石平

2020年5月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表聲明稱，鑒于俄羅斯方面長(zhǎng)期存在“違約”行為，美將向《開(kāi)放天空條約》各締約國(guó)遞交退約決定通知，并正式進(jìn)入為期半年的退約過(guò)渡期。美國(guó)此前已相繼退出一系列關(guān)乎國(guó)際軍控穩(wěn)定的重要條約。此舉不但將進(jìn)一步惡化美俄關(guān)系，還將加深跨大西洋伙伴關(guān)系的裂痕，維護(hù)全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的軍控體系也將遭受重大打擊。

《開(kāi)放天空條約》的由來(lái)

《開(kāi)放天空條約》是北約和前華約成員國(guó)之間于1992年3月簽署的一個(gè)條約，它允許國(guó)家締約方對(duì)其它國(guó)家締約方的整個(gè)領(lǐng)土進(jìn)行非武裝偵察飛行，以搜集其軍事活動(dòng)和武器情況的數(shù)據(jù)。說(shuō)來(lái)也頗具諷刺意味，條約實(shí)際上是由美國(guó)及其北約盟友率先提出，并用了近40年的時(shí)間才促成俄羅斯接受空中觀察飛行的。

特朗普在白宮宣布將退出《開(kāi)放天空條約》

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)和北約擔(dān)心蘇聯(lián)對(duì)德國(guó)西部和整個(gè)歐洲地區(qū)發(fā)動(dòng)突襲，同時(shí)也需要掌握東歐和蘇聯(lián)歐洲部分地區(qū)的情報(bào)，但又缺乏獲取蘇軍動(dòng)向的有效手段。1955年7月，為緩和美蘇之間的緊張關(guān)系，美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾在日內(nèi)瓦舉行的美、蘇、英、法四國(guó)政府首腦會(huì)議上，首次正式提出了“開(kāi)放天空”的建議，即美蘇相互允許對(duì)方利用非武裝的偵察機(jī)對(duì)己方軍事設(shè)施進(jìn)行空中偵察，以避免雙方由于猜忌而造成關(guān)系緊張。蘇聯(lián)方面認(rèn)為美國(guó)的目的是以“建立信任”為借口獲取蘇聯(lián)的敏感情報(bào)，因此堅(jiān)決反對(duì)。該建議在之后的30多年里被束之高閣。

1989年5月，老布什政府再次呼吁美蘇就“開(kāi)放天空”展開(kāi)談判，將之作為美蘇當(dāng)時(shí)舉行的《歐洲常規(guī)軍事力量條約》談判的一個(gè)核查措施，以此檢驗(yàn)蘇聯(lián)在“新思維”下是否真心改善與西方的關(guān)系。與艾森豪威爾不同的是，老布什建議把飛越偵察權(quán)擴(kuò)大到從溫哥華到海參崴的所有北約和華約成員國(guó)。在《歐洲常規(guī)軍事力量條約》達(dá)成協(xié)議后，北約和華約于1990年2月開(kāi)始就“開(kāi)放天空”進(jìn)行談判。

隨著蘇聯(lián)解體，困境中的俄羅斯為增強(qiáng)與美國(guó)的戰(zhàn)略互信，同意開(kāi)放整個(gè)領(lǐng)土用于觀察和飛越。1992年3月24日，24個(gè)國(guó)家在芬蘭赫爾辛基簽署了《開(kāi)放天空條約》。美國(guó)1993年12月批準(zhǔn)了這一條約，俄羅斯2001年5月批準(zhǔn)該條約。條約從2002年1月1日起正式生效，目前共有34個(gè)國(guó)家締約方加入了該條約。吉爾吉斯斯坦簽署了該條約但未獲得議會(huì)批準(zhǔn)。

根據(jù)《開(kāi)放天空條約》，每個(gè)國(guó)家締約方有義務(wù)每年接受其它國(guó)家締約方在其領(lǐng)土上空進(jìn)行一定數(shù)量的觀察飛行，允許飛行的次數(shù)視其國(guó)土面積的大小而定，同時(shí)它也擁有在其它國(guó)家締約方領(lǐng)土上進(jìn)行相同數(shù)量觀察飛行的權(quán)利。條約規(guī)定，美國(guó)和俄羅斯每年接受的被動(dòng)配額是42次，小的國(guó)家每年只有4次。根據(jù)條約，俄羅斯和美國(guó)分別于2002年8月和12月進(jìn)行了首次觀察飛行。自條約生效到2018年底，美國(guó)、俄羅斯和其它32個(gè)國(guó)家共在其它國(guó)家領(lǐng)土上空進(jìn)行了1426次飛行。其中，美國(guó)及其盟國(guó)在俄羅斯領(lǐng)土上空進(jìn)行了500多次觀察飛行。

條約規(guī)定，在對(duì)締約國(guó)領(lǐng)土進(jìn)行觀察飛行時(shí)，被觀察國(guó)只能基于飛行安全原因?qū)π袆?dòng)進(jìn)行限制，而不能以國(guó)家安全理由予以拒絕。同時(shí)，進(jìn)行觀察飛行的國(guó)家締約方必須在抵達(dá)被觀察國(guó)領(lǐng)空之前72小時(shí)發(fā)出通知，并在開(kāi)始飛行至少24小時(shí)之前向被觀察國(guó)提交飛行計(jì)劃。

執(zhí)行觀察飛行任務(wù)的飛機(jī)是特定型號(hào)的非武裝偵察機(jī)，允許加裝能識(shí)別重要軍事裝備的攝像設(shè)備，但對(duì)分辨率有一定的限制，即只需能夠區(qū)分坦克和卡車即可。執(zhí)行觀察飛行的飛機(jī)及其傳感器在被用于“開(kāi)放天空”飛行前，必須由被觀察國(guó)和來(lái)自其它締約國(guó)的第三方專業(yè)人員登機(jī)，監(jiān)督機(jī)上偵察設(shè)備是否符合條約規(guī)定。飛行觀察搜集的所有影像數(shù)據(jù)應(yīng)向全部締約國(guó)公開(kāi)，以提高信息透明度和共享度。

除制定詳細(xì)的規(guī)則外，締約國(guó)還成立了由成員國(guó)代表組成的“開(kāi)放天空協(xié)商委員會(huì)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督條約的執(zhí)行，并定期舉行檢查會(huì)議，處理可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

執(zhí)行觀察飛行任務(wù)的俄羅斯安-30偵察機(jī)

美俄履約的爭(zhēng)議

2019年10月8日，美國(guó)參議院共和黨參議員湯姆·科頓聯(lián)名呼吁美國(guó)應(yīng)該退出《開(kāi)放天空條約》，重新部署國(guó)防部在“開(kāi)放天空”任務(wù)中浪費(fèi)的數(shù)億美元，以增強(qiáng)美國(guó)的戰(zhàn)斗力。當(dāng)日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人在回答記者有關(guān)特朗普政府是否考慮退出《開(kāi)放天空條約》的提問(wèn)時(shí)，指責(zé)俄羅斯違反了該條約，聲稱美國(guó)一直遵守該條約。根據(jù)美國(guó)務(wù)院的聲明，俄方的違約行為主要有以下三個(gè)方面。

一是俄方限制在加里寧格勒、莫斯科以及俄與格魯吉亞南奧塞梯和阿布哈茲接壤地區(qū)的10千米范圍內(nèi)實(shí)施觀察飛行。二是俄方指定使用位于克里米亞的機(jī)場(chǎng)進(jìn)行加油，以彰顯對(duì)克里米亞的主權(quán)。三是2019年俄方拒絕美國(guó)和加拿大提出的對(duì)俄軍“中部-2019”戰(zhàn)略演習(xí)進(jìn)行觀察飛行的申請(qǐng)。

實(shí)際上，美國(guó)自退出《中導(dǎo)條約》以來(lái)，與俄羅斯在國(guó)際戰(zhàn)略安全領(lǐng)域互打“口水仗”已成常態(tài)，以俄羅斯為譴責(zé)對(duì)象威脅退出《開(kāi)放天空條約》也不是第一次。同美俄之間其它軍控協(xié)定一樣，《開(kāi)放天空條約》在執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議主要圍繞以下兩個(gè)方面。

技術(shù)人員檢查執(zhí)行“開(kāi)放天空”任務(wù)飛機(jī)的偵察設(shè)備

一是在開(kāi)放觀察飛行上，美國(guó)指責(zé)俄羅斯“有選擇地執(zhí)行”。2016年，俄羅斯以加里寧格勒飛地面積較小、在其上空進(jìn)行觀察飛行對(duì)民用航空飛行和空中管制造成不便為借口，對(duì)其它國(guó)家締約方對(duì)該地的偵察飛行單方面施加了500千米的限制。俄還根據(jù)《開(kāi)放天空條約》第五款“不得在離非國(guó)家締約方邊境10千米的范圍內(nèi)進(jìn)行偵察飛行”的規(guī)定，認(rèn)為南奧塞梯和阿布哈茲是“獨(dú)立國(guó)家”，反對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)沿俄羅斯與格魯吉亞邊界飛行。

美國(guó)則從所有國(guó)家締約方的領(lǐng)土都必須允許其它國(guó)家締約方進(jìn)行觀察飛行、不得宣布其領(lǐng)土任何一部分禁止飛行這一規(guī)定出發(fā)，認(rèn)為俄羅斯此舉違反條約。美國(guó)還指責(zé)俄羅斯在烏克蘭履行條約飛行問(wèn)題上制造障礙，以及對(duì)美國(guó)在車臣上空觀察飛行的高度進(jìn)行限制。同年，美國(guó)以俄限制其它締約國(guó)在俄加里寧格勒上空以及俄與格魯吉亞邊境附近上空飛行為由，限制俄羅斯在夏威夷太平洋艦隊(duì)和阿拉斯加州格里利堡導(dǎo)彈防御基地上空進(jìn)行觀察飛行。受此影響，2016年，美俄之間只進(jìn)行了5次相互觀察飛行。

二是俄羅斯升級(jí)執(zhí)行觀察飛行的飛機(jī)，并用數(shù)字傳感器替代膠片相機(jī)，引起美國(guó)不滿。2016年，俄羅斯向設(shè)在維也納的“開(kāi)放天空協(xié)商委員會(huì)”正式提出請(qǐng)求，要求準(zhǔn)許配備高技術(shù)傳感器的俄羅斯圖-214偵察機(jī)飛越美國(guó)上空。美國(guó)認(rèn)為，俄羅斯執(zhí)行偵察的飛機(jī)已具有各種情報(bào)搜集功能，包括攝像、熱成像、信號(hào)采集等能力，采用新飛機(jī)和新設(shè)備將使俄羅斯“從觀察飛行獲得不公平的好處”。

美俄之間對(duì)條約履行的爭(zhēng)議，導(dǎo)致條約執(zhí)行受到嚴(yán)重沖擊。從2018年1月1日開(kāi)始，美國(guó)政府開(kāi)始對(duì)俄在美國(guó)領(lǐng)空進(jìn)行觀察飛行實(shí)施一系列限制措施。作為回應(yīng)，俄羅斯也部分禁止美國(guó)使用本國(guó)軍事基地作為執(zhí)行觀察飛行的機(jī)場(chǎng)。同年8月，美國(guó)以俄方違約為由，宣布暫時(shí)凍結(jié)與俄羅斯在條約框架內(nèi)的合作，使美俄觀察飛行一度陷入停頓。

執(zhí)行“開(kāi)放天空”觀察任務(wù)的俄羅斯圖-154飛機(jī)

2019年4月，俄羅斯依據(jù)條約派出最新型的圖-214偵察機(jī)對(duì)美國(guó)的導(dǎo)彈試驗(yàn)靶場(chǎng)、桑迪亞國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、阿拉莫斯國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、美國(guó)化學(xué)武器庫(kù)等空域?qū)嵤┝恕伴_(kāi)放天空”觀察。由于這些地點(diǎn)是美國(guó)戰(zhàn)略性武器研發(fā)試驗(yàn)的場(chǎng)所，在美國(guó)政界再次掀起一輪退出條約的爭(zhēng)議。

美國(guó)退約的動(dòng)因

有分析認(rèn)為，美國(guó)偵察設(shè)備的落后是美俄執(zhí)行《開(kāi)放天空條約》出現(xiàn)爭(zhēng)議的直接誘因。條約生效十幾年來(lái)，美國(guó)空軍一直使用OC-135B偵察機(jī)執(zhí)行“開(kāi)放天空”的任務(wù)。這款建造于上世紀(jì)60年代的機(jī)型太老、故障頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年以來(lái)，其每執(zhí)行12次任務(wù)就會(huì)出現(xiàn)一次機(jī)械故障問(wèn)題。2017年，OC-135B原計(jì)劃對(duì)俄執(zhí)行16次飛行任務(wù)，最終只開(kāi)展了13次。除了飛行安全問(wèn)題，OC-135B的另一缺陷是偵察手段落后。該機(jī)共搭載了4臺(tái)傳統(tǒng)膠卷相機(jī)，每次飛行后，相機(jī)上的膠卷必須取出送到實(shí)驗(yàn)室處理，過(guò)程需要幾個(gè)小時(shí)。相比之下，俄羅斯已經(jīng)開(kāi)始使用2011年生產(chǎn)的圖-214偵察機(jī)在美國(guó)領(lǐng)空飛行，它還裝備了紅外數(shù)碼相機(jī)和合成孔徑雷達(dá)。

締結(jié)《開(kāi)放天空條約》的主要初衷，是通過(guò)增加締約國(guó)的軍事透明和信息共享來(lái)加強(qiáng)締約國(guó)之間的相互了解和降低軍事緊張，增進(jìn)安全和合作。事實(shí)上，《開(kāi)放天空條約》早已淪為“面子工程”，對(duì)此美俄各方心知肚明。比如，對(duì)方觀察飛機(jī)飛經(jīng)地區(qū)的軍事基地均會(huì)保持通信靜默，地面基地和軍事設(shè)施也會(huì)“喬裝打扮”一番，同時(shí)還會(huì)采取煙霧和反紅外保護(hù)措施進(jìn)行秘密干擾。在對(duì)方觀察飛機(jī)上的本國(guó)觀察員的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是防止對(duì)方更改航線或進(jìn)行計(jì)劃外的觀察。

由于《開(kāi)放天空條約》允許國(guó)家締約方通過(guò)觀察飛行了解其它締約方的軍力及活動(dòng)情況，因此它也可作為軍控條約的核查措施，在軍控方面發(fā)揮一定的作用。美國(guó)總統(tǒng)特朗普聲稱，倘若俄方“恢復(fù)遵守條約規(guī)定”，不排除美方重新履約或達(dá)成一份新協(xié)議的可能。如果俄羅斯不肯作出妥協(xié)，美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》將有利于美國(guó)擺脫該條約對(duì)其開(kāi)發(fā)新的核武器系統(tǒng)的束縛和國(guó)際監(jiān)督。

配備國(guó)產(chǎn)數(shù)字?jǐn)z像機(jī)的俄羅斯新型圖-214偵察機(jī)

美國(guó)OC-135B偵察機(jī)用于執(zhí)行“開(kāi)放天空”任務(wù)已顯老舊

退出《開(kāi)放天空條約》契合特朗普政府倡導(dǎo)的“美國(guó)優(yōu)先”的政治理念。特朗普政府把重建美國(guó)軍力、壯大美國(guó)實(shí)力作為實(shí)施大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的主要支柱。美國(guó)在推進(jìn)現(xiàn)有核武器現(xiàn)代化的同時(shí)，還大力加強(qiáng)低當(dāng)量核武器和戰(zhàn)術(shù)核武器的研發(fā)。隨著《反導(dǎo)條約》和《中導(dǎo)條約》壽終正寢，《相互削減戰(zhàn)略武器條約》在2021 年前續(xù)約的前景也極為黯淡，美俄在冷戰(zhàn)時(shí)期簽署的軍控體系行將瓦解。特朗普政府既然已經(jīng)突破《中導(dǎo)條約》對(duì)其開(kāi)發(fā)“定制威懾”核武器系統(tǒng)的限制，謀求建立對(duì)中俄等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的全面戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，又何必要留著《開(kāi)放天空條約》來(lái)自縛手腳？

從歷史軌跡和現(xiàn)實(shí)需求來(lái)審視美國(guó)的退約行為，退約是特朗普政府的長(zhǎng)期戰(zhàn)略考慮，符合共和黨保守派和軍工利益集團(tuán)的長(zhǎng)期訴求與一貫主張。這絕不僅僅是為了對(duì)抗俄羅斯的核能力發(fā)展，其背后更有制衡戰(zhàn)略對(duì)手崛起、贏得大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的深層次考慮。

羅馬尼亞和烏克蘭裝備的執(zhí)行觀察飛行任務(wù)的安-30偵察機(jī)

對(duì)美俄關(guān)系和國(guó)際安全的影響

第一，將加劇自烏克蘭危機(jī)以來(lái)日趨緊張的美俄關(guān)系。《開(kāi)放天空條約》對(duì)于美俄關(guān)系改善與穩(wěn)定具有重要意義。雖然美俄目前擁有多種先進(jìn)偵察手段，如衛(wèi)星偵察，但通過(guò)允許實(shí)地考察所得到的透明和信任，是衛(wèi)星圖像所不能比擬的。對(duì)于美俄來(lái)說(shuō)，相互“開(kāi)放天空”更是維持戰(zhàn)略互信的重要象征。特朗普政府的退約決定遭到俄羅斯的反對(duì)。俄羅斯已在多個(gè)場(chǎng)合主張保留《開(kāi)放天空條約》，但不會(huì)做出單方面讓步。

第二，破壞俄羅斯和歐洲北約國(guó)家之間積累的信任。締結(jié)《開(kāi)放天空條約》的最初意圖，是減少北約和華約兩大軍事集團(tuán)之間的不信任，增加締約國(guó)之間的軍事透明、相互了解和合作，它同《歐洲常規(guī)軍事力量條約》一起被視為歐洲安全框架的重要組成部分?？陀^而言，《開(kāi)放天空條約》增進(jìn)了各國(guó)在安全方面的相互信任，降低了因誤解和誤判而引發(fā)武裝沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。特朗普政府退出《開(kāi)放天空條約》，可能會(huì)破壞俄羅斯和歐洲北約國(guó)家之間通過(guò)該條約的合作而積累的信任。

第三，進(jìn)一步擴(kuò)大美歐關(guān)系的裂痕。由于多數(shù)締約國(guó)飛行偵察能力較弱，《開(kāi)放天空條約》的軍事透明機(jī)制一定程度上彌補(bǔ)了其情報(bào)能力的不足。2014 年烏克蘭危機(jī)前后，美國(guó)及其盟國(guó)在烏克蘭和俄羅斯數(shù)千千米領(lǐng)空進(jìn)行了十多次觀察飛行，搜集俄羅斯部隊(duì)和軍事調(diào)動(dòng)的照片，這也彰顯了《開(kāi)放天空條約》對(duì)北約歐洲盟國(guó)安全的重要性。如果美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》，烏克蘭這樣的中小歐洲國(guó)家，首先將會(huì)成為條約廢棄的犧牲品。美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席艾略特·恩格爾在給國(guó)家安全顧問(wèn)羅伯特·奧布賴恩的信中就指出，美國(guó)退出該條約不僅損害美國(guó)安全利益，還將對(duì)盟國(guó)造成傷害。多名美軍將領(lǐng)也認(rèn)為，特朗普政府都未跟北約盟友提前打招呼就揚(yáng)言退出，這種行為本身是對(duì)北約盟友的“背叛”，置歐洲的戰(zhàn)略穩(wěn)定于不顧。在美國(guó)宣布退約的第二天，法國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)、西班牙、芬蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、捷克及瑞典十國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表聯(lián)合聲明，對(duì)美國(guó)有意退出條約表示遺憾。

第四，對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散體制產(chǎn)生不利影響。防止核武器與核材料擴(kuò)散是國(guó)際防擴(kuò)散努力的一個(gè)重要目標(biāo)。《開(kāi)放天空條約》是一項(xiàng)增加國(guó)家締約方軍事透明和信任的措施，為實(shí)施更廣泛的核查方式提供了重要框架，它與其它核查制度一起，有助于加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)發(fā)現(xiàn)條約締約國(guó)秘密、非法開(kāi)發(fā)核武器的能力。美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》顯然對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散體制將產(chǎn)生不利影響。

按照程序，特朗普宣布退約后，條約存放國(guó)匈牙利和加拿大應(yīng)在30～60天內(nèi)召開(kāi)會(huì)議，審議有關(guān)美國(guó)退出的后果。截止目前，美方仍未就退約一事向包括俄羅斯在內(nèi)的其它33 個(gè)締約國(guó)正式提起任何形式的協(xié)商。這種“只挑起問(wèn)題卻不著手解決”的態(tài)度不僅僅是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，更是對(duì)國(guó)際戰(zhàn)略穩(wěn)定的挑戰(zhàn)。美國(guó)的北約盟友們已經(jīng)要求特朗普“收回成命”。目前來(lái)看，即使美國(guó)退約，歐洲仍將維持條約不至于瓦解，而美國(guó)在自毀信譽(yù)的路上卻將越走越遠(yuǎn)。