付玉竹 張少鵬

摘要：? 借鑒巴西、芬蘭、德國等國家的森林經(jīng)營管理經(jīng)驗，結(jié)合我國森林資源和林業(yè)政策的實際情況，提出適合我國國情的森林經(jīng)營方案，以黑龍江省重點國有林區(qū)為例，設(shè)計森林經(jīng)營PPP項目模式方案。

關(guān)鍵詞：? 森林經(jīng)營;? 國外經(jīng)驗;? PPP模式;? 重點國有林區(qū)

中圖分類號：? ?S 750? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：? ?A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1001 - 9499（2020）05 - 0062 - 05

對于林業(yè)資源較為豐富的國家而言，森林資源狀況變化與國家工業(yè)化進程密切相關(guān)。由于經(jīng)歷過森林資源過度消耗的資源危機，我國的森林資源尤其是天然林資源目前仍處于保護和恢復(fù)階段。在此背景下，建設(shè)完善森林經(jīng)營管理體制對我國天然林資源保護恢復(fù)具有重要意義。與我國情況相似，世界上林業(yè)較為發(fā)達的國家也大多經(jīng)歷過森林資源危機，在保護恢復(fù)森林資源的道路上積累了比較成熟的經(jīng)驗，其中一些政策措施也值得我國借鑒。鑒于此，有必要在對國外森林經(jīng)營管理的經(jīng)驗進行總結(jié)和評述的基礎(chǔ)上，通過借鑒國外森林經(jīng)營政策措施，設(shè)計出符合我國森林資源現(xiàn)狀和政策實施背景的森林經(jīng)營政策方案，進一步完善我國的森林經(jīng)營管理體制。

1 國外森林經(jīng)營管理經(jīng)驗分析

1. 1 巴西森林經(jīng)營管理經(jīng)驗

歷史上，巴西被稱為森林之地，然而，近現(xiàn)代以來森林資源流失已成為該國發(fā)展的障礙。出現(xiàn)這種矛盾的原因一方面是因為殖民者對自然資源的過度開發(fā)，另一方面在于為促進經(jīng)濟活動和城市化，巴西森林資源長期處于被過度利用的狀態(tài)。巴西政府為了緩解森林資源危機，不僅培育了大量人工林作為公共林經(jīng)營管理，而且制定了一系列限制森林利用的法律和建立大型保護區(qū)來實現(xiàn)天然林保護[ 1 - 2 ]。

經(jīng)過一段時間的人工林培育生產(chǎn)后，巴西政府自2006年開始采用森林特許經(jīng)營的方式允許木材采伐[ 3 - 4 ]。為平衡森林保護和木材采伐的關(guān)系，巴西設(shè)置了兩類森林經(jīng)營管理和政策實施的機構(gòu)——林務(wù)局和農(nóng)業(yè)部。林務(wù)局的職能定位是具有管理任務(wù)的機構(gòu)，如森林經(jīng)營規(guī)劃和目標(biāo)設(shè)定（包括特許權(quán)）或木材生產(chǎn)管理，管理對象為國有森林資源;農(nóng)業(yè)部是在森林地區(qū)執(zhí)行權(quán)力任務(wù)的機構(gòu)，通常包括政策實施和控制（例如森林法實施），還包括森林政策制定和提供經(jīng)濟支持。未來，在森林特許權(quán)的背景下，林務(wù)局和農(nóng)業(yè)部有可能會發(fā)生競爭：一個希望增加森林生產(chǎn)經(jīng)營利潤，另一個致力于維持持續(xù)穩(wěn)定的林分。

森林特許經(jīng)營相關(guān)事宜由林務(wù)局負(fù)責(zé)，例如規(guī)范森林特許經(jīng)營、發(fā)布公開招聘、確定特許合同標(biāo)準(zhǔn)以及管理和審計特許權(quán)合同等。在獲得特許經(jīng)營許可后，森林特許經(jīng)營者一方面有權(quán)利在特許經(jīng)營的森林場所開展木材采伐和市場銷售等生產(chǎn)經(jīng)營活動;另一方面也有義務(wù)遵循位于保護單位內(nèi)的森林管理計劃，例如必要的森林撫育和管護等營林活動、保證生物多樣性區(qū)域面積不減少等。盡管巴西政府會給予私營企業(yè)森林特許權(quán)，但企業(yè)想要增加利潤，必須遵循森林資源管護的相關(guān)要求，以可持續(xù)的方式進行森林經(jīng)營管理。

1. 2 芬蘭森林經(jīng)營管理經(jīng)驗

芬蘭的國有森林約920萬hm2，其中一半是商業(yè)管理的森林，另一半由荒野地區(qū)、國家公園和其他保護區(qū)組成，這些土地由芬蘭林務(wù)局管理，負(fù)責(zé)向政府提供林業(yè)和其他業(yè)務(wù)運營的利潤[ 5 - 8 ]。芬蘭林務(wù)局還負(fù)責(zé)國有林所在區(qū)域的公共行政職責(zé)，例如保護區(qū)的管理工作。此前，國有森林資源的生產(chǎn)經(jīng)營活動主要由芬蘭林務(wù)局承擔(dān)，沒有相對應(yīng)的專業(yè)經(jīng)營公司。伴隨1994年芬蘭的國有林改革，芬蘭林務(wù)局作為國有企業(yè)主要通過木材銷售和其他自然資源利用來完成盈利目標(biāo)，有關(guān)木材的采伐、加工與運營等任務(wù)均是通過服務(wù)外包的方式由承包商獨立完成，林務(wù)局森林公司會成立森林資源小組專門負(fù)責(zé)采購這種外包服務(wù)[ 9 - 10 ]。由于芬蘭的森林娛樂活動較為豐富，芬蘭林務(wù)局為平衡木材生產(chǎn)銷售和森林娛樂價值之間的關(guān)系，往往會在森林娛樂活動聚集地實施景觀級森林管理制度，即具有高娛樂需求的區(qū)域延長輪伐周期，這樣既增加了娛樂價值，也沒有在優(yōu)先區(qū)域禁止木材生產(chǎn)。

盡管芬蘭林務(wù)局是芬蘭國有林經(jīng)營管理的正式機構(gòu)，但是有國外專家學(xué)者認(rèn)為，其木材生產(chǎn)商的舊角色在國有林經(jīng)營管理的新任務(wù)中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，很有可能會對芬蘭國有森林的經(jīng)營管理制度設(shè)計造成不利影響，尤其是芬蘭林務(wù)局在業(yè)務(wù)運營、社會任務(wù)和不同利益之間的協(xié)作規(guī)劃存在利益沖突。因此，他們認(rèn)為應(yīng)在芬蘭國有林經(jīng)營管理體制中加入非正式機構(gòu)，一方面非正式機構(gòu)在指導(dǎo)規(guī)劃中的作用越來越重要，另一方面非正式機構(gòu)可以平衡芬蘭森林政策中不同參與者之間不均衡的權(quán)力分配，強化制度在芬蘭國有林經(jīng)營管理協(xié)作規(guī)劃中的作用，利用正式和非正式監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)作規(guī)劃完善芬蘭國有林經(jīng)營管理體制框架。

1. 3 德國森林經(jīng)營管理經(jīng)驗

在德國，森林資源不僅是一個非常重要的經(jīng)濟因素和生產(chǎn)經(jīng)營的原材料，更是氣候調(diào)節(jié)器、動植物棲息地和公眾休閑區(qū)[ 11 - 13 ]。面對日益嚴(yán)重的木材短缺和肆意開采的威脅，德國政府提出林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營管理是確保后代也能從森林中獲得利益的唯一途徑。

歷史上，德國為保護森林資源曾多次實施國家級森林戰(zhàn)略，但由于德國是聯(lián)邦制國家，森林資源大多屬各州管理，國家級森林戰(zhàn)略在德國各州的具體實施路徑和進度并不一致?，F(xiàn)行的德國國家級森林戰(zhàn)略中以“森林戰(zhàn)略2020”受重視程度最高，該戰(zhàn)略試圖以調(diào)動森林內(nèi)現(xiàn)有木材潛力為基礎(chǔ)，既在不損害可持續(xù)性的情況下滿足未來木材需求，又可以應(yīng)對不斷增長的自然保護要求，特別是在生物多樣性領(lǐng)域方面的要求[ 14 - 15 ]。由于在該過程開始時已經(jīng)存在相互沖突的討論，有學(xué)者建議關(guān)于目標(biāo)和優(yōu)先事項的協(xié)議應(yīng)遵循措施協(xié)議。

盡管德國歷來主張公眾參與政策制定，但是仍掩蓋不了德國國有林政策“自上而下”的制定與實施本質(zhì)，這往往會導(dǎo)致德國國有林經(jīng)營管理中有可能出現(xiàn)政府的需求與公眾的需求相悖的情況，比如政府制定的森林戰(zhàn)略是與生物多樣性戰(zhàn)略匹配實施更關(guān)注森林資源的保護，而公眾則希望通過木材的砍伐銷售獲得更多的收入。因此，有德國學(xué)者認(rèn)為國有林經(jīng)營管理應(yīng)適應(yīng)未來需求的平衡，并適應(yīng)不斷增長的森林需求與其可持續(xù)績效，而不可一味地在當(dāng)代對森林資源有過度的開發(fā)利用，尤其是不能將生物多樣性保護等環(huán)境政策目標(biāo)視為森林經(jīng)營管理的主要威脅或制約因素。

1. 4 國外森林經(jīng)營管理經(jīng)驗評述

作為林業(yè)發(fā)展規(guī)模較大的國家，巴西、芬蘭以及德國等國家在森林經(jīng)營管理方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得我國學(xué)習(xí)借鑒。通過對上述三國在森林經(jīng)營管理經(jīng)驗上的闡述和歸納發(fā)現(xiàn)，林業(yè)大國大多經(jīng)歷過從森林資源過度開發(fā)利用再到保護恢復(fù)森林資源的過程，各國為保護恢復(fù)森林資源紛紛出臺相關(guān)的政策規(guī)定并付諸實踐，其中，在政策措施實施過程中，各國采取的政策措施主要有兩種：其一是采用特許經(jīng)營的方式，允許相關(guān)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在特許經(jīng)營的森林場所開展木材采伐和市場銷售等生產(chǎn)經(jīng)營活動;與此同時，這些經(jīng)營主體也應(yīng)承擔(dān)必要的森林撫育和管護等營林活動，并且要確保生物多樣性區(qū)域面積不減少，最大限度在不損害可持續(xù)性的情況下滿足未來木材需求。其二是在正式機構(gòu)經(jīng)營管理森林資源的基礎(chǔ)上，在森林經(jīng)營管理體制中加入非正式機構(gòu)的功能，比如將森林經(jīng)營管理服務(wù)外包給社會組織，由專門從事森林經(jīng)營的社會組織進行承包并獨立完成森林經(jīng)營任務(wù)。盡管國外森林經(jīng)營管理的經(jīng)驗對我國森林經(jīng)營具有啟示意義，但是仍要立足于我國實際情況，設(shè)計出符合我國森林資源狀況的政策方案以此保證我國森林經(jīng)營管理能夠長足健康發(fā)展。

2 我國重點國有林區(qū)的政策和資源現(xiàn)狀

我國林業(yè)發(fā)展同樣經(jīng)歷了從森林資源過度開發(fā)利用再到保護恢復(fù)森林資源的過程，這一情況在我國東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)尤為明顯。重點國有林區(qū)作為擁有豐富天然林資源的重點生態(tài)功能區(qū)，其天然林資源在涵養(yǎng)水源、保育土壤、積累營養(yǎng)物質(zhì)、固碳釋氧、生物多樣性保護和凈化大氣環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用[ 16 - 18 ]。由于在20世紀(jì)70年代和80年代對國有林資源的過度消耗，重點國有林區(qū)陷入資源危困和經(jīng)濟危機的“兩危困局”。重點國有林區(qū)自1998年開始實施天然林資源保護工程項目，大幅度調(diào)減木材產(chǎn)量，以實現(xiàn)林業(yè)從木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

為最大限度地保護和恢復(fù)天然林資源，重點國有林區(qū)在2015年實施全面停止天然林商業(yè)性采伐政策，以遏制因天然林過度消耗而引起的生態(tài)環(huán)境惡化問題。伴隨重點國有林區(qū)開始實施全面停伐政策，我國五大森工集團所屬的87個森工林業(yè)局嚴(yán)禁對轄區(qū)內(nèi)的天然林資源進行商業(yè)性采伐，各林業(yè)局對全面停伐政策的貫徹力度極大。在此背景下，在重點國有林區(qū)實施特許經(jīng)營在現(xiàn)階段看來并不現(xiàn)實。鑒于此，有必要從森林經(jīng)營服務(wù)外包這一角度出發(fā)，為我國重點國有林區(qū)設(shè)計出符合林區(qū)現(xiàn)狀的森林經(jīng)營方案?？紤]到黑龍江省重點國有林區(qū)在整個重點國有林區(qū)中轄區(qū)面積最大、所屬森工林業(yè)局最多，最能代表重點國有林區(qū)的政策和資源現(xiàn)狀，因此本文以黑龍江省重點國有林區(qū)為例，嘗試對黑龍江省重點國有林區(qū)的森林經(jīng)營管理體制進行方案設(shè)計。

3 黑龍江省重點國有林區(qū)森林經(jīng)營PPP項目模式

3. 1 森林經(jīng)營PPP項目

PPP項目模式是一種特殊的公私合作伙伴經(jīng)營，即政府和社會資本合作共同完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營項目。森林經(jīng)營PPP項目是將森林經(jīng)營管理服務(wù)外包給專門從事森林經(jīng)營的社會組織，并由其與林業(yè)局共同完成森林經(jīng)營任務(wù)。參考國內(nèi)較為成熟的PPP項目的建設(shè)運營經(jīng)驗，黑龍江省重點國有林區(qū)的森林經(jīng)營同樣也可以考慮實行PPP模式下的森林經(jīng)營項目建設(shè)與運營方案。但是與已有PPP項目不同的是，森林經(jīng)營在項目建設(shè)前期乃至較長一段時間內(nèi)可能都無法盈利，甚至需要中央天保資金的持續(xù)支持。并且在重點國有林區(qū)改革和國有企業(yè)改革的進行中，黑龍江省重點國有林區(qū)的森林經(jīng)營也會受到這些改革政策的直接影響，無論是組織結(jié)構(gòu)還是職工收入都會有較大的變化。因而，PPP模式下的森林經(jīng)營機制新方案有別于其他行業(yè)的PPP項目設(shè)計方案。

3. 2 黑龍江省重點國有林區(qū)森林經(jīng)營PPP項目設(shè)計

3. 2. 1 項目總體設(shè)計

根據(jù)中央6號文件和《黑龍江省重點國有林區(qū)改革總體方案》中對森工林業(yè)局與森林經(jīng)營公司的職能定位，黑龍江省重點國有林區(qū)的森林生產(chǎn)經(jīng)營活動由森工林業(yè)局向森林經(jīng)營公司進行生態(tài)購買，由森林經(jīng)營公司承擔(dān)林場森林資源管護任務(wù)。因此，由黑龍江省林業(yè)與草原局向森工林業(yè)局下達森林經(jīng)營任務(wù)，之后森工林業(yè)局與森林經(jīng)營公司簽訂森林經(jīng)營項目合同，并按合同規(guī)定與森林經(jīng)營公司進行生態(tài)購買項目，即由森林經(jīng)營公司承擔(dān)包括造林、管護與撫育在內(nèi)的森林生產(chǎn)經(jīng)營活動，林場（所）職工組成森林經(jīng)營專業(yè)隊并入森林經(jīng)營公司，具體的森林經(jīng)營任務(wù)由專業(yè)隊在林場（所）從事，項目資金來源由黑龍江省林業(yè)和草原局撥付中央天保資金。

3. 2. 2 項目承包方式

鑒于部分職工家庭有承包森林經(jīng)營任務(wù)的意愿和能力，故而職工家庭也可以與林業(yè)局簽訂承包合同從事森林生產(chǎn)經(jīng)營活動。隨著市場競爭體系逐步引入森林經(jīng)營機制中，承包森林經(jīng)營任務(wù)的職工家庭會愈發(fā)成熟并慢慢壯大，在森工林業(yè)局的扶持下，家庭承包可能會實現(xiàn)企業(yè)化成為社會資本，逐漸發(fā)展為以從事森林經(jīng)營為生產(chǎn)活動的社會組織。在這種情況下，可以由森工林業(yè)局通過招標(biāo)的方式將部分森林經(jīng)營任務(wù)打包交由社會組織承包，社會組織與林業(yè)局簽訂承包合同，并由黑龍江省林業(yè)和草原局撥付中央天保資金進行支付。

3. 2. 3 項目合同簽訂

在森林經(jīng)營項目發(fā)展的下一階段，可以由森林經(jīng)營公司和社會組織共同組建森林經(jīng)營項目公司，并簽訂PPP項目合同，其目的是在森林經(jīng)營公司與社會組織之間合理分配項目風(fēng)險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。項目公司成立后，專門負(fù)責(zé)黑龍江省重點國有林區(qū)的森林經(jīng)營工作，并由項目公司和森工林業(yè)局重新簽署正式的森林生產(chǎn)經(jīng)營項目合同。除項目合同外，項目公司的股東也應(yīng)簽訂股東協(xié)議，以便在股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。在某些情況下，為了更直接地參與森林經(jīng)營項目的重大決策、掌握項目實施情況，森工林業(yè)局也可能通過直接參股的方式成為項目公司的股東，但通常并不控股和直接參與經(jīng)營。如果是這種情形的話，森工林業(yè)局與其他社會投資人股東相同，享有作為股東的基本權(quán)益，同時也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔(dān)森林經(jīng)營項目可能帶來的風(fēng)險。

3. 2. 4 項目投資融資

由于森林經(jīng)營前期很難做到盈利，因此在森林經(jīng)營項目建設(shè)運營中更多只能依靠中央天保資金的支持，無法吸收到社會投資主體的投資行為。但是伴隨我國碳匯市場逐步建立完善，黑龍江省重點國有林區(qū)將會成為社會企業(yè)購買碳排放指標(biāo)的主要選擇地。鑒于此，在森林經(jīng)營項目的后期應(yīng)盡可能吸引社會投資主體向森林經(jīng)營項目公司投資，一方面補充中央天保資金的不足，另一方面社會投資主體的投資行為也會進一步激勵森林經(jīng)營項目的建設(shè)發(fā)展。故而，在項目公司成立后，森林經(jīng)營應(yīng)加快進入碳匯市場的進程，利用碳經(jīng)營效益吸引社會投資主體，在PPP模式下的森林經(jīng)營項目建設(shè)中增加項目融資體系，促進森林生產(chǎn)經(jīng)營活動順利開展，提高森林經(jīng)營效率。

4 結(jié) 論

我國重點國有林區(qū)從“林大頭”時期逐漸陷入資源危困的局面，主要原因在于對森林資源的過度開發(fā)和利用，本質(zhì)上是由于不完善不合理的森林經(jīng)營管理體制的問題。我國應(yīng)借鑒國外森林經(jīng)營管理的經(jīng)驗積累，及時創(chuàng)新森林經(jīng)營管理體制建設(shè)，設(shè)計出符合我國實際情況的森林經(jīng)營項目模式。在這個過程中，政府應(yīng)嘗試林業(yè)局與社會資本合作共同完成森林經(jīng)營任務(wù)的PPP項目模式，按照森林經(jīng)營PPP項目模式的設(shè)計方案，使森林經(jīng)營公司和社會組織等非官方機構(gòu)參與進來，共同保護和恢復(fù)重點國有林區(qū)森林資源。

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第1作者簡介：? 付玉竹（1997-），? 女，? 碩士研究生，? 主要研究方向為林業(yè)經(jīng)濟理論與政策。

通訊作者：? 張少鵬（1994-），? 男，? 博士研究生，? 主要研究方向為技術(shù)經(jīng)濟及管理。

收稿日期： 2020 - 05 -? 05

（責(zé)任編輯：? ?王 巖）

Enlightenment from Foreign Forest Management Experiences and

Research on China's Forest Management PPP Project Model

FU Yuzhu

（School of Economics and Management， Northeast Forestry University，? Heilongjiang Harbin 150040）

Abstract Learn from forest management experience in Brazil， Finland， Germany and other countries， combining with the actual situation of my country's forest resources and forestry policies， a forest management plan suitable for my country's national conditions is put forward， and a forest management PPP project model plan is designed by taking key state-owned forest areas in Heilongjiang Province as an example.

Key words Forest management;? Foreign experience;? PPP model;? Key state-owned forest areas