董濤

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立至今已經(jīng)走過(guò)了20多個(gè)年頭，隨著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，對(duì)于土地儲(chǔ)備制度的研究越來(lái)越重要。20多年以來(lái)，我們經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、全面推行、立法建制及不斷完善等階段，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地資源合理利用上發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，在其不斷發(fā)展與漸漸完善的過(guò)程中，暴露的問(wèn)題也日益凸顯。本文圍繞我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的模式、發(fā)展歷程、存在的主要問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了簡(jiǎn)要闡述。

一、土地儲(chǔ)備制度概念及其模式

（一）土地儲(chǔ)備制度的界定

關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度是由城市政府委托或授權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或組織通過(guò)收購(gòu)、回收、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期開(kāi)發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃將其儲(chǔ)備的城市土地重新投入市場(chǎng)的制度安排。而相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)土地儲(chǔ)備制度做了界定?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）第2條規(guī)定，所謂土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

（二）土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作方式

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作程序基本上由土地取得、土地前期開(kāi)發(fā)和土地儲(chǔ)存供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)組成。

依法取得土地主要是縣級(jí)及以上國(guó)土資源主管部門(mén)從分散的土地所有者或使用者手中依法取得土地的行為。目前的土地取得主要是對(duì)集體土地的征收和對(duì)國(guó)有存量土地的收回、收購(gòu)和優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)等。

土地前期開(kāi)發(fā)是對(duì)依法取得的土地進(jìn)行如土地平整以及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

土地儲(chǔ)存供應(yīng)是土地未供應(yīng)前對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行管護(hù)、出租和臨時(shí)利用，而經(jīng)過(guò)前期開(kāi)發(fā)后形成的可供應(yīng)的土地納入土地供應(yīng)計(jì)劃統(tǒng)一組織供應(yīng)。

我國(guó)的很多地區(qū)政府都制定了規(guī)章制度，同時(shí)在這一過(guò)程中還制定了一個(gè)制度內(nèi)容，這樣就形成了土地儲(chǔ)備委員會(huì)以及土地儲(chǔ)備中心兩級(jí)管理的運(yùn)行機(jī)制。土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)是城市土地儲(chǔ)備制度的一個(gè)非常重要的決策機(jī)構(gòu)，因?yàn)槌鞘姓I(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃，多個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成了這一機(jī)構(gòu)，其有對(duì)土地征購(gòu)、整理、儲(chǔ)備以及供應(yīng)的規(guī)章制度等進(jìn)行全面的處理，同時(shí)還要對(duì)相關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)處理，對(duì)相關(guān)職能部門(mén)之間的關(guān)系進(jìn)行處理，因?yàn)槌鞘型恋貑?wèn)題中所涉及到的因素相對(duì)較多城市土地儲(chǔ)備制度在應(yīng)用的過(guò)程中也會(huì)涉及到多個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)，和傳統(tǒng)體制下的矛盾和利益沖突也成為了非常重要的內(nèi)容，只有這樣，才能更加有效的提升城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的質(zhì)量及效率，此外也能對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展全面的約束和監(jiān)督工作。

二、土地儲(chǔ)備制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度發(fā)展過(guò)程中主要存在以下一些問(wèn)題：

（一）政府定位不清

縱觀當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度實(shí)行現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備中心通常扮演著雙重角色，其既要行使政府調(diào)控土地市場(chǎng)的職能又要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行使一定意義上的企業(yè)職能。在這一背景下，土地儲(chǔ)備中心受雙重角色影響嚴(yán)重，引來(lái)社會(huì)爭(zhēng)議使其難以靈活應(yīng)對(duì)，發(fā)展受到了限制。

（二）收儲(chǔ)范圍不斷擴(kuò)張

雖然《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍作了明確規(guī)定，但隨著城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，地方政府將土地視為提高收益的主要渠道，使得收儲(chǔ)范圍在城市化進(jìn)展過(guò)程中不斷擴(kuò)張。

（三）資金籌措較困難

在實(shí)際的土地管理運(yùn)作中，幾乎各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都存在資金籌措困難的現(xiàn)象，早些年前銀行貸款是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)最主要的融資渠道，但背負(fù)巨大的還款壓力使它們難以輕裝上陣。近年來(lái)國(guó)家不斷出臺(tái)政策對(duì)土地儲(chǔ)備融資工作運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和約束，至2017年6月，通過(guò)土地儲(chǔ)備貸款、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式籌集儲(chǔ)備資金的渠道已全部阻斷。目前，僅可通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券籌集資金，但受限于政府性基金預(yù)算有限，實(shí)際工作中難以支撐項(xiàng)目資金實(shí)際需求。

（四）一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)展偏緩

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為緩解資金壓力往往尋求社會(huì)投資人開(kāi)展土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。但一級(jí)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)資金密集型的工作，前期的征地、拆遷需要大量資金支持。在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率較低、市場(chǎng)信心比較脆弱的情況下，“融資難”成為橫亙?cè)谕恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)投資企業(yè)面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目大多為棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目，屬于“難啃的硬骨頭”，一級(jí)開(kāi)發(fā)投資人看不到土地相應(yīng)的增值潛力，甚至擔(dān)心一級(jí)開(kāi)發(fā)結(jié)束后地塊乏人問(wèn)津，致使項(xiàng)目簽約和動(dòng)工的積極性降低。

三、如何完善土地儲(chǔ)備制度的對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)的銜接，明確土地儲(chǔ)備制度的定位

土地儲(chǔ)備制度的功能定位，一是能夠調(diào)控土地市場(chǎng)，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行;二是能夠促進(jìn)土地資源合理利用，提高城市建設(shè)用地保障能力。對(duì)此，建議完善相關(guān)法律法規(guī)的銜接，理順土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律法規(guī)公益性之間的關(guān)系，以促進(jìn)政府更好地在宏觀上平衡保護(hù)耕地與滿(mǎn)足建設(shè)用地的需求。在國(guó)家規(guī)范的基礎(chǔ)上，地方進(jìn)一步完善相應(yīng)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。同時(shí)積極推行土地儲(chǔ)備工作的信息公開(kāi)，提高公眾的參與度，賦予土地關(guān)系人應(yīng)有的權(quán)利，讓公眾享有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，并參與到土地儲(chǔ)備的運(yùn)作過(guò)程中，促進(jìn)土地資源得到合理的利用。

（二）明確土地供應(yīng)，促進(jìn)土地資源合理利用

土地收儲(chǔ)后得到及時(shí)供應(yīng)有助于促進(jìn)土地資源的合理利用及前期投入資金有效回籠。對(duì)此，建議進(jìn)一步明確公益性事業(yè)及經(jīng)營(yíng)性用地的供應(yīng)。待用地完成收儲(chǔ)后納入土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)一組織，嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的土地用途進(jìn)行，及時(shí)供應(yīng)，促進(jìn)土地資源合理高效利用。

（三）明確政府的角色定位，發(fā)揮調(diào)控土地市場(chǎng)的作用

土地儲(chǔ)備制度的功能定位得到實(shí)現(xiàn)，需要政府正確理解自身的角色定位，重塑政府的公共管理者的角色，充分發(fā)揮調(diào)控土地市場(chǎng)的作用。建議對(duì)需要臨時(shí)利用或出租的儲(chǔ)備土地納入臨時(shí)利用和出租計(jì)劃，統(tǒng)一組織，完善相關(guān)程序。對(duì)需要管護(hù)的儲(chǔ)備土地，建議形成土地管護(hù)信息共享機(jī)制，明確執(zhí)行者和管理者，促進(jìn)土地儲(chǔ)備監(jiān)督管理到位。

（四）積極探索，制定有效計(jì)劃

不斷探索，采取一次測(cè)算、分階段分期支付補(bǔ)償費(fèi)。建議以已經(jīng)公布的城市基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則可以參照城市房屋拆遷安置辦法確定。為了減輕土地儲(chǔ)備中心的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，可以實(shí)行分期付款的辦法進(jìn)行補(bǔ)償。在土地回收補(bǔ)償費(fèi)確定以后，可分為征購(gòu)、回收和土地供應(yīng)兩個(gè)階段分期支付補(bǔ)償費(fèi)，在征購(gòu)回收階段支付補(bǔ)償費(fèi)的一部分，剩余的補(bǔ)償費(fèi)在土地供應(yīng)階段支付，同時(shí)由土地儲(chǔ)備中心支付所應(yīng)承擔(dān)的利息。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地資源科學(xué)合理高效利用的重要前提，相關(guān)管理人員必須要充分意識(shí)到當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度中存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題制定相應(yīng)解決措施，保障土地儲(chǔ)備工作的有序高效開(kāi)展。土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展和完善有著十分重要的意義，它能夠十分有效的保證土地資源的合理應(yīng)用，但是目前在這一過(guò)程中，還存在著一定的不足，這對(duì)我國(guó)土地制度的建設(shè)和發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生非常大的影響，在這樣的情況下，我們一定要采取有效的措施對(duì)其加以改革和完善。（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市土地儲(chǔ)備中心）