張永梅

摘要 為深化科研經(jīng)費改革，國家加大對財政科技投入，頒布中辦發(fā)〔2016〕50號，國發(fā)〔2018〕25號、國科發(fā)〔2019〕260號等措施。2019年科研事業(yè)單位經(jīng)過政府會計制度改革，完成收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制雙軌并存。經(jīng)過一系列的舉措，科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理滯后，內(nèi)控意識薄弱，科研項目資金績效不科學(xué)，不合理的問題日益凸顯。在以人為本，優(yōu)化服務(wù)、放管結(jié)合的新形勢下，對規(guī)范內(nèi)部控制、提高管理水平提出了更高的要求。本文在“放管服”背景下，從單位管理層面、政府采購、資產(chǎn)管理等內(nèi)控存在的問題、產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，指出改善內(nèi)控環(huán)境，加強(qiáng)政府采購、資產(chǎn)管理，完善內(nèi)部風(fēng)險防控，為促進(jìn)科研持續(xù)發(fā)展提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 科研事業(yè)單位;財務(wù)內(nèi)控管理制度;問題;對策

一、科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控管理制度的相關(guān)理論

（一）科研事業(yè)單位的概念

科研事業(yè)單位是公益性機(jī)構(gòu)，從事探索性、創(chuàng)新性的科學(xué)研究活動，不以營利為目的，通過財政撥款，以科技成果支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（二）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制貫穿于單位各項經(jīng)濟(jì)活動的全過程。通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，保全財產(chǎn)安全、財務(wù)信息真實完整，預(yù)防腐敗、防范舞弊，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。

（三）單位財務(wù)內(nèi)控概念

科研單位內(nèi)控是以科研任務(wù)為核心，利用財政資金，完成科研活動、人才成長、科技成果轉(zhuǎn)化等各項經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險防控和管控。作為研究機(jī)構(gòu)，往往承擔(dān)著國家重大科研任務(wù)，是建設(shè)創(chuàng)新國家和世界科技強(qiáng)國的有力支撐。因此，科研事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，對建立良好的財政體系，提升科研機(jī)構(gòu)管理水平和防腐能力，保護(hù)國有資產(chǎn)安全、增強(qiáng)服務(wù)公共效能具有重要意義。

二、科研單位財務(wù)內(nèi)控管理制度中存在的問題

在“放管服”背景下，隨著政府會計制度改革的落地，擴(kuò)大高校和科研院所相關(guān)的自主權(quán)不斷推進(jìn)，科研事業(yè)單位管理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的水平滯后和效率低下問題越來越嚴(yán)重，健全制度、完善內(nèi)控機(jī)制不得不提上日程。自2014年內(nèi)控規(guī)范發(fā)布實施以來，各科研事業(yè)單位積極推進(jìn)單位財務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)，取得了一定的成效，但在實施中仍存在很多問題。下面從單位管理層面、政府采購控制、資產(chǎn)控制等方面存在的問題、產(chǎn)生的原因和改善的對策進(jìn)行探討，以提高科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的總體水平。

（一）單位管理層面內(nèi)部控制存在的問題

首先，單位內(nèi)控意識相對薄弱，沒有發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)有的效益;權(quán)責(zé)分配不合理，職能交叉，組織結(jié)構(gòu)安排不合理;其次，職能部門各自為政，沒有形成完整統(tǒng)一的管理體系;再次，監(jiān)督約束作用不夠明顯，缺乏有效的內(nèi)部控制風(fēng)險評估機(jī)制。

（二）政府采購控制存在的問題

政府采購是指科研事業(yè)單位運用財政性資金，對服務(wù)、貨物、工程按照政府采購法采購的行為。在實際操作中，單位主要存在以下問題：第一，單位實行分散采購形式，非集中采購管理，使貨物、服務(wù)、工程的采購行為散落在業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門，采購效率低下，流程混亂。第二，預(yù)算編制不夠精細(xì)，有漏報、虛報或無預(yù)算采購現(xiàn)象的發(fā)生。第三，政府采購專業(yè)人才嚴(yán)重不足，對采購標(biāo)的缺乏科學(xué)、細(xì)致的認(rèn)知，導(dǎo)致采購物資不符合單位需求或超預(yù)算或采購成本失控。

（三）資產(chǎn)管理控制存在的問題

資產(chǎn)是指各單位以貨幣計量，依法使用、占有的各種經(jīng)濟(jì)資源總稱。在保全資產(chǎn)、提升使用效率中單位還存在不足，主要表現(xiàn)如下：第一，單位管理層對資產(chǎn)管理意識淡薄，沒有設(shè)置資產(chǎn)控制的總負(fù)責(zé)人，資產(chǎn)管理比較混亂。第二，單位沒有建立完善資產(chǎn)管理控制制度，管理行為無法可依，無規(guī)可循。第三，單位實物資產(chǎn)管理崗位設(shè)置不合理，沒有明確職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致不相容崗位沒有相互分離。

三、科研單位財務(wù)內(nèi)控管理制度中產(chǎn)生問題的根源

通過以上對科研事業(yè)單位內(nèi)控問題的剖析，產(chǎn)生的原因有以下幾方面：

（一）單位管理層面內(nèi)控管理制度產(chǎn)生問題的原因

1.缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境?？蒲惺聵I(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)大多數(shù)處于滯后式管理，作為第一責(zé)任人的科研單位內(nèi)部控制的單位法人，認(rèn)為單位內(nèi)部控制屬于財務(wù)部門的工作范疇，未能認(rèn)識到內(nèi)部控制涉及單位的所有事項和業(yè)務(wù)，內(nèi)控意識淡薄，缺乏對內(nèi)控知識和建立健全單位內(nèi)控重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度走過場，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.無獨立的內(nèi)部控制部門，管理制度不健全。有些科研事業(yè)單位沒有設(shè)立獨立的內(nèi)部控制部門，權(quán)責(zé)分配不合理，職能交叉，組織結(jié)構(gòu)安排不合理。管理能力松散，極大地削弱了內(nèi)部控制的作用。管理制度不健全，或常年不更新、不完善，職能部門也各自為政，沒有形成完整統(tǒng)一的管理體系，管理能力早已不適應(yīng)現(xiàn)代管理制度的要求。制定的管理制度沒有結(jié)合自身的特點，照搬上級的范本，沒有可操作性，形同擺設(shè)。

3.監(jiān)督約束作用不夠明顯。行政事業(yè)單位內(nèi)部由會計人員兼任審計工作，沒有設(shè)立獨立的審計機(jī)構(gòu)。有的審計機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏有效的內(nèi)部控制風(fēng)險評估機(jī)制。

（二）政府采購管理控制產(chǎn)生問題的原因

1.單位沒有建立規(guī)范的政府采購統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門，采購效率低下。沒有設(shè)立單獨的政府采購部門，而是采用分散采購方式，將貨物、工程、服務(wù)等采購業(yè)務(wù)行為分散在各自的管理部門，各部門間各自為政，其與業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門業(yè)務(wù)平行或穿插，之間的流程、崗位設(shè)置不合理，同時對未列入集中采購目錄、批次多、累計金額較大且在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的物品采購，也未能較好地執(zhí)行政府采購管理，從而降低了采購效率。

2.沒有依據(jù)政府采購法，結(jié)合單位實際，制定本單位的政府采購內(nèi)控管理制度?？蒲惺聵I(yè)單位沒有從采購預(yù)算和計劃、采購需求的確定、采購招標(biāo)管理、采購驗收管理、采購質(zhì)疑處理等方面與業(yè)務(wù)相關(guān)部門制定系統(tǒng)的政府采購管理制度。有的僅是對采購某一環(huán)節(jié)或某項資金（如中央級科學(xué)事業(yè)單位修繕購置項目）的采購作出具體規(guī)定，制度不完善、不健全。造成政府采購政策沒有得到系統(tǒng)有效的執(zhí)行。

3.政府采購宣傳、培訓(xùn)不到位，政府采購人才能力有待提升。首先，從事政府采購的業(yè)務(wù)人員大多來自采購部門、資產(chǎn)管理部門，綜合能力較低。同時，崗位設(shè)置不合理、業(yè)務(wù)分散，對政府采購專業(yè)人員、政府采購需求人員沒有建立行之有效的培訓(xùn)制度，對政府采購業(yè)務(wù)政策的掌握和執(zhí)行比較薄弱。由于科研單位對科研儀器的采購要求較高，單位又分散管理，沒有專門的采購管理人員進(jìn)行采購，往往是由科研人員即儀器使用人根據(jù)科研試驗的需要，進(jìn)行采購前期的調(diào)研，接洽工作，由于對采購標(biāo)的缺乏科學(xué)的、細(xì)致的了解，以及商業(yè)信息的不對等，導(dǎo)致采購物資以次充好，降低標(biāo)準(zhǔn)，采購成本失控。

其次，政府采購需求方?jīng)]有進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，無法全面掌握政府采購的相關(guān)規(guī)定，同時對預(yù)算的重要性缺乏認(rèn)識，對預(yù)算編制敷衍了事，沒有嚴(yán)格按照《政府采購法》、采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)要求編制，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精細(xì)，產(chǎn)生漏報或虛報。另外，政府采購管理部門只是簡單地將各需求部門的預(yù)算匯總，而沒有結(jié)合單位下一年度的工作任務(wù)全面考慮政府采購的需求，對單位的政府采購預(yù)算未能應(yīng)編盡編。

（三）資產(chǎn)管理控制產(chǎn)生問題的原因

1.單位管理層輕視資產(chǎn)管理，沒有設(shè)置資產(chǎn)管理控制的總負(fù)責(zé)人?？蒲袉挝坏馁Y產(chǎn)管理涉及財務(wù)部門（貨幣資金）、科技開發(fā)管理部門（對外投資）、行政部門（房屋、車輛）、國有資產(chǎn)管理部門（通用設(shè)備、專用設(shè)備）等業(yè)務(wù)處室。一直以來，科研事業(yè)單位的資產(chǎn)尤其是實物資產(chǎn)管理十分薄弱。單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算管理、輕視資產(chǎn)管理的現(xiàn)象較為普遍，同時沒有設(shè)置資產(chǎn)控制的總負(fù)責(zé)人，沒有集中歸口管理的部門，資產(chǎn)管理非常松散。尤其是規(guī)模大、歷史悠久的單位，由于資產(chǎn)量大，歷史遺留問題較多，資產(chǎn)管理比較混亂，家底不清晰，資產(chǎn)控制工作不能有效落實。

2.單位沒有建立完善的資產(chǎn)管理制度。在資產(chǎn)管理方面，沒有從資產(chǎn)配置、購入、使用、處置等資產(chǎn)全生命周期角度進(jìn)行制度建設(shè)，制度缺失，管理行為隨意性較大。

3.實物資產(chǎn)管理職責(zé)權(quán)限不明確，有部分不相容崗位沒有相互分離。因管理松散、人手少，不相容崗位沒有相互分離。如實物資產(chǎn)的采購、驗收與款項支付，實物資產(chǎn)取得、保管與處置業(yè)務(wù)的執(zhí)行等，往往是由一個人來完成，容易造成資產(chǎn)損失及舞弊行為。

四、科研單位改善財務(wù)內(nèi)控管理制度的對策

由于科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控在單位層面、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面存在的問題及產(chǎn)生的原因，我們需從增強(qiáng)內(nèi)控意識、改善內(nèi)控環(huán)境、建立健全制度、規(guī)范權(quán)力運行、完善內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督體系來提升科研事業(yè)單位的管理水平。具體對策如下：

（一）改善內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，全面營造良好的內(nèi)控氛圍

單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對單位財務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識，主要學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范的理論、原則、控制方法、風(fēng)險評估程序、風(fēng)險管控措施、自我評價要求等。結(jié)合單位實際情況，按照內(nèi)控要求，建立、有效實施內(nèi)部控制，將內(nèi)部控制管理覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動全過程。同時，政府會計制度改革對單位領(lǐng)導(dǎo)層的管理意識造成沖擊，反推單位提升自身的整體治理水平，因此單位負(fù)責(zé)人必須增強(qiáng)內(nèi)控意識，規(guī)范各層級員工的行為，提升風(fēng)險防范能力。

設(shè)置獨立的內(nèi)控部門，成立單位內(nèi)部控制綜合辦公室，同時下設(shè)政府采購管理中心、資產(chǎn)管理中心。單獨的內(nèi)控部門由單位負(fù)責(zé)人、資產(chǎn)管理、政府采購管理、財務(wù)、基建、合同管理等部門業(yè)務(wù)骨干組成，各部門的業(yè)務(wù)骨干作為內(nèi)控管理的聯(lián)絡(luò)人，負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)、落實本部門（管理中心）內(nèi)控管理業(yè)務(wù)，形成法人-聯(lián)絡(luò)人-本業(yè)務(wù)處室（管理中心）內(nèi)控事項的閉環(huán)管理。完善協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，積極發(fā)揮相關(guān)崗位在內(nèi)部控制中的作用，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。

加大培訓(xùn)，提升相關(guān)內(nèi)部控制人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高全員防控風(fēng)險的能力。內(nèi)部控制聯(lián)絡(luò)員按照內(nèi)控綜合辦公室的年度工作計劃，以及年度單位內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)完善相關(guān)制度，負(fù)責(zé)對不同崗位、不同人員分別開展逐次、逐級全員培訓(xùn)工作，通過廣泛宣傳政策，提高全員對內(nèi)控的必要性和緊迫感的認(rèn)識，以及防范風(fēng)險的能力，使他們明確自己在內(nèi)控規(guī)范中的作用。

（二）完善制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行

針對內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，加強(qiáng)對收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、政府采購等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的管理。明確職責(zé)權(quán)限，實行不相容崗位相分離，形成相互制約的工作機(jī)制。細(xì)化權(quán)力運行流程，制定簡單易行的流程圖，使制度落地，且具有較強(qiáng)的可操作性。建立和完善制度，是為了更好地執(zhí)行和落實，在“放管服”背景下，如落實科研財務(wù)助理制度、改進(jìn)科研儀器設(shè)備耗材采購管理等措施，就是在完善內(nèi)控管理下，以人為本，改善服務(wù)意識和方式，使制度落地，增加科研工作的自主權(quán)，確保放而不亂的內(nèi)部控制得到高效實施。

（三）完善內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督體系

為確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善和實施，必須進(jìn)行內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督。自我評價、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督構(gòu)成科研事業(yè)單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督體系。通過自我評價內(nèi)部控制設(shè)計、內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，改進(jìn)和完善內(nèi)控制度。加強(qiáng)對內(nèi)部控制年度報告的使用和自我評價，運用內(nèi)控報告的結(jié)果，完善制度，補充短板。加強(qiáng)內(nèi)審部門的獨立性，通過日常監(jiān)督或?qū)ｍ棻O(jiān)督改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制實施中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。同時，社會第三方積極參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。隨著科研事業(yè)單位自主權(quán)的擴(kuò)大，相關(guān)部門也將通過“雙隨機(jī)、一公開”抽查、督查、第三方績效評估等方式，加大對單位內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督。因此，完善單位內(nèi)部評價與監(jiān)督機(jī)制，使內(nèi)控體系全面有效實施，確保用好自主權(quán)，預(yù)防腐敗滋生至關(guān)重要。

五、結(jié)語

當(dāng)下科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制實施雖然存在一些不足，但通過設(shè)置獨立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，改善內(nèi)控環(huán)境，建立健全制度建設(shè)，完善監(jiān)督與評價等措施，以改善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，完善內(nèi)部治理，提升單位的管理水平，在充分調(diào)動科技人員的創(chuàng)新動力和活力下，確保充分放權(quán)和有效承接，促進(jìn)科研事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)藥生物技術(shù)研究所）

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