戴娜

【摘要】城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的前提和路徑。經(jīng)過改革開放40余年的發(fā)展，江蘇省江陰市城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平不斷提升，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局、就業(yè)與社會保障、城鄉(xiāng)生態(tài)文明、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會治理等方面初步實現(xiàn)了一體化。然而，江陰也面臨著城鄉(xiāng)差距顯著、長效增收機制欠缺、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展機制不完善等障礙，應(yīng)通過完善、提升農(nóng)民增收機制、加大保障力度等舉措，進一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；社會治理；鄉(xiāng)村振興；公共服務(wù)

【中圖分類號】F127【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）05-0070-04

黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了按照堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的工作思路，也為地方各級政府推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展明確了目標(biāo)、繪制了藍圖、明晰了路徑。2019年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》的頒布與實施，既為地方各級政府貫徹落實“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”提供了制度參照，也是對城鄉(xiāng)發(fā)展作出了規(guī)劃安排。經(jīng)過40余年的改革發(fā)展，江陰雖然從農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨I(yè)立市”的縣域經(jīng)濟“排頭兵”，但依然將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展擺在首位；并借助江陰縣級集成改革的契機，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃，著力解決制約城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題，建立完善城鄉(xiāng)一體化體制機制，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展江陰樣本。

一、江陰市城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

江陰市在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面起步較早，工作扎實，成效顯著。近年來，江陰市以集成改革舉措為重點，順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，全力實施城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局、就業(yè)社會保障、生態(tài)文明體制、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會管理“五個一體化”，確保全體市民共享改革的發(fā)展成果，不斷提高市民的獲得感、幸福感、安全感。

1.圍繞優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局一體化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的一體化，以此形成新的經(jīng)濟增強點，促進高質(zhì)量發(fā)展。為此，江陰市以“優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、促進三產(chǎn)融合發(fā)展”為目標(biāo)，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一是通過政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作的運營模式培育農(nóng)業(yè)園區(qū)；二是“百企建百園工程”，積極鼓勵各類社會資本和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)園區(qū)。江陰市積極通過“江陰璜土鎮(zhèn)葡萄風(fēng)情小鎮(zhèn)”“江陰（華西）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園”等省級農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范園項目，打造農(nóng)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)集新品研發(fā)、生態(tài)養(yǎng)殖、綠色種植、物流配送于一體的“全鏈條”式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前已建成璜土果蔬、青陽家禽、新橋苗木等特色農(nóng)業(yè)園區(qū)；涌現(xiàn)出了陽光、海瀾等一大批農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，重點扶持大娘水餃、美天奶業(yè)等骨干企業(yè)，打造供應(yīng)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平和綜合效益，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

2.重點關(guān)注民生建設(shè)，推進就業(yè)和社會保障一體化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心是促進城鄉(xiāng)居民共享優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實現(xiàn)就業(yè)和社會保障一體化。近年來，江陰勇于突破就業(yè)和社會保障等方面的制度藩籬，掃除體制性障礙，以城鄉(xiāng)就業(yè)“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一就業(yè)登記、統(tǒng)一就業(yè)培訓(xùn)、統(tǒng)一就業(yè)指導(dǎo)、統(tǒng)一就業(yè)管理為目標(biāo)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)者就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)機會平等。2018年，江陰全市提供就業(yè)崗位6.16萬個，本地勞動力實現(xiàn)就業(yè)4.95萬人，其中農(nóng)村勞動力就業(yè)2.65萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員實現(xiàn)再就業(yè)1780人，農(nóng)村勞動力充分就業(yè)率為95.2%。一是不斷優(yōu)化完善社會保障體系，各鎮(zhèn)（街道）均設(shè)立勞動保障服務(wù)所，各村（社區(qū)）配備了社保專職人員，負責(zé)了解百姓的收入情況，保障金的發(fā)放情況等。二是不斷完善各類保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展同步提高的自然增長機制，穩(wěn)步提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌層次。三是圍繞“衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)”，精準(zhǔn)抓好服務(wù)，不斷織牢社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、兜底四條保障線。

3.落實環(huán)保優(yōu)先理念，推進城鄉(xiāng)生態(tài)文明一體化

生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大優(yōu)勢，也是提升農(nóng)民幸福指數(shù)的有效載體。江陰市以“兩減六治三提升”的“263”專項行動為抓手，統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)，積極打造種養(yǎng)結(jié)合、環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)綜合體；以最美鄉(xiāng)村建設(shè)重點，以農(nóng)村示范建房試點為契機，努力打造一批布局合理、規(guī)模適度、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的特色美麗鄉(xiāng)村，改善農(nóng)村人居環(huán)境，努力形成“城鄉(xiāng)生態(tài)不斷優(yōu)化、城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善”的發(fā)展態(tài)勢。

4.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

一是優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，以集團化辦學(xué)、城鄉(xiāng)教師交流等多種舉措，推動城鄉(xiāng)享受均等化的優(yōu)質(zhì)教育。二是“人人享有初級衛(wèi)生保健”落到實處，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達100%。三是深入實施文化惠民工程，推動電影、戲劇、書籍、評彈等文化下鄉(xiāng)活動，全年開展各類文化惠民活動3000場以上。四是加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，積極構(gòu)建多元化多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老援助服務(wù)人數(shù)不低于老年人口的10%，確保每千名老人擁有養(yǎng)老床位43張。五是全面推進“村村體育健身工程”，累計建成全民健身工程近300個。

5.堅持改革創(chuàng)新突破，推進城鄉(xiāng)社會治理一體化

在城鄉(xiāng)社會治理中，江陰市逐步形成了城鄉(xiāng)“一盤棋”的治理體制，改變了“重城輕鄉(xiāng)”的治理格局。一是以網(wǎng)格化管理提升農(nóng)村基層治理水平，以尊重傳統(tǒng)、便于服務(wù)為原則，將全市劃分為17個一級網(wǎng)格、271個二級網(wǎng)格、1558個三級網(wǎng)格，實現(xiàn)全市范圍的網(wǎng)格化全覆蓋，真正將社會治理的觸角延伸至基層。二是通過有限電視平臺設(shè)置三務(wù)公開“戶戶通專班”，升級農(nóng)村三務(wù)公開監(jiān)督方式，進一步完善村級治理體系。三是借鑒“楓橋經(jīng)驗”，打造訪調(diào)對接轉(zhuǎn)化一體化、信息互通無縫化、律師參與專業(yè)化、積案化解精準(zhǔn)化和心理疏導(dǎo)常態(tài)化的工作模式，提升基層治理效果。

二、江陰市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實阻力

江陰市在推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、社會保障、生態(tài)文明、公共服務(wù)、社會治理等方面取得了顯著成效，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消解。但江陰城鄉(xiāng)融合發(fā)展也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和現(xiàn)實阻力。

1.城鄉(xiāng)差距依然存在

江陰城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整體高于全國平均水平，但城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房保障等方面依然存在較大的差距?；A(chǔ)設(shè)施方面，一些自然村道路不暢、停車位缺少；醫(yī)療保障方面，農(nóng)村缺少優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，且在醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)上也存在巨大差距，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)?；I資標(biāo)準(zhǔn)為3200元，而農(nóng)村居民“新農(nóng)合”的籌資標(biāo)準(zhǔn)僅為880元，兩者之間的差距，讓農(nóng)村居民難獲得優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。

2.長效增收機制欠缺

2018年，江陰市全市居民人均可支配收入54281元，增長8.7%；其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為63957元，增長8.1%；農(nóng)村居民人均可支配收入為33136元，增長8.5%。城鄉(xiāng)收入差距盡管低于全國平均水平，但仍有3萬多元的差距；而且，農(nóng)民增收幅度低于人均增長幅度，縮小城鄉(xiāng)收入差距仍然是當(dāng)前及今后的重要任務(wù)之一。江陰市還有4000多名低收入群體，其中80%以上為農(nóng)村居民，這部分農(nóng)民收入偏低，缺乏勞動能力和有效增收的途徑。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。江陰農(nóng)村工業(yè)基礎(chǔ)以中小企業(yè)為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈條的中下游，企業(yè)原材料成本、用工成本居高不下，利潤空間逐步下降。與此同時，城市化的向外擴張和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，占用了大量的土地，農(nóng)民失去賴以生存和發(fā)展的資源，村級集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到影響。截至2019年，江陰仍有25個經(jīng)濟薄弱村年村級穩(wěn)定性收入低于250萬元，跳出薄弱村的難度較大。

4.發(fā)展機制不完善

從體制機制來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨體制機制的制約。一是現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)制度不完善。土地流轉(zhuǎn)的價格機制、監(jiān)督機制還尚未完全確立，不利于土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高。二是現(xiàn)行財政體制“重城輕農(nóng)”導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投入相對不足。三是城鄉(xiāng)一體化的領(lǐng)導(dǎo)管理體制尚未健全。完成農(nóng)村各項改革任務(wù)對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制提出更多新要求。

三、推動江陰市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑

目前，江陰城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局正在形成，但改變城鄉(xiāng)差距過大的這種狀況不可能一蹴而就，需要鞏固現(xiàn)有改革優(yōu)勢，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化推進機制。

1.構(gòu)建農(nóng)民增收長效機制

生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)之一，實現(xiàn)農(nóng)民的可持續(xù)增收是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點。一是提升農(nóng)民的再就業(yè)能力，進一步增加農(nóng)民的工資性收入，可通過職業(yè)教育、社區(qū)教育等多種形式，加強對農(nóng)村勞動力的再就業(yè)培訓(xùn)。二是積極推進村企掛鉤合作，動員全社會力量特別是骨干企業(yè)積極實施以工哺農(nóng)，參與富民強村建設(shè)，幫助經(jīng)濟薄弱村發(fā)展，增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。三是創(chuàng)新探索股份合作社的組織形式與合作內(nèi)容，重點扶持農(nóng)民以現(xiàn)金、物權(quán)、勞動力、住宅等形式入股的富民合作社，發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)等，拓寬收入渠道，增加農(nóng)民的股份性收入。

2.著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。一是扎實推進村莊整治。以“美麗宜居”為發(fā)展目標(biāo)，堅持“鎮(zhèn)村投入與社會投入相結(jié)合、村莊整治與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整相結(jié)合、行政推動與農(nóng)民自愿參與相結(jié)合”的原則，改善村居環(huán)境、健全服務(wù)設(shè)施、提升服務(wù)功能。二是扎實推進為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)。堅持合理布局、因地制宜、整合資源、相對集中的原則，加快建設(shè)集行政服務(wù)、農(nóng)資服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、文化娛樂、體育健身、黨員活動和科技培訓(xùn)等多元服務(wù)功能于一體的社區(qū)服務(wù)中心，進一步提升農(nóng)村公共服務(wù)的整體水平。三是扎實推進文教衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。堅持政府為主導(dǎo)，建立健全農(nóng)村職業(yè)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村基層文化設(shè)施建設(shè)。

3.加大財政資金保障力度

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要地方政府給予相應(yīng)的財政保障。地方各級政府應(yīng)結(jié)合客觀現(xiàn)實，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政投入保障力度，加快形成“財政兜底、金融傾斜、社會參與”的多元化資金保障格局。以多元化資金保障格局加大“三資”投入“三農(nóng)”的力度。與此同時，不斷完善財政支出穩(wěn)定增長機制，確保財政投入與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。完善與落實相關(guān)配套激勵政策，如融資投資扶持機制、配套設(shè)施建設(shè)補貼補助等，積極鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村振興。

4.充分發(fā)揮人的能動作用

重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展中“人”的因素，充分挖掘各方潛力，凝聚成加快發(fā)展的合力，形成政府強化責(zé)任、社會積極參與、城鄉(xiāng)民眾共同發(fā)力的良好格局，早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。借智借力鄉(xiāng)賢，動員其回鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)賢資本回流促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才振興以及傳統(tǒng)文化的傳承，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了一條新路徑。

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責(zé)任編輯：侯欣