胡楊陽 胡琴

摘要：黨內(nèi)法規(guī)不僅是治黨管黨的重要依據(jù)，也為依法治國提供了保障。只有厘清黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，把握黨內(nèi)法規(guī)功能的科學(xué)內(nèi)涵，努力實踐黨內(nèi)法規(guī)的功能。本文主要從國家治理、社會治理和黨內(nèi)治理三方面論述黨內(nèi)法規(guī)的功能，試圖揭示黨內(nèi)法規(guī)功能背后的政治理論和價值個性。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);功能;治理

在當(dāng)今公民日益成長的趨勢下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著極其重要的功能。我們黨正是秉持著依法執(zhí)政的理念和依法治國的方略，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并發(fā)揮黨在自身建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)以及法治建設(shè)中的作用。

一、黨內(nèi)法規(guī)在國家治理中的功能

黨內(nèi)法規(guī)的功能是指作為一種特殊規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員的行為所產(chǎn)生的影響和結(jié)果，它體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的最高理想與價值。我黨通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨組織和黨員的行為，就是為了實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，這是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

（一）黨內(nèi)法規(guī)為黨的執(zhí)政提供法治依據(jù)

一些學(xué)者認為國家法和社會法都屬于法范疇，依法既包括依國家法，也包括黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)具備法規(guī)的一般特征，是人們共同制定、協(xié)商和認可的具有外在約束力的行為規(guī)則，它具備民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性，這也就意味著承認“黨內(nèi)法規(guī)”姓“法”，正是要以法來規(guī)范各級黨組織的行為與活動。

黨的十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入新階段，制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為黨的執(zhí)政提供了法治依據(jù)。如黨的組織法規(guī)制度《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》，該條例共分為總則、設(shè)立、職責(zé)、決策與執(zhí)行、監(jiān)督與追責(zé)以及附則六章，共30條，對黨的工作機關(guān)進行了科學(xué)分類和系統(tǒng)規(guī)定。這些黨內(nèi)法規(guī)的頒布使得黨的各方面的制度得到了較為全面的梳理，明確了黨在各領(lǐng)域所應(yīng)遵循的具體條例，為黨的執(zhí)政提供了重要的制度保證。

（二）黨內(nèi)法規(guī)為依法治國提供了價值引領(lǐng)

黨員從群眾中產(chǎn)生，是中國工人階級具有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，具有先鋒模范作用。這就決定了黨員必須帶頭遵守國家法律法規(guī)，要以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，發(fā)揮積極的榜樣示范作用。只要黨員干部們帶頭學(xué)法守法，自覺維護國家憲法法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，就可以自覺帶動廣大人民群眾尊法守法，黨內(nèi)法規(guī)對黨員提出了更高的紀(jì)律要求，是對黨員干部權(quán)利的第二次限制，比如頒布《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等一系列法規(guī)，對黨員干部的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、作風(fēng)紀(jì)律提出了更高的要求。通過黨內(nèi)法規(guī)制定實施，促使黨員干部模范遵守國家法律，增強黨員干部的法治意識，為依法治國提供價值引領(lǐng)，推動依法治國基本方略的落實。

（三）保證黨執(zhí)政的規(guī)范性和科學(xué)性

新時代黨的建設(shè)的總要求就是要堅定不移地全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，這是一個我們需要長期堅持奮斗的目標(biāo)。黨的執(zhí)政需要在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動，也需要在黨章和黨內(nèi)的具體規(guī)定中來保證該原則的落實。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擔(dān)負著領(lǐng)導(dǎo)國家治理，管理各項公共事務(wù)，直接行使國家重大問題決策權(quán)等公權(quán)力。但其本身不屬于國家機關(guān)的組成部分，也就意味著黨的執(zhí)政方式、黨內(nèi)監(jiān)督以及黨的紀(jì)律等不屬于憲法法律調(diào)整的范圍，所以黨的活動不僅需要國家法律進行規(guī)范，也需要黨內(nèi)法規(guī)約束規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的運行。通過黨內(nèi)法規(guī)來鼓勵、激勵各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治手段來治國理政，提升黨執(zhí)政的能力和水平，保證黨執(zhí)政的規(guī)范性和科學(xué)性。

要講究執(zhí)政的方式方法，提升黨執(zhí)政的效率和效果，一是減少了資源制度損耗，提高制度運行效能。黨內(nèi)法規(guī)是在民主集中制的基礎(chǔ)上制定而成的，體現(xiàn)了民主性與科學(xué)性，它以法的形式來確定了權(quán)力運行的責(zé)任要求。如果黨內(nèi)法規(guī)制定后被束之高閣，使得各項黨規(guī)難以執(zhí)行，這在一定程度上會使得制度權(quán)威被削弱，導(dǎo)致黨脫離群眾，甚至產(chǎn)生腐敗問題。近年來，隨著一系列黨內(nèi)法規(guī)的連續(xù)出臺和落實，體現(xiàn)了黨的建設(shè)制度改革在理念落實、程序規(guī)范等方面新的突破;二是要構(gòu)建一個良好的政治生態(tài)，從嚴(yán)管理干部。落實黨委的具體責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，避免權(quán)力溢出，黨員干部有秩序地進行社會治理和政策實施，堅守底線，遵守黨的紀(jì)律。同時，要落實黨的八項規(guī)定，做好以上率下的帶頭示范效應(yīng)和自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督，并領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)揮社會監(jiān)督功能的制度化實踐。

二、黨內(nèi)法規(guī)在社會治理中的功能

黨內(nèi)法規(guī)是一部用于管理黨員和黨組織的內(nèi)部法規(guī)，但在一些特定領(lǐng)域，基于“黨管軍隊”“黨管干部”“黨管人才”等原則，黨必須對一些社會事務(wù)進行相應(yīng)的調(diào)整，從而形成黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)。在實現(xiàn)黨內(nèi)治理的同時，也可提升中國共產(chǎn)黨社會治理的能力。

（一）調(diào)整和規(guī)范黨組織與國家機關(guān)的關(guān)系

所謂“關(guān)系”就是黨內(nèi)各個主體與國家機關(guān)之間所發(fā)生的聯(lián)系，以及這些聯(lián)系是以什么方式進行的。在進行社會治理中，黨與國家機關(guān)的權(quán)力總會交織在一起。如何平衡二者關(guān)系，實現(xiàn)全面依法治國，這就需要黨內(nèi)法規(guī)從共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式、執(zhí)政規(guī)律出發(fā)，來進行調(diào)整和規(guī)范黨組織與國家機關(guān)的關(guān)系。正如黨的十三大報告所說的;“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施?！?/p>

早在《中國共產(chǎn)黨章程》中就對黨內(nèi)各個主體之間、各個層級組織之間、黨的各級委員會內(nèi)部之間、中國共產(chǎn)黨中央組織的相互關(guān)系做了具體規(guī)定，通過黨章即黨內(nèi)法規(guī)的最高形式將黨內(nèi)各種關(guān)系進行了明確的規(guī)范，從而保證了黨內(nèi)部組織的高效運行。各級黨和國家機關(guān)在國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等擔(dān)負著重要的職能，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的重要職責(zé)，規(guī)范二者關(guān)系是做好黨和國家機關(guān)工作的重要政治保證和組織保證。近年來，我國更是頒布了一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等做出了具體規(guī)范。

（二）調(diào)整與規(guī)范黨組織與社會組織的關(guān)系

黨與社會組織的關(guān)系可以分為三個階段，從新民主主義革命時期建立社會組織到新中國建立后對社會組織進行全面改造，再到改革開放后的恢復(fù)發(fā)展階段。通過這些歷程我們可以看出黨與社會組織的關(guān)系狀態(tài)由建國前的相互依賴的平衡狀態(tài)，逐漸演變成了一種黨通過社會組織掛靠單位來進行管理的一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前，中國共產(chǎn)黨面對社會治理的壓力，開始需求與社會組織的合作，開展社會治理模式的創(chuàng)新性發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)就從黨與社會組織良性互動的角度出發(fā)，來推動黨組織與社會組織關(guān)系的規(guī)范化和法治化。

黨內(nèi)法規(guī)對黨組織與社會組織關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范主要體現(xiàn)在以下兩點，一是推進了社會組織中黨組工作的有效覆蓋。在所有具備條件的社會組織中建立黨組織，成為黨建工作的載體和依托，靈活地探索了黨組的組建模式，對于不同條件的社會組織，要靈活探索組織形式;二是加強了社會組織黨務(wù)工作人才隊伍建設(shè)。拓寬黨務(wù)工作的選人用人渠道，做好黨務(wù)工作者的思想政治教育和技能培訓(xùn)教育，建立健全黨務(wù)人才的考核、激勵機制，以此來培養(yǎng)一大批具有黨性修養(yǎng)又有專業(yè)修養(yǎng)的人才隊伍。

（三）調(diào)整與規(guī)范黨組織與各個利益群體的關(guān)系

在新的歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)為共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)當(dāng)代各階級、利益團體的利益關(guān)系提供有效依據(jù)，使社會各個利益集團和諧相處，從而促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

隨著社會主義法制的不斷發(fā)展，社會各個利益群體也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的關(guān)系，為了在社會主義建設(shè)中更好的發(fā)揮各個利益群體的作用，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)的指引下繼續(xù)調(diào)整和規(guī)范二者的關(guān)系。一是應(yīng)繼續(xù)加強立法工作，提高立法質(zhì)量，加快建立適合黨組織與利益群體發(fā)展的法規(guī)體系;二是要對各個利益群體的具體利益進行具體分析，并把它作為制定各種法規(guī)的前提和依。在法律法規(guī)的具體實施中，要對合法利益給予保護，對于違法獲利者進行懲處，也要對利益主體的責(zé)任和義務(wù)做出規(guī)定，以保證各個利益群體都能得到相應(yīng)的保護;三是應(yīng)完善政黨制度。各個利益群體的利益表達最主要的形式是中國共產(chǎn)黨全國代表大會，它通過黨的各級組織反映情況，再由中央制定符合各個利益群體的相關(guān)政策。人民政協(xié)也是發(fā)揚政治民主的重要渠道，可以協(xié)調(diào)我國不同地區(qū)、民族的不同社會利益，有利于國家穩(wěn)定，增進人民的團結(jié)。

三、黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)治理中的功能

強化黨內(nèi)治理是每一個政黨需要面對的問題，它是一種動員各級黨組織和黨員干部廣泛參與、協(xié)商對話，并運用民主科學(xué)的方略高效治理自身事務(wù)的活動。

（一）規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的配置和運作

權(quán)力是一把雙刃劍，不受監(jiān)督約束的權(quán)力，必然導(dǎo)致專制，使國家行政體系產(chǎn)生質(zhì)變。中國共產(chǎn)黨作為一個執(zhí)政黨，要想維護好鞏固好自身的政權(quán)，就必須建立科學(xué)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制，要求通過黨內(nèi)法規(guī)來科學(xué)地配置黨內(nèi)的權(quán)力。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的配置問題，馬克思恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟和第一國際的過程中就提出了要把決策權(quán)和決策權(quán)適當(dāng)分離，列寧在建設(shè)俄共時也提出黨內(nèi)權(quán)力制約平衡的思想。這說明健全權(quán)力運行機制，是馬克思主義政黨權(quán)力健康有序運行的保證，也是完善執(zhí)政體系、提高執(zhí)政能力的重要基礎(chǔ)和必要前提。

由于我國黨政機關(guān)的絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)都是中共黨員，如果黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)倒置或權(quán)力配置的嚴(yán)重失衡，就會形成黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，只有運用好黨內(nèi)法規(guī)這個“制度籠子”，才能約束好權(quán)力。

（二）規(guī)范黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)政治生活健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，黨內(nèi)民主價值的實現(xiàn)需要黨內(nèi)制度的保證，正如鄧小平同志曾指出：“為了保障人民民主，必須要加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”

無論是頒布實行的黨章，還是其他黨內(nèi)法規(guī)，都有明確的發(fā)揚黨內(nèi)民主的內(nèi)容與規(guī)定，如《黨章》明確規(guī)定：“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。”《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出了“發(fā)揚黨內(nèi)民主，正確對待不同意見”、“民主集中制是黨的根本組織原則”等，它們都以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)展了黨內(nèi)民主，指出了容易損害黨內(nèi)民主的傾向性問題和以及處理原則。黨內(nèi)法規(guī)制度提高了黨內(nèi)民主質(zhì)量，堅持和完善黨內(nèi)民主的各項制度。

（三）保障黨員權(quán)利

黨員權(quán)利是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，也是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一項重要內(nèi)容，黨員的各項權(quán)利是通過頒布和實施的一系列黨內(nèi)法規(guī)所賦予的，它是一種制度化的權(quán)利。到了八大，黨章中黨員權(quán)利的數(shù)量增加，權(quán)利內(nèi)涵也更加豐富，還對黨員權(quán)利受到侵害應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出了規(guī)定。十二大黨章又增修了八項基本權(quán)利，涵蓋了黨內(nèi)生活各個方面，之后更是頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等。

如果使黨的政治紀(jì)律失去了權(quán)威性和嚴(yán)肅性，黨就會淪為私人為所欲為的政黨組織，應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)來嚴(yán)格約束自己。

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