摘 要：律師作為法治建設(shè)過程中的重要實(shí)踐主體，必須充分發(fā)揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的作用。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件可以有效解決信訪人申訴過程中出現(xiàn)的諸如釋法說理、信息對(duì)稱及矛盾追蹤等問題，為信訪人和終結(jié)主體搭建溝通的橋梁。在當(dāng)前律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中，還存在激發(fā)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的內(nèi)生動(dòng)力不足、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實(shí)效性不強(qiáng)及律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的可接受性不高等影響參與和代理機(jī)制有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)難題。要最終實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了、息訪息訴”的終結(jié)目標(biāo)，必須從以下路徑入手：加強(qiáng)制度支持力度，激發(fā)律師參與和代理的內(nèi)在動(dòng)力;加強(qiáng)財(cái)政支持力度，提高律師參與和代理的積極性;強(qiáng)化律師的中立地位，提升信訪人對(duì)律師的認(rèn)同度。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪;律師參與;機(jī)制健全

中圖分類號(hào)：D926.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2020）03-0102-07

要最終實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了、息訪息訴”的終結(jié)目標(biāo)，涉法涉訴信訪終結(jié)工作必須“走出傳統(tǒng)的‘國(guó)家——社會(huì)的對(duì)立管制思維誤區(qū)”。[1]在推進(jìn)全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，不管是終結(jié)責(zé)任主體，還是信訪人，抑或終結(jié)信訪事項(xiàng)的承接主體和其他終結(jié)參與者，都應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自己不是置身度外的旁觀者，而是涉法涉訴信訪終結(jié)命運(yùn)共同體中不可或缺的一員。因此，涉法涉訴信訪終結(jié)必須推進(jìn)多元共治的終結(jié)運(yùn)行機(jī)制。概言之，多元共治的終結(jié)法治運(yùn)行機(jī)制就是在各級(jí)黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)和政法單位主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與終結(jié)工作，統(tǒng)籌社會(huì)各種資源支持終結(jié)工作，激發(fā)終結(jié)工作的內(nèi)在活力，推動(dòng)形成涉法涉訴信訪事項(xiàng)有效終結(jié)的社會(huì)合力。黨的十九大報(bào)告指出：“要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治運(yùn)行、智能化、專業(yè)化水平，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理模式?！绷?xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局?！笔艑盟闹腥珪?huì)進(jìn)一步提出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，既要注重在涉法涉訴信訪終結(jié)工作中善于運(yùn)用法治思維和法治方式，也要高度重視健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件體制機(jī)制，以保障涉法涉訴信訪依法終結(jié)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一、問題的提出

律師作為法治建設(shè)過程中的重要實(shí)踐主體，必須充分發(fā)揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的作用?！奥蓭熤贫炔粌H可以與民權(quán)結(jié)合從而外化出民主精神，還可以與治權(quán)結(jié)合產(chǎn)生出法治化的社會(huì)秩序。”[2]黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍?！边@表明，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件可以有效解決信訪人申訴過程中出現(xiàn)的諸多問題，為信訪人和終結(jié)主體搭建溝通的橋梁。中政委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，這是“貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，深入推進(jìn)涉法涉訴信訪改革的重要舉措，為律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作提供了制度保障。”[3]但是，律師在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中，其運(yùn)行機(jī)制也存在一些需要健全的地方，主要表現(xiàn)在對(duì)于律師參與和代理涉法涉訴信訪案件，目前雖然有中央政法委制定的政策文件作為依據(jù)，但其中很多規(guī)定都屬于原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，在推進(jìn)該項(xiàng)制度過程中還需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的需要不斷完善。因?yàn)橥ㄟ^律師參與和代理涉法涉訴信訪案件來破解終結(jié)難題，這一制度從構(gòu)想、設(shè)計(jì)到具體在實(shí)踐中予以推行，取得了制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果，但還需要對(duì)積累的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，在問題最小化和成功最大化的情況下實(shí)現(xiàn)制度常態(tài)化。該項(xiàng)制度如果得到不斷完善，將會(huì)“逐步引導(dǎo)信訪人形成主動(dòng)委托律師代理的自覺，進(jìn)而促使該項(xiàng)制度真正落地生根，營(yíng)造依法、理性參與信訪事項(xiàng)終結(jié)活動(dòng)的良好氛圍?！盵4]同時(shí)，律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的財(cái)政支持力度還不夠。律師是法治社會(huì)的重要組成部分，是作為第三方引入到涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作中的法律服務(wù)提供者，律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)沒有財(cái)政撥款，所有收入完全依靠為社會(huì)提供法律而獲得，可以說律師提供的法律服務(wù)都應(yīng)該屬于有償服務(wù)。當(dāng)前，律師被政法委或司法行政機(jī)關(guān)推薦給信訪人的過程中，其法律服務(wù)費(fèi)用由誰來支付，各地規(guī)定并不一致，對(duì)有效發(fā)揮律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件中的作用產(chǎn)生了較大的影響。比如，地方財(cái)政對(duì)律師提供法律服務(wù)的支持力度不夠，導(dǎo)致的結(jié)果是不利于依法維護(hù)信訪人的合法權(quán)益，使這一制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。加大對(duì)律師參與化解涉法涉訴案件工作本級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持力度的一些建議，在實(shí)踐中并未得到有效落實(shí)。一些地方雖然規(guī)定了值班律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的付費(fèi)制度，但對(duì)如何將值班律師參與和代理案件數(shù)量、效果與獲得的收入進(jìn)行掛鉤的考核標(biāo)準(zhǔn)不明確。由此造成律師在參與和代理過程中代理數(shù)量多少、質(zhì)量好壞沒有進(jìn)行具體衡量。自然影響到部分原本積極投身涉法涉訴信訪案件代理律師的積極性，也影響到信訪人對(duì)律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的滿意度。實(shí)踐中，地方政府將更多的財(cái)政資源投入到應(yīng)對(duì)信訪人進(jìn)京非正常上訪的穩(wěn)控中，對(duì)于如何解決律師參與和代理涉法涉訴信訪的經(jīng)費(fèi)保障問題，相對(duì)于對(duì)信訪人的穩(wěn)控并不緊迫，“一些政府部門便忽略財(cái)政資源的常態(tài)化投入甚至采取推諉、扯皮的應(yīng)對(duì)策略，對(duì)律師參與和代理信訪案件的經(jīng)費(fèi)保障采取不過問、不重視、不落實(shí)的態(tài)度，不利于律師參與和代理機(jī)制的有效運(yùn)行?！盵5]64此外，律師參與和代理信訪案件的身份認(rèn)同還比較低。信訪人對(duì)政法單位或司法行政機(jī)關(guān)提供推薦的律師從心底往往存在一定的抗拒，主要原因在于律師的中立身份沒有得到信訪人的有效認(rèn)同，從而影響律師參與或代理涉法涉訴信訪案件的效果。律師如果要在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須加強(qiáng)信訪人對(duì)律師作為公正的第三方這一身份的有效認(rèn)同。涉法涉訴信訪終結(jié)事項(xiàng)在復(fù)查和審查過程中，如果有獲得信訪人認(rèn)同的律師參與或代理，依法做出的終結(jié)結(jié)論往往更容易獲得信訪人的接受和執(zhí)行，因?yàn)槁蓭熆梢詭椭旁L人對(duì)發(fā)生法律效力的法律結(jié)論在實(shí)體和程序上是否公正作出專業(yè)判斷。信訪事項(xiàng)在終結(jié)過程中會(huì)因?yàn)槁蓭煹膮⑴c，終結(jié)程序更加規(guī)范、訴求表達(dá)更加明確、說理論證更加明晰，可以有效消除信訪人對(duì)終結(jié)責(zé)任單位的對(duì)抗情緒，及時(shí)化解涉法涉訴信訪終結(jié)難題。

二、影響律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機(jī)制有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

2015年中央政法委制定出臺(tái)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》對(duì)律師參與的背景進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)：“認(rèn)為當(dāng)前涉法涉訴信訪案件多發(fā)、重復(fù)訪高發(fā)、久訪不息的問題仍然突出，既加重了信訪群眾的訴累，又耗費(fèi)了大量司法資源，影響正常信訪秩序”。中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》將律師參與定位為：“律師以法律服務(wù)者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，引導(dǎo)信訪群眾理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益;律師是法律‘明白人，既向信訪群眾講法明理，又督促政法單位嚴(yán)格依法辦案，有利于涉法涉訴信訪案件得到依法解決?！庇捎谥醒胝ㄎ贫ǔ雠_(tái)的上述政策文件在具體操作中的實(shí)效正出于檢驗(yàn)階段，律師參與和代理涉法涉訴信訪案件從理論上而言可以有效解決終結(jié)過程中釋法說理的問題，但還需要在實(shí)踐中不斷完善才能發(fā)揮律師參與和代理的作用，主要體現(xiàn)為：

（一）激發(fā)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的內(nèi)生動(dòng)力不足

根據(jù)中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的規(guī)定，“律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是一項(xiàng)公益性法律服務(wù)工作”?！安灰在A利為目的，向信訪人提供無償法律服務(wù)”。按照《意見》規(guī)定，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是不以獲利為目的，純粹是一項(xiàng)公益性法律服務(wù)活動(dòng)。這一規(guī)定帶有較強(qiáng)的理想化色彩，把已經(jīng)完全法律市場(chǎng)化的律師主體視為政府可支配的對(duì)象，沒有充分考慮律師參與和代理的目的性主要是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，從而忽略了律師參與和代理的內(nèi)生動(dòng)力如何激發(fā)的問題，更何況一些涉法涉訴信訪案件反映的大部分都是疑難、復(fù)雜問題，需要律師付出大量的時(shí)間和精力?！伴L(zhǎng)此以往，會(huì)影響律師參與的積極性，也會(huì)影響涉法涉訴信訪案件的終結(jié)質(zhì)量?！盵6]

（二）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實(shí)效性不強(qiáng)

實(shí)踐中，律師大多是按照當(dāng)?shù)芈蓞f(xié)和司法行政部門的要求被動(dòng)參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，參與的形式基本上是在公共場(chǎng)所、政法單位的訴訟服務(wù)大廳接待前來申訴的信訪人，使律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實(shí)效性大打折扣。一些律師利用政法單位訴訟服務(wù)大廳的特殊場(chǎng)景，以此作為提高自己吸納法律服務(wù)業(yè)務(wù)量的資源優(yōu)勢(shì)，而沒有把著力點(diǎn)放在如何協(xié)助政法單位有效化解信訪難題上面，使參與化解和代理工作流于形式，無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的實(shí)效目標(biāo)。同時(shí)，坐堂接訪式的參與形式單一，無法消解信訪人對(duì)法律結(jié)論存在錯(cuò)誤的疑慮，有些情緒偏激的信訪人還因?yàn)閷?duì)律師的解答不滿意發(fā)生與律師之間的沖突，反復(fù)向律師協(xié)會(huì)和司法行政機(jī)關(guān)投訴接待。絕大多數(shù)律師沒有主動(dòng)跟蹤涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)后的矛盾化解，難以勝任參與到對(duì)信訪人進(jìn)行的教育疏導(dǎo)的工作，也難以參與到對(duì)信訪事項(xiàng)遺留矛盾的化解工作中來。

（三）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的可接受性不高

一些信訪人認(rèn)為律師都是站在政法單位的角度看問題，對(duì)其沒有更大的幫助作用，律師代理其案件的目的是為黨委政府?dāng)[脫麻煩，認(rèn)為無代理的必要性，表明律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件還存在社會(huì)可接受性不高的問題，具體情況見表1。

我們的調(diào)研數(shù)據(jù)也充分顯示，超過62.4%的涉法涉訴信訪人不愿意政法單位推薦的律師參與和代理自己的申訴案件。政法單位作為涉法涉訴信訪依法終結(jié)的主體，從其居中裁判的地位而言，向信訪人推薦律師的出發(fā)點(diǎn)主要是為了讓律師介入更順暢處置終結(jié)信訪事項(xiàng)，因?yàn)橛新蓭焻⑴c和代理涉法涉訴信訪案件，在釋法說理方面更能促使信訪人理性認(rèn)知政法單位作出的終結(jié)決定。但實(shí)際情況并非如此，對(duì)于政法單位向自己推薦律師，信訪人往往會(huì)猜忌政法單位是否會(huì)與其推薦的律師一起來蒙蔽自己，或者推薦的律師會(huì)不會(huì)替自己說話。一般信訪人更相信自己請(qǐng)的律師。至于絕大部分涉法涉訴信訪人為何不愿意讓律師參與和代理自己的申訴案件？調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，主要原因在于信訪人對(duì)律師的中立地位缺乏信任，具體原因見表2。

對(duì)于代理律師的選擇問題，因?yàn)辄h委政府出于安全可控的角度考慮，律師大多由司法機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)共同選擇或推薦。但從案件當(dāng)事人角度看，參與化解和代理涉法涉訴信訪案件不是自己花錢聘請(qǐng)，是否按照自己的意愿辦事，會(huì)不會(huì)只是一個(gè)“擺設(shè)”，一些信訪人把“尋找律師”這一過程看作政法單位或政府的行為，從心理上產(chǎn)生抵觸情緒。實(shí)踐中，有的涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人明確拒絕律師參與其中，影響了律師參與機(jī)制的有效運(yùn)行。

三、健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機(jī)制的路徑選擇

律師參與和代理是一個(gè)小窗口，但背后卻是涉法涉訴信訪依法終結(jié)的大舞臺(tái)，必須從制度層面強(qiáng)大支持力度，為律師有效參與化解和代理涉法涉訴信訪案件提供可靠的制度支撐。由此可見，必須加強(qiáng)制度和財(cái)政支持力度，強(qiáng)化律師的中立地位，才能發(fā)揮律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件應(yīng)有的效能，才能激發(fā)律師參與和代理的內(nèi)在動(dòng)力，才能切實(shí)把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法單位依法按程序作出終結(jié)決定，并促使信訪人接受、服從和執(zhí)行，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，維護(hù)司法權(quán)威的重要途徑。

（一）加強(qiáng)制度支持力度，激發(fā)律師參與和代理的內(nèi)在動(dòng)力

在律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度支持方面，中央政法委制定出臺(tái)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》，規(guī)定對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判和決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。根據(jù)相關(guān)法律，結(jié)合人民司法工作實(shí)際，最高人民法院、最高人民檢察院2017年制定出臺(tái)了《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》，為律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作提供了基本的制度保障。但是，上述規(guī)定只是從宏觀上對(duì)律師參與和代理涉法涉訴信訪案件提供基本的制度支撐，為了有效保障律師在代理涉法涉訴信訪案件中的權(quán)利，加強(qiáng)宏觀制度規(guī)范的可操作性，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)律師參與和代理涉法涉訴信訪案件工作的制度支持力度。

其一，加強(qiáng)對(duì)律師在代理涉法涉訴信訪案件中權(quán)利保障、活動(dòng)管理和行為規(guī)范的制度支持力度。在涉法涉訴信訪終結(jié)實(shí)踐中，一些刑事案件和個(gè)別民商事案件，律師在復(fù)查和審查程序中均不同程度地出現(xiàn)閱卷難、會(huì)見難等影響代理工作正常開展的情況，這種情況在一些地方至今沒有得到根本改觀。第一，建議在立法層面上明確規(guī)定辦案機(jī)關(guān)應(yīng)為律師參與和代理涉法涉訴信訪案件提供工作便利，如為代理律師提供閱卷的場(chǎng)所，在工作日合理安排律師會(huì)見當(dāng)事人，提出代理意見和案件建議等權(quán)利。同時(shí)，對(duì)于代理涉法涉訴信訪案件律師所提出的意見和建議，負(fù)責(zé)涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)工作的政法單位應(yīng)予以重視，及時(shí)反饋，反饋不及時(shí)的，應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第二，規(guī)范對(duì)代理涉法涉訴信訪案件的律師活動(dòng)的管理制度。當(dāng)前，各地對(duì)代理涉法涉訴信訪案件的輪值律師存在多頭管理，各管理機(jī)構(gòu)之間銜接松散，管理相對(duì)混亂的局面。建議加強(qiáng)相關(guān)的制度規(guī)定，對(duì)律師在日常接待信訪人過程中的活動(dòng)應(yīng)由律師協(xié)會(huì)和司法行政機(jī)關(guān)，由律協(xié)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求在征得信訪人同意的情況下從數(shù)據(jù)庫中選派符合條件的律師參與接待工作，并對(duì)律師接待過程中的違反基本職業(yè)操守的行為進(jìn)行監(jiān)督和處罰。律師協(xié)會(huì)對(duì)律師的選派和監(jiān)督問責(zé)前應(yīng)當(dāng)與司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通并備案。律師在參與由政法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的代理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由政法單位負(fù)責(zé)對(duì)律師進(jìn)行監(jiān)督管理，政法單位要將監(jiān)督管理中的具體情況通報(bào)給律師協(xié)會(huì)和司法行政機(jī)關(guān)。通過律師協(xié)會(huì)、司法行政機(jī)關(guān)、政法單位三個(gè)部門的齊抓共管，真正形成強(qiáng)有力的規(guī)范律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度合力。第三，強(qiáng)化律師參與和代理涉法涉訴信訪案件不當(dāng)履職的責(zé)任承擔(dān)。律師的責(zé)任心決定了代理涉法涉訴信訪案件工作的好壞，也對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)能否實(shí)現(xiàn)有效終結(jié)產(chǎn)生重要的影響。建立一支高素質(zhì)的申訴代理律師隊(duì)伍是強(qiáng)化律師代理申訴制度的重要保障。建議從立法上對(duì)律師的代理行為進(jìn)行規(guī)范和約束，一旦出現(xiàn)在涉法涉訴信訪案件代理過程中怠于履職或履職不當(dāng)?shù)那闆r，應(yīng)由律師協(xié)會(huì)或司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師進(jìn)行誡勉談話或給予處罰。從負(fù)面的角度強(qiáng)化制度支持力度，目的是增強(qiáng)律師的責(zé)任意識(shí)，從制度上規(guī)范律師的參與和代理行為，真正做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，形成解決涉法涉訴信訪終結(jié)難題的合力，切實(shí)做到維護(hù)信訪人的合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。

其二，加強(qiáng)對(duì)律師參與和代理涉法涉訴信訪案件進(jìn)行指導(dǎo)的地方性規(guī)定的建設(shè)力度。在律師參與和代理涉法涉訴信訪案件過程中，每一個(gè)地方的律師代理都具有較強(qiáng)的地域特性，加強(qiáng)地方性規(guī)定可以有針對(duì)性解決本區(qū)域律師代理過程中出現(xiàn)的問題，為律師代理提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以發(fā)揮律師代理效能的最大化，也可以通過制定地方性規(guī)定有效落實(shí)中央出臺(tái)的相關(guān)政策文件，因?yàn)榈胤叫砸?guī)定作為對(duì)中央相關(guān)部門規(guī)定的細(xì)化和補(bǔ)充，可以增強(qiáng)規(guī)定在具體活動(dòng)中的可操作性和針對(duì)性。

從另一角度來看，不斷完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的制度支撐，可以從制度上為律師有效介入終結(jié)信訪事項(xiàng)活動(dòng)提供依據(jù)和支持，消除各政法單位的疑慮和防范心理，使律師在代理案件過程中能順利調(diào)卷和調(diào)查取證，也便于律師與負(fù)責(zé)復(fù)查和審查信訪終結(jié)事項(xiàng)的政法單位溝通。如規(guī)定了“全市各級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院對(duì)律師參與和代理的涉法涉訴信訪案件，應(yīng)本著全面協(xié)作、大力配合、有利息訪的原則，建立相互交流工作的聯(lián)系制度，對(duì)律師接待中心發(fā)送的各類協(xié)調(diào)函件，應(yīng)在十個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)”;“律師參與代理涉法涉訴信訪案件后，有權(quán)根據(jù)案情需要到擬申報(bào)信訪終結(jié)事項(xiàng)的政法單位查閱、摘抄、復(fù)印相關(guān)案件的卷宗材料?！盵5]68

（二）加強(qiáng)財(cái)政支持力度，提高律師參與和代理的積極性

巧婦難為無米之炊，沒有財(cái)政的可持續(xù)支持，難以建立律師參與和代理涉法涉訴信訪的長(zhǎng)效機(jī)制。因?yàn)槁蓭熥鳛橐揽刻岣叻煞?wù)獲取經(jīng)濟(jì)利益的市場(chǎng)化主體，律師事務(wù)所無法向每位律師每月固定發(fā)放薪酬，律師收入全靠向社會(huì)提供法律服務(wù)所得，而律師參與和代理涉法涉訴信訪案件，特別是配合政法單位參與信訪事項(xiàng)依法終結(jié)工作時(shí)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，所產(chǎn)生的費(fèi)用、應(yīng)得到的報(bào)酬，卻因?yàn)樨?cái)政支持力度不夠而難以落實(shí)到位，無形中打擊了律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的積極性和主動(dòng)性，使律師參與和代理工作難以為繼。相關(guān)部門要有效保障律師參與信訪接待工作的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)律師按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)獲得的報(bào)酬要按時(shí)全額支付，不得延時(shí)和故意拖欠。為了提高律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的積極性，必須按照律師參與和代理信訪工作的實(shí)際付出和取得的成效不斷提高財(cái)政支持力度，可以為律師參與和代理涉法涉訴信訪案件打開通路。與此同時(shí)，參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師也可將其特有的一系列社會(huì)性資源不斷輸入政法單位的依法終結(jié)工作中，改善傳統(tǒng)的“封閉型”涉法涉訴信訪終結(jié)模式?？梢姡蓭熢趨⑴c和代理涉法涉訴信訪案件過程中與政府部門的財(cái)政支持力度具有極強(qiáng)的雙向互動(dòng)性。對(duì)參與和代理涉法涉訴信訪案件律師的財(cái)政支持力度主要從以下三個(gè)方面予以加強(qiáng)：

其一，為律師在政法單位之外提供值班所需的辦公場(chǎng)所。就律師參與和代理涉法涉訴信訪這類比較特殊的案件而言，律師有一個(gè)合適的場(chǎng)所來接待信訪人顯然非常重要。當(dāng)前絕大多數(shù)政法單位都把律師值班室設(shè)在本單位之內(nèi)，雖然方便律師接待申訴人或信訪人，但容易導(dǎo)致信訪人對(duì)值班律師的中立身份產(chǎn)生懷疑，不利于通過律師參與和代理來促進(jìn)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的有效終結(jié)。同時(shí)，有的輪值律師將政法單位提供專用的律師代理申訴辦公室用于拓展個(gè)人其他法律業(yè)務(wù)，甚至主動(dòng)要求其代理的其他案件當(dāng)事人或潛在客戶到值班辦公室來洽談法律業(yè)務(wù)，以顯示與政法單位不一般的關(guān)系，以此抬高自己在當(dāng)事人心目中的地位。有的值班律師甚至利用在政法單位內(nèi)輪值的特有身份，以及在政法單位“辦公”的客觀條件，將其當(dāng)作招攬業(yè)務(wù)甚至收取高額代理費(fèi)用的“噱頭”[7]。如此以來，不僅背離了輪值律師應(yīng)有的職責(zé)定位，也敗壞了政法單位在信訪人或申訴人心目中的公正形象，影響司法公信力。因此，建議作為接待信訪人的律師值班室不宜放在政法單位內(nèi)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置在當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)或者律師協(xié)會(huì)的辦公場(chǎng)所內(nèi)，值班場(chǎng)所所需的租金、裝修、水電等費(fèi)用由當(dāng)?shù)刎?cái)政列支，保證律師接待中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，為參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師提供必要的工作經(jīng)費(fèi)保障。將律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，使律師的工作經(jīng)費(fèi)得到可靠的財(cái)力保障，是確保律師參與和代理信訪案件機(jī)制有效運(yùn)行的基本條件。因?yàn)閺?qiáng)化參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師財(cái)政支持力度，可以讓律師在放棄其他可獲利的法律業(yè)務(wù)的情況下心無旁騖地為信訪人提供法律服務(wù)，提高了律師參與和代理涉法涉訴信訪終結(jié)工作的積極性，推進(jìn)了律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件中供給的專業(yè)化和水平的提升。輪值律師在接待涉法涉訴信訪人過程中，既是為處于救濟(jì)困境的信訪人提供必要的法律服務(wù)，也是替政法單位解決涉法涉訴信訪終結(jié)難題，其提供的法律服務(wù)并非義務(wù)勞動(dòng)，應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)或相應(yīng)的報(bào)酬。倘若不能及時(shí)保證必要的工作經(jīng)費(fèi)和支付報(bào)酬，必將挫傷律師值班和參與終結(jié)涉法涉訴信訪案件的積極性。建議將值班律師的工作經(jīng)費(fèi)和服務(wù)報(bào)酬納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，由司法行政部門對(duì)律師的參與和代理工作進(jìn)行核實(shí)后發(fā)放，從而保證財(cái)政支持在律師代理和參與涉法涉訴信訪案件中得到具體落實(shí)。

（三）強(qiáng)化律師的中立地位，提升信訪人對(duì)律師的認(rèn)同度

從理論上而言，“認(rèn)同”是社會(huì)心理學(xué)上的一個(gè)重要概念。認(rèn)同意味著人們對(duì)某一事物在心理上的歸屬感。涉法涉訴信訪案件參與和代理過程中，信訪人對(duì)律師中立身份是否認(rèn)同實(shí)際上影響著律師這一社會(huì)角色介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動(dòng)的有效性，也意味著律師在政法單位和信訪人之間處于一個(gè)什么樣的特定位置。韋伯認(rèn)為：“‘身份應(yīng)當(dāng)意味著一種根據(jù)正面或負(fù)面特權(quán)得到社會(huì)評(píng)價(jià)的有效要求……身份并不單決定于階級(jí)地位，階級(jí)地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的。”[8]可見，律師在參與和代理涉法涉訴信訪案件過程中的身份定位對(duì)信訪人而言是一個(gè)可否接受的重要問題，直接影響終結(jié)的效能。一些久訪不息的涉法涉訴信訪人有一個(gè)共性的習(xí)慣，就是多疑。事實(shí)上，有些涉法涉訴信訪案件難以實(shí)現(xiàn)依法終結(jié)的目標(biāo)，既有信訪人對(duì)辦案單位公正性的懷疑的問題，也有參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師沒有站在第三方立場(chǎng)取得群眾信任的問題。因此，在涉法涉訴信訪依法終結(jié)過程中加強(qiáng)信訪人對(duì)律師中立身份的認(rèn)同度勢(shì)在必行。

因?yàn)槁蓭煹闹辛⑸矸菖c信訪人的法治認(rèn)同度有很緊密的內(nèi)在關(guān)系，信訪人的法治認(rèn)同度高則表明律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的行為及結(jié)果能獲得信訪人最大限度的信賴。一般而言，律師如何得以參與和代理涉法涉訴信訪案件，其非中立性身份和中立性身份存在明顯的張力。對(duì)于參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師身份而言，其身份通常要么是中立性的，要么是具有非中立性的官方色彩的。因此，涉法涉訴信訪案件在終結(jié)過程中，其復(fù)查是由生效法律結(jié)論的擬申報(bào)終結(jié)單位來負(fù)責(zé)的，也就是哪一個(gè)具體的政法單位做出生效法律結(jié)論，這個(gè)政法單位就負(fù)責(zé)對(duì)生效法律結(jié)論這一擬終結(jié)事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查主體與信訪人之間存在較大的張力，如果由政法單位直接向信訪人推薦代理律師，或者由在政法單位值班的律師代理，其身份的中立性必然遭到信訪人的質(zhì)疑，在這種情況下律師參與和代理的效果難以促進(jìn)信訪事項(xiàng)的有效終結(jié)。因此，必須完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件機(jī)制，提高信訪人對(duì)律師中立身份的認(rèn)同度。

其一，政法單位的輪值律師不宜直接參與和代理涉法涉訴信訪案件，由當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)或司法行政機(jī)關(guān)通過遴選進(jìn)入數(shù)據(jù)庫的律師參與和代理較為適宜。“最高人民法院黨組成員、副院長(zhǎng)景漢朝在江蘇省對(duì)律師代理申訴信訪案件進(jìn)行調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，落實(shí)律師代理申訴制度，必須重視建立當(dāng)事人對(duì)代理律師的信任管理?！盵9]政法單位的輪值律師直接駐守在政法單位的辦公場(chǎng)所，在代理申訴案件的過程中，給信訪人或當(dāng)事人最直觀的印象就是與政法單位之間存在密切的關(guān)系，如果交由輪值律師來參與和代理涉法涉訴信訪案件，律師是否可以幫助信訪人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判、決定是否公正作出理性判斷？能否最大限度地維護(hù)信訪人的合法權(quán)益？這些讓信訪人疑惑的問題可能都會(huì)因?yàn)檩喼德蓭熢谡▎挝恢蛋噙@一表象所強(qiáng)化。實(shí)踐中的確有的輪值律師借助在政法單位值班的便利條件和法官、檢察官等人員“拉關(guān)系”“交朋友”和“套近乎”。上述現(xiàn)象均為輪值律師代理涉法涉訴信訪案件可能會(huì)出現(xiàn)讓信訪人質(zhì)疑的具體表現(xiàn)。鑒于部分信訪人對(duì)在法院、檢察院等政法單位的輪值律師的中立性身份持懷疑態(tài)度，不相信律師會(huì)從維護(hù)信訪人合法權(quán)益的角度去參與和代理的現(xiàn)象，建議采取以下措施：第一，建立參與和代理涉法涉訴信訪案件遴選律師數(shù)據(jù)庫。禁止政法單位或具體的復(fù)查案件的主辦人員強(qiáng)行為信訪人指定律師，或者在信訪人比較抗拒的情況下為其推薦代理律師，賦予信訪人對(duì)代理其涉法涉訴信訪案件律師的選擇權(quán)。申訴人可以從律師專家?guī)熘凶灾鬟x取自己信任的律師。信訪人對(duì)于自己所選擇的律師的意見建議更容易接納，這也一定程度上對(duì)涉法涉訴信訪案件依法終結(jié)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響?！霸谔剿鬟^程中，各地涌現(xiàn)出一批經(jīng)驗(yàn)做法。北京的做法是：構(gòu)建第三方平臺(tái)，讓律師以專家身份參與其中，信訪人‘點(diǎn)廚子，第三方平臺(tái)派遣專家?！盵10]第二，完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的主體遴選標(biāo)準(zhǔn)。建議在遴選律師的過程中要充分考慮作為涉法涉訴信訪案件的代理律師所具有的特殊性，設(shè)立必要的積極要件和消極要件。積極要件方面：一方面，遴選一些擁有人大代表、黨委政府法律顧問和在律師協(xié)會(huì)擔(dān)任一定職務(wù)的律師，這些官方賦予的政治身份在某種意義上是社會(huì)認(rèn)同的最好標(biāo)簽，便于律師與政法單位交往。“律師所具有的政治身份亦具有較高的社會(huì)認(rèn)同度，政法單位會(huì)認(rèn)定律師是‘壓事兒的，不是‘挑事兒的?！盵5]72政法單位將這類律師納入到涉法涉訴信訪終結(jié)工作中，降低了吸納陌生元素介入涉法涉訴信訪終結(jié)中所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另外，遴選出的律師必須具有較高的社會(huì)聲譽(yù)，比如一些獲得中央政法委和全國(guó)律師協(xié)會(huì)授予榮譽(yù)稱號(hào)具有社會(huì)較高公信力的律師更能獲得信訪人的認(rèn)同。同時(shí)律師必須具有5年以上的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，從而保障代理申訴律師的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)。消極要件方面：參與和代理涉法涉訴信訪案件的律師近5年內(nèi)必須沒有受到當(dāng)?shù)芈蓞f(xié)和司法行政機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)以上處分的不良記錄。

其二，注重遴選在具體社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中經(jīng)常參與黨委政府和司法行政機(jī)關(guān)主持的法律論證和社會(huì)咨詢服務(wù)活動(dòng)的律師，這些律師社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、政治站位較高、群眾工作流程熟悉，有助于推動(dòng)信訪事項(xiàng)有效終結(jié)。因?yàn)樯娣ㄉ嬖V信訪終結(jié)工作法律性、政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，對(duì)律師的遴選標(biāo)準(zhǔn)必須要求具備：一是要求有較強(qiáng)的政治覺悟、較強(qiáng)的法律服務(wù)能力、較強(qiáng)的社會(huì)公益經(jīng)驗(yàn)。二是需要具備較強(qiáng)的群眾工作能力，這種群眾工作能力強(qiáng)的律師可以從具有人大代表或政協(xié)委員身份的律師中遴選，因?yàn)槿舜蟠砗驼f(xié)委員具有較強(qiáng)的“親民性”，平時(shí)在調(diào)研過程中也對(duì)民情了解得較深入細(xì)致，對(duì)信訪人的心理狀態(tài)把握得也較準(zhǔn)，較容易在政法單位和信訪人之間架起有效溝通的橋梁，有助于涉法涉訴信訪事項(xiàng)依法終結(jié)。

大道至簡(jiǎn)，法無定法，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了、息訪息訴”終結(jié)目標(biāo)的關(guān)鍵是堅(jiān)持黨對(duì)涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作全面領(lǐng)導(dǎo)下，不斷完善律師參與和代理涉法涉訴信訪案件的體制機(jī)制，維護(hù)信訪人合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一，促使法治性和人民性相融合、程序終結(jié)和實(shí)質(zhì)終結(jié)相統(tǒng)一。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視涉法涉訴信訪問題的依法解決，針對(duì)涉法涉訴信訪終結(jié)中存在的入口不順、程序空轉(zhuǎn)和出口不暢等難題，指導(dǎo)政法部門出臺(tái)了系列政策文件，使涉法涉訴信訪終結(jié)工作基本實(shí)現(xiàn)有規(guī)可循。行百里者半九十，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪依法終結(jié)的目標(biāo)，還有很多工作要做。我們堅(jiān)信，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作一定能夠?qū)崿F(xiàn)以法治為依托，以人民為中心，以公正為目標(biāo)，以平安為使命的價(jià)值取向，一定能彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家信訪治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)。

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責(zé)任編輯 陸 瑩

收稿日期：2002-04-02

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“涉法涉訴信訪終結(jié)的法治運(yùn)行機(jī)制研究”（15BFX046）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：陳發(fā)桂，男，中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）法學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)樯娣ㄉ嬖V信訪依法終結(jié)和社會(huì)主義法治建設(shè)。