汲廣林

[內(nèi)容摘要]

混合所有制改革對于國家和地方國企具有不同戰(zhàn)略意義，因此其推進(jìn)重點(diǎn)、方法、路徑和目的也有所不同。文章從戰(zhàn)略定位、主導(dǎo)原則、實(shí)現(xiàn)形式、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制以及監(jiān)管制度等諸方面分別闡述了地方國企深化混合所有制改革的相關(guān)內(nèi)容和基本要求。

[關(guān)鍵詞]

地方國企 混合所有制 改革

當(dāng)前，國有企業(yè)混合所有制改革正積極穩(wěn)妥推進(jìn)，國家層面出臺了一系列指導(dǎo)性文件，選擇了四批210家企業(yè)開展試點(diǎn)，為進(jìn)一步深化改革奠定了工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)儲備。船到中流浪更急，人到半山路更陡，混合所有制改革已經(jīng)到了必須發(fā)力攻堅(jiān)階段。但近些年，由于種種原因，地方國企混合所有制改革似有觀望于上，亦步亦趨的態(tài)勢，改革的首創(chuàng)精神和開拓意識亟待提升。結(jié)合學(xué)習(xí)和實(shí)踐，就目前地方國企深化混合所有制改革存在的主要問題談些粗淺認(rèn)識和思考。

1 ?因地制宜：地方國企混合所有制改革的差異化戰(zhàn)略定位

混合所有制改革雖皆指向國有企業(yè)改革，但其意義和內(nèi)涵國家和地方卻有不同。這與國家實(shí)行國有資產(chǎn)統(tǒng)一所有分級管理的整體性與特殊性，原則性與靈活性相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制恰相契合。

對于國家而言，混合所有制改革，并非如表面所示推動中央企業(yè)集團(tuán)改革，而是改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，主要是改變結(jié)構(gòu)單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。目的是通過資本融合打通產(chǎn)業(yè)融合，重塑產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成多種所有制經(jīng)濟(jì)共生共榮的經(jīng)濟(jì)生態(tài)。因此，國有企業(yè)混合所有制改革，特別是中央企業(yè)的混合所有制改革是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局改革的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑，其意義和重要不言而喻。對于中央企業(yè)而言，混合所有制改革僅僅是走了一小步，更大的戰(zhàn)略性調(diào)整應(yīng)該是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，除了特別重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是在競爭性領(lǐng)域今后的市場主體主要是各種混合所有制公司。

而對于地方則不然。其一，地方國有企業(yè)混合所有制改革，因其國企在地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)公共服務(wù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位有所不同。一般而言，省市縣國有企業(yè)較普遍分布于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。這一領(lǐng)域國有企業(yè)的混合所有制改革，主要和政府公共產(chǎn)品供給方式與投融資體制改革息息相關(guān)，較為合理的方向是形成區(qū)域供給的多主體競合格局，政府在主要購買社會服務(wù)和保持必要影響力之間尋求動態(tài)平衡。因此，這類國有企業(yè)應(yīng)積極推向市場，通過公共服務(wù)供給改革引導(dǎo)其加快混合所有制改革。當(dāng)然，也可視長遠(yuǎn)需要或特殊情況，保留對核心樞紐網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)主體的控制力或影響力。其二，國有企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中居于較為重要地位，對該類國有企業(yè)應(yīng)加大資源引進(jìn)和戰(zhàn)略合作，通過混合所有制改革進(jìn)一步集聚發(fā)展動能和資源支撐，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生就業(yè)。其三，對于城市土地開發(fā)和經(jīng)營類的國有企業(yè)，由于關(guān)系到地方土地資源配置和產(chǎn)業(yè)招商引資，可以輕資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)招商引資公司先期推進(jìn)混合所有制改革，對于土地資源和存量資產(chǎn)為主的公司，則可根據(jù)地方財(cái)力安排，視情況逐步引入社會資本和激勵(lì)機(jī)制。其四，其他歷史上存在的或種種原因新設(shè)的競爭類國有企業(yè)，最好的方向仍是退出，特殊情況需要逐步退出的，混合所有制改革不過是中間途徑。

2 ?抓大放小：地方國企混合所有制改革的主導(dǎo)原則

基于地方混合所有制改革的不同戰(zhàn)略定位，地方國企有必要改變當(dāng)前混合所有制改革小打小鬧、亦步亦趨的狀態(tài)，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方國企改革首創(chuàng)精神和開拓意識，以此進(jìn)一步深化混合所有制改革探索。個(gè)人以為，深化地方國企混合所有制改革，主導(dǎo)原則應(yīng)該是抓大放小，分類實(shí)施。所謂抓大放小，即地方國企混合所有制改革的目標(biāo)對象或主要著力點(diǎn)應(yīng)該放在集團(tuán)層面，而不是集團(tuán)下屬非主體公司或中小公司上面。至于那種明確規(guī)定地方國企混合所有制改革應(yīng)是集團(tuán)下屬二級或以下公司的條文，更是沒有深刻把握混合所有制改革實(shí)質(zhì)，對地方國企改革情況缺乏合理認(rèn)知的形式做法，顯然不利于深化改革。所謂分類施策，指根據(jù)競爭類、功能類、公益類不同類型，明確改革定位、目標(biāo)要求、推進(jìn)策略和評價(jià)指標(biāo)，可采取先競爭類后功能類、公益類，一司一策，試點(diǎn)先行，成熟一家，實(shí)施一家，積極穩(wěn)妥落實(shí)混合所有制改革方案，逐步形成混合所有之治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制的市場主體。企業(yè)集團(tuán)層面完成混合所有制改革，則整個(gè)企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)經(jīng)營機(jī)制自然逐步貫穿各層級企業(yè)，地方國企的混合所有制改革才算取得實(shí)質(zhì)效果。至于非主業(yè)類中小國有企業(yè)，則可直接通過市場方式改革退出，無必要先搞混合所有制改革。

3 ?公眾公司：地方國企混合所有制改革的主要形式

混合所有制改革的資本形態(tài)是股份多元，即通過國資與非國資的股份結(jié)合，形成不同股東持股并參與管理的合資公司，即所謂混合。就我國國企改革和資本市場歷史來看，國有企業(yè)混合所有制改革，或者說混合所有制比較合適的實(shí)現(xiàn)形式是公眾公司。當(dāng)然這主要是針對競爭類公司而言，而競爭類公司也是混合所有制改革的重點(diǎn)。主要原因在于：其一，混合所有制改革的途徑是混，目標(biāo)是改，只混不改的國有多元早已證明意義不大，而公司和證券法規(guī)對公眾公司有明確的規(guī)范和監(jiān)管要求，必須改而且可依法改。其二，混合所有制改革主要問題涉及敏感定價(jià)問題，公眾公司有相對穩(wěn)定的交易市場和定價(jià)機(jī)制，易于被各方所接受，也經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。其三，混合所有制改革最終目的是形成市場化激勵(lì)約束機(jī)制，核心是激發(fā)、評價(jià)和兌現(xiàn)人力資本的價(jià)值，通過人力資本市場機(jī)制提高企業(yè)經(jīng)營效率。公眾公司所在市場也有相對成熟的職業(yè)經(jīng)理人評價(jià)機(jī)制，可觀察性和效果比較更好。因此，個(gè)人建議地方國資重要國有企業(yè)在推行混合所有制改革的路徑選擇上，比較穩(wěn)妥的形式是公眾公司或上市公司。其他類型國有企業(yè)則可靈活研判，但最好能結(jié)合資本市場。

4 ?法人治理結(jié)構(gòu)：地方國企混合所有制改革的管理體制

混合所有制改革形成多元股東結(jié)構(gòu)之后，主要任務(wù)就是盡快從法律上完成公司法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和運(yùn)作。資本如何參與表決和資本多數(shù)如何形成有效表決是混合所有制改革之資本重組公司治理機(jī)制的要義。在混合所有制公司，法人治理結(jié)構(gòu)之所以確立，正在于不同資本利益的獨(dú)立與合作。獨(dú)立者，基于自身利益獨(dú)立權(quán)衡和參與決策。合作者，彼此合作做大利益蛋糕方是合資的目的追求。如何確保這種利益機(jī)制的運(yùn)作與制衡切實(shí)發(fā)揮作用，核心法律文件就是《公司章程》。《公司章程》既具有一般性更具有個(gè)別性。因此，在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革時(shí)，非常必要個(gè)別化研究制定公司章程，盡可能將股東的不同利益訴求統(tǒng)一于公司利益，內(nèi)化于公司代表結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，推動公司依章程運(yùn)作，法人治理機(jī)制有效，成為真正的市場主體。

5 ?市場化經(jīng)營機(jī)制：地方國企混合所有制改革的結(jié)果導(dǎo)向

不管混合所有制改革如何推進(jìn)，最終衡量的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，那就是企業(yè)經(jīng)營效率大為改善。工欲善其事，必先利其器。對于混合所有制企業(yè)而言，欲改善其市場績效，與同行試比高，必須先對標(biāo)同行，導(dǎo)入市場化經(jīng)營機(jī)制，創(chuàng)造類似的人力資本發(fā)揮環(huán)境和考評機(jī)制，這正是混合所有制“混”和“改”的首要結(jié)果。顯然，市場化經(jīng)營機(jī)制與傳統(tǒng)經(jīng)營機(jī)制有很大不同甚至存在沖突，如何平衡不同企業(yè)之間，同一企業(yè)內(nèi)部之間新舊體制矛盾和利益不均衡，是國有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)階段面臨的突出問題。利益問題仍需通過利益手段來解決。在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革過程中，可通過幾個(gè)方面配套設(shè)計(jì)緩解上述利益沖突。其一，利益風(fēng)險(xiǎn)匹配原則，即參與改革的單位和個(gè)人，潛在利益獲得必然與付出代價(jià)或承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配。其二，增量利益原則，即利益激勵(lì)分配與未來利益增加掛鉤，與個(gè)人貢獻(xiàn)掛鉤。其三，自愿選擇機(jī)會均等原則，即市場競爭機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)收益均等，參加者機(jī)會公平自愿選擇，輸贏自負(fù)。其四，鼓勵(lì)嘗試寬容改革的環(huán)境。改革有成功必有失敗，混合所有制改革不可能皆成功。因此，創(chuàng)造寬容改革的環(huán)境和必要保護(hù)機(jī)制也很有必要。

6 ?股東資本管理：地方國企混合所有制改革的監(jiān)管制度調(diào)整

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出：對混合所有制企業(yè)，探索建立有別于國有獨(dú)資、全資公司的治理機(jī)制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，探索實(shí)施更加靈活高效的監(jiān)管制度。因此，建立有別于國有獨(dú)資全資企業(yè)的監(jiān)管制度，既是國有資本混合重組的必然結(jié)果，也是市場經(jīng)濟(jì)體制深化改革的要求。那么這種監(jiān)管制度應(yīng)如何建立？有何不同？個(gè)人以為，主要因素有三個(gè)方面：一是國資監(jiān)管的對象是國有資本，以管資本為主參與混合所有制企業(yè)管理是主要方面。二是國資監(jiān)管的方式是股東行權(quán)，通過股東會、董事會等企業(yè)法人治理機(jī)制行使股東權(quán)利和監(jiān)管公司事務(wù)。三是國資監(jiān)管的法律依據(jù)是《公司章程》，國資監(jiān)管的主要載體不再是規(guī)范性文件和審批文件，而是將強(qiáng)制性要求納入《公司章程》，主要通過《公司章程》約束各方股東和公司行為，體現(xiàn)監(jiān)管意志和股東利益。

2020年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：完善國資監(jiān)管體制，深化混合所有制改革，實(shí)施國企改革三年行動。國資國企監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本就位，確實(shí)到了加快改革步伐和落地見成效的時(shí)候。就地方國企深化混合所有制改革而言， 當(dāng)前最重要的就是因地制宜，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 通過產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙，培育更有活力和競爭力的市場主體，提升國企的帶動作用和放大效應(yīng)，從而進(jìn)一步匹配地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展要求，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。