張樸

摘要 隨著我國社會經(jīng)濟水平的持續(xù)提升，“十四五”規(guī)劃的全面開展，中央在重大專項項目上的投入逐步加大，財政撥款專項資金的規(guī)模及范圍也快速擴大。國有企事業(yè)單位在很多領(lǐng)域都會向政府申請財政撥款專項資金，或申請重大專項項目發(fā)展規(guī)劃資金。雖然國家在法律層面及各類專項項目的具體技術(shù)操作層面，制定針對專項資金的管理規(guī)則及實施規(guī)范，使財政撥款專項資金在項目申報及使用過程中更加具體、直接，但企事業(yè)單位自身對于專項資金撥款項目規(guī)則的理解及實際操作規(guī)范存在各種差異。與此同時，各類企事業(yè)單位項目的統(tǒng)籌管理水平也參差不齊，導(dǎo)致財政資金的使用效率不高，執(zhí)行效果不佳。開發(fā)項目的業(yè)務(wù)部門與支付審核資金的財務(wù)部門在資金使用和管理方面脫節(jié)，容易導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題。本文分析財政撥款專項資金財務(wù)管控工作的重要性，并在此基礎(chǔ)上，深入探討當前財政撥款專項資金財務(wù)管控存在的問題，并針對性地提出加強財政撥款專項資金財務(wù)管控的對策，旨在為企事業(yè)單位專項項目資金財務(wù)管控水平的提升提供有價值的意見。

關(guān)鍵詞 財政撥款;專項資金;財務(wù)管控

一、財政撥款專項資金財務(wù)管控的重要性

財政撥款專項資金指的是各級人民政府對納入預(yù)算管理并向企事業(yè)單位、社會團體等組織撥付的，具有專門指定用途或特殊用途的財政資金。這類資金在管理上都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，并需要單獨報賬結(jié)算。專項資金有三個特點：一是來源于財政部門或上級單位，二是用于特定事項，三是需要單獨核算。財政撥款類專項項目主要分為直接由財政部撥付的各類?？?、補貼款項目以及從科技部等其他部門取得的由財政資金設(shè)立的國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃、國家高新技術(shù)研究發(fā)展計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)基金和公益性行業(yè)科研專項項目等通常所稱的“縱向”項目。

隨著我國社會經(jīng)濟水平的持續(xù)提升，“十四五”規(guī)劃的全面開展，國家在重大專項項目上的投入逐步加大，財政撥款專項資金的規(guī)模及范圍也快速擴大。目前，2020年國家級科研項目已申請50個專項、512個項目，國家撥款資助金額接近100億元。國家重點關(guān)注的領(lǐng)域也從高新技術(shù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)、基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)通信、新能源發(fā)展等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。雖然國家在法律層面及各類專項項目的具體操作層面制定了不同的設(shè)置規(guī)則及實施規(guī)范，使財政撥款專項資金在項目申報及使用過程中更加具體、直接，但是企事業(yè)單位自身對專項項目資金運用的理解程度及實際操作規(guī)范存在差異，項目執(zhí)行部門與財務(wù)管理部門無法通力配合，管控手段有待改進與監(jiān)督力度有待提升。因此，項目在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸多問題，專項資金未實現(xiàn)效益的最大化。

二、當前財政撥款專項資金財務(wù)管控存在的問題

（一）項目前期預(yù)算設(shè)置欠缺科學(xué)論證的支持

首先，由于存在一些不可預(yù)見的因素，政府部門在立項時不可能完全對預(yù)算編制的完整性、合理性進行精細化的審核與界定。在預(yù)算招投標指南發(fā)布的過程中，也沒有對項目的可行性、專業(yè)性、資金支撐性作較為深入的分析。企事業(yè)單位在這種背景下通常采用多撥錢就多做預(yù)算、少撥錢就少做預(yù)算的粗放式、經(jīng)驗式的方法。其次，企事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作時，往往也無法確定什么樣的編制方式是準確的、有效的。多數(shù)企事業(yè)單位的項目負責(zé)人作為項目建立階段的總設(shè)計師，對項目預(yù)算往往并不熟悉。在此階段，項目預(yù)算經(jīng)費由于缺乏詳細設(shè)計和定額取費標準的支撐，往往依賴項目負責(zé)人的經(jīng)驗或?qū)嵤┰O(shè)想編制，因此會出現(xiàn)“拍腦袋”決策，想當然地進行數(shù)據(jù)推算。項目負責(zé)人總是盡可能地把預(yù)算數(shù)據(jù)做大，爭取得到更多的資金支持，而不是統(tǒng)籌考慮未來技術(shù)市場的發(fā)展趨勢、設(shè)備采購?fù)ㄘ浥蛎浀那闆r、勞務(wù)費用支出的規(guī)模和浮動等。同時，在項目申請階段，項目負責(zé)人員認為此事并不需要財務(wù)管理人員采取何種措施，不需要聽取財務(wù)管理人員的任何建議，也不在前期與財務(wù)人員進行信息溝通及預(yù)算分析，導(dǎo)致項目的整體預(yù)算結(jié)果與后期實施情況存在脫節(jié)現(xiàn)象，最終使資金的撥付監(jiān)管流于形式。

（二）財政撥款專項資金實際使用中核算存在偏差、管控不力

雖然相關(guān)部門近幾年已經(jīng)逐步開始對財政撥款的資金管理制度進行完善，如針對國家級重大專項研發(fā)課題發(fā)布的《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》（財科教〔2016〕113號）、《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）文件等。但在項目實際執(zhí)行的過程中，常常會因為項目的性質(zhì)不同、類別不同，導(dǎo)致制度的實用性不強，企事業(yè)單位在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題。項目管理部門沒有對資金進行有效分配，項目實施部門重研究、輕管理，錢只要花在了該花的地方就達到了目的。財務(wù)部門資金支出的報銷流程不完善，對原始單據(jù)進行粗放式管理，不能保證其合法性、合理性、合規(guī)性，對大額資金使用的審批權(quán)限設(shè)置不規(guī)范，使撥付資金的管控效率大大降低。

另外，由于各類財政撥款類型不同、具體任務(wù)不同，涉及的經(jīng)費來源與分配情況不同，也使得財務(wù)人員在核算過程中很容易忽視關(guān)鍵因素，或是在各項科目設(shè)置、分類時沒有細化分類，導(dǎo)致財務(wù)賬面上出現(xiàn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)混亂，無法有效地對各類項目的明細進行審核，攪亂項目的整體執(zhí)行情況。如根據(jù)相關(guān)規(guī)定條例中對資金概預(yù)算的簡化，項目資金開支范圍調(diào)整權(quán)力下放的改革力度逐步加大，部分權(quán)利下放到項目的主要負責(zé)單位上，取消了一些項目的比例設(shè)定，增加了一些項目間的統(tǒng)籌支付規(guī)定。這雖然體現(xiàn)了國家對專項科研項目的鼓勵，但項目實施人員對此類項目的規(guī)劃理念并不完全成熟，財務(wù)人員對此類項目的審核也僅僅停留在不超預(yù)算即可的基本要求階段，很難對資金支出進行深入的調(diào)查與監(jiān)督，因此很容易發(fā)生財務(wù)人員在不違反財務(wù)規(guī)定的前提下應(yīng)付了事的統(tǒng)計行為?？蒲腥藛T不懂財務(wù)，財務(wù)人員不懂科研，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費的支出核算不規(guī)范的現(xiàn)象。財務(wù)人員僅以發(fā)票及各類原始單據(jù)作為入賬依據(jù)，勞務(wù)費、科研人員獎勵經(jīng)費處理混亂，國家撥付的資金與自籌資金在項目管理上未進行單獨核算，并未貫徹與預(yù)算執(zhí)行相匹配的管理模式，最終導(dǎo)致專項經(jīng)費賬面顯示核算超支。

（三）沒有建立專項資金評價機制

由于財政撥款專項項目的管理標準不同，操作規(guī)范不完善，所以項目的評價目標考核僅停留在書面上，在實際運用過程中流于形式。

在實際執(zhí)行的過程中，項目的實際支出可能與預(yù)算存在一定出入。由于剩余專項資金通常在符合一定比例的前提下由企事業(yè)單位自主管理使用，大多數(shù)情況下，項目組都不愿意將項目結(jié)余資金重新返還給財政部門。在項目開展的過程中，項目組常常在不違反預(yù)算核定管理的要求下，采用多購置部分材料、多出幾次差、多參加幾次會議等方式消耗掉部分本應(yīng)結(jié)余的資金，以便更好地滿足項目經(jīng)費的執(zhí)行率，從而導(dǎo)致專項資金遭到各種不必要的浪費。而在績效考核階段，由于缺乏具體的實施細則和跟蹤管理手段，關(guān)于項目實施的手續(xù)是否合法、支出是否合理、項目是否達到驗收標準的評價浮于表面，并未真正讓項目人員合理節(jié)約成本，并未真正發(fā)揮獎勵的作用。評價往往不能準確地體現(xiàn)實際情況，從而為項目實施人員的違法違規(guī)行為提供溫床與機會。

（四）財務(wù)人員業(yè)財融合基礎(chǔ)相對薄弱

我國的財務(wù)人員常常通過企事業(yè)單位的培訓(xùn)或社會考試不斷更新自身的財務(wù)專業(yè)知識。在正常情況下，這會使財務(wù)人員更容易理解掌握企事業(yè)單位的日常賬務(wù)處理工作。但對于專項撥款的特殊項目，財務(wù)人員也通常按照事后統(tǒng)計核算的基礎(chǔ)要求進行簡單粗放的財務(wù)管理，只要求沒有重大的財務(wù)違法行為，財務(wù)人員在項目的財務(wù)設(shè)計與管控方面并未定期溝通和及時反饋。但是，不同類型的項目涉及的技術(shù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域也不相同，對資金管理的具體要求也存在一定的差異，財務(wù)人員很難僅憑借任務(wù)書的相關(guān)內(nèi)容準確核算每一種類的專項任務(wù)涉及的經(jīng)費，因此財務(wù)管理工作很容易出現(xiàn)混亂的情況。

從上述問題可以看出，在項目選題、申報、執(zhí)行、上報的過程中，項目管理單位、項目組負責(zé)人、財務(wù)管理人員均各行其是，沒有站在項目實施的全局高度上多角度、多維度地考慮，沒有溝通融合，合理分配運用資金，使項目存在諸多隱患。因此，加大對專項資金的管控力度，加強對專項資金使用規(guī)范的考核尤為重要。

三、加強財政撥款專項資金財務(wù)管控的對策

（一）事前完善科學(xué)有效的預(yù)算編制體系

第一，政府部門應(yīng)對項目預(yù)算的具體要求進行規(guī)范，細化各類項目預(yù)算的合理范圍，有的放矢地考核項目承擔(dān)單位的資質(zhì)及信用等級，突出關(guān)注資金預(yù)算管理中有定向概算分析依據(jù)的科目。

第二，項目組應(yīng)當根據(jù)撥付專項資金的項目的具體情況對可實施的預(yù)算進行點對點的編制，加強對項目推進動因、市場調(diào)節(jié)機制、政府投入產(chǎn)出概算比的分析。同時，積極與財務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)預(yù)算方法、方式，發(fā)揮每個部門的專業(yè)特長，建立更精準、可行的預(yù)算方案，全面落實國家的戰(zhàn)略發(fā)展目標。

第三，相關(guān)部門在對申請單位上報的各項預(yù)算方案的選擇上，不應(yīng)通過單純的數(shù)據(jù)金額和文字描述進行評判和決斷，而應(yīng)對項目負責(zé)單位進行實地考察與調(diào)研，與相關(guān)項目的部門人員進行交流和會談，實現(xiàn)企事業(yè)單位現(xiàn)有資源的配備及預(yù)期課題開發(fā)的利用與共享，對企事業(yè)單位預(yù)算的金額范圍心中有數(shù)，從而合理撥付預(yù)算資金。

（二）事中加強對財政撥款專項資金使用的管理

由于管理體制長期存在問題，不少企事業(yè)單位的財政專項資金管理工作有待優(yōu)化。要更好地適應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展的要求，更科學(xué)地、積極主動地增強財務(wù)管理的意識，必須加強執(zhí)行環(huán)節(jié)中對財政專項資金的管理，這是提升財務(wù)綜合管理水平的保證。在項目立項階段，財務(wù)管理人員就應(yīng)積極介入，增進財務(wù)部門在預(yù)算編制時對資金預(yù)計使用情況的了解，避免預(yù)算編制不合理、資金配置不當、配套資金無法落實的情況出現(xiàn)。事中更應(yīng)加強對資金使用效率的管理，要將財政資金的執(zhí)行當作重要的項目年度考核目標，防止相關(guān)項目的資金大量結(jié)余。事后加強對資金結(jié)余的統(tǒng)籌安排、定向管理，讓資金在國家建設(shè)、惠民工程等方面作出更大的貢獻，定期對剩余資金的合理使用進行統(tǒng)計分析，判斷剩余資金由企事業(yè)單位分配使用的合理性，對違規(guī)使用剩余資金的企事業(yè)單位采取有效的管控措施或問責(zé)機制。

（三）事后建立有效的經(jīng)濟效益考核對應(yīng)機制

項目專項組應(yīng)建立健全切實有效的項目績效考核評價機制，較為成熟地將項目實施過程中預(yù)算的執(zhí)行狀態(tài)，全面動態(tài)、準確高效地展示在項目負責(zé)單位的執(zhí)行情況中，提高項目預(yù)算與執(zhí)行的管理水平。同時，該考核機制應(yīng)針對不同行業(yè)、不同類別的項目專門制定，將不同級別的課題項目統(tǒng)一進行規(guī)劃，盡可能地把項目成果的考核與項目管理上的考核統(tǒng)籌結(jié)合起來。

項目管理部門除了建立獎勵機制，也應(yīng)該建立主要項目負責(zé)人員的問責(zé)機制和黑名單，獎懲并舉，促使項目管理人員更及時有效、科學(xué)規(guī)范地履行合理運用專項資金的職責(zé)。

（四）對專項資金的使用進行全程監(jiān)督

當前，中國已進入“互聯(lián)網(wǎng)E+”時代，海量的信息數(shù)據(jù)、優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為項目管理提供了極為有力的技術(shù)支持。企事業(yè)單位可以采用項目管理系統(tǒng)對專項項目進行全面的監(jiān)督審核。如具有代表性的U8項目管理系統(tǒng)，不但可以對項目中所有的收支合同進行錄入、整理、分析，建立屬于該專項項目的數(shù)據(jù)信息平臺，而且可以實現(xiàn)項目管理系統(tǒng)與財務(wù)管理系統(tǒng)的相互配合，形成相互交錯的核查系統(tǒng)。它使專項資金財務(wù)管理從項目預(yù)算數(shù)據(jù)到項目實際支付，再到績效考核評價的過程全方位、立體化地呈現(xiàn)在信息平臺中，科學(xué)有效地利用新技術(shù)將專項項目的業(yè)務(wù)行為與財務(wù)管理準確運用到實際工作中，進而實時動態(tài)地監(jiān)控項目的全過程。

（五）提高財務(wù)人員業(yè)財融合的綜合素質(zhì)

要加強對財政撥款專項項目管理人員，尤其是負責(zé)項目稽核的財務(wù)人員的專業(yè)技能的培養(yǎng)。要針對專項項目涉及類型分布的細化標準及獨特的財務(wù)管理規(guī)范，在事前讓財務(wù)人員加強項目財務(wù)管理規(guī)則及專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，實現(xiàn)財務(wù)人員與項目人員的密切溝通與配合，使財務(wù)人員向業(yè)財融合的管理方向發(fā)展。同時，財務(wù)人員在實際管理的過程中，一定要保持公正的態(tài)度，運用科學(xué)的方式，對項目專項資金使用的合法性、合理性提出建設(shè)性意見，不畏強權(quán)，堅持財務(wù)原則，真正發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。

四、結(jié)語

財政撥款專項資金會隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在未來幾年成為國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的重中之重。國家也會通過財政專項項目鼓勵企事業(yè)單位參與宏觀規(guī)劃，采用政府資金與企事業(yè)單位自有資金配套使用的方式，加大政府投資的杠桿效應(yīng)，真正在國家政策層面和企事業(yè)單位利用層面擴充發(fā)展規(guī)模，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，為人民提供更加高標準的服務(wù)。因此，上述建議在具體操作和優(yōu)化層面還需要不斷探索，力爭為專項資金管理水平的提升提供更加有力的支持。

（作者單位為北京國交信通科技發(fā)展有限公司）

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