要求?，F(xiàn)在區(qū)域內(nèi)已有的政策還不成體系，綜合性的政策沒有形成，難以協(xié)調(diào)各地方政府的利益關(guān)系。同時(shí)，已出臺(tái)的部分區(qū)域合作治理政策關(guān)于治理目標(biāo)的認(rèn)定并不明確，政策實(shí)施范圍界定比較籠統(tǒng)不清晰，導(dǎo)致具體的合作治理難度加大。再加上各地方政府由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平程度不同以及其他因素的影響，導(dǎo)致各地所制定的政策出現(xiàn)相互沖突、相互矛盾的現(xiàn)象，同樣也會(huì)影響區(qū)域合作治理的效果和水平。

三、提高長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理的對(duì)策

加強(qiáng)區(qū)域合作治理是突破區(qū)域發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶當(dāng)前在區(qū)域合作治理中所存在的問題，需要從以下幾個(gè)方面繼續(xù)努力和改進(jìn)。

1.增強(qiáng)合作意識(shí)，形成區(qū)域合作治理共識(shí)

隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，行政區(qū)劃的體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的需要，要更快、更好地解決區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)問題及事務(wù)，必須要求各個(gè)地方政府進(jìn)一步增強(qiáng)合作意識(shí)，形成區(qū)域合作治理共識(shí)。區(qū)域合作治理共識(shí)的形成是重要驅(qū)動(dòng)力，是深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基本前提。盡管11個(gè)省在資源、發(fā)展目標(biāo)和理念等很多方面均有共通性，區(qū)域合作治理?yè)碛邢忍靸?yōu)勢(shì)，但長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶良好的整體優(yōu)勢(shì)并沒有較好的發(fā)揮出來，其中一個(gè)重要原因之一就是區(qū)域內(nèi)還沒有形成較強(qiáng)的區(qū)域合作治理共識(shí)，使得各個(gè)地方政府在很多領(lǐng)域、內(nèi)容和方式方面的合作沒有深入，阻礙了區(qū)域內(nèi)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)合作治理，首先就是增強(qiáng)意識(shí)，破除行政區(qū)劃理念，促使各個(gè)地方政府形成相互協(xié)作，多元主體參與的現(xiàn)代區(qū)域合作治理模式以適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的需要。

2.完善相關(guān)機(jī)制，健全區(qū)域合作治理體系

完善的機(jī)制安排是區(qū)域合作治理得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作治理還需要不斷調(diào)整和完善利益分享和合作治理等方面的機(jī)制。

利益分享機(jī)制方面，利益分享是區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府合作治理的關(guān)鍵一點(diǎn)，也是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共同治理的重要?jiǎng)恿?。利益分享要?1個(gè)省的利益共享為前提，形成一種平等互利的共享方式，以更為合理的財(cái)稅關(guān)系來有效保證要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置以達(dá)到區(qū)域利益最大化。

合作治理機(jī)制方面，區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府間的合作治理要求要有一定的相對(duì)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)。首先在中央層面，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)履行責(zé)任，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展高度負(fù)責(zé)，定期舉辦相關(guān)會(huì)議，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地方相互之間的溝通和聯(lián)系，并且時(shí)刻監(jiān)督、協(xié)調(diào)和約束區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府的合作治理關(guān)系及合作治理行為。其次在地方層面，除了建立各地的推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還應(yīng)設(shè)立推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府合作治理論壇，討論當(dāng)前區(qū)域內(nèi)的關(guān)鍵任務(wù)和主要問題等，比如11個(gè)省的生態(tài)農(nóng)業(yè)資源的整合優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)帶旅游項(xiàng)目開發(fā)等，為區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展出謀劃策。再次在社會(huì)層面，要多鼓勵(lì)和支持更多的社會(huì)組織參與洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，健全政府與社會(huì)公眾的相互溝通和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.加快政策研究，完善區(qū)域合作治理政策

合作治理政策是區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府進(jìn)行具體實(shí)踐活動(dòng)的依據(jù)，起著重要的指導(dǎo)作用。從發(fā)達(dá)國(guó)家眾多高水平的區(qū)域合作治理實(shí)踐來看，政策支持是推動(dòng)合作治理取得成功的重要因素。無論是區(qū)域內(nèi)合作的內(nèi)容、方式、措施，還是區(qū)域外與其他區(qū)域的互動(dòng)，以及營(yíng)造良好的合作治理環(huán)境等都離不開政策層面的保障和支持。推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還存在一些阻礙區(qū)域合作治理的政策因素，導(dǎo)致合作治理主體的行為缺少方向性、方式缺少合理性。當(dāng)前推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要隨著實(shí)踐的發(fā)展變化適時(shí)出臺(tái)區(qū)域性政策，并且要積極爭(zhēng)取更多支持，并通過相關(guān)立法來保障政策的制定和實(shí)施。

4.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高區(qū)域合作治理層次

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)達(dá)，對(duì)區(qū)域合作治理提出了更高的要求。推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶絕不僅限于生態(tài)環(huán)境治理，更重要的是要在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。這就要求區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府結(jié)合實(shí)情，以問題為導(dǎo)向，在完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及更深層次融入“一帶一路”等層面不斷提高合作治理能力和治理水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域治理能力現(xiàn)代化。

作者簡(jiǎn)介：

朱麗（1987--）女，碩士研究生，講師，中共常德市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任。