【摘 要】 面對(duì)我國(guó)日益頻發(fā)的環(huán)境違法事件，罰款制度在執(zhí)法中發(fā)揮著不可或缺的作用，但現(xiàn)行的罰款制度仍面臨罰款數(shù)額低、執(zhí)法人員自由裁量權(quán)大等問(wèn)題。反思當(dāng)前立法與執(zhí)法模式上，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境處罰體制有所創(chuàng)新以日臻完善。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境行政處罰 環(huán)境監(jiān)管 自由裁量

一、前言

有學(xué)者將我國(guó)的環(huán)境違法與行政處罰形象的概括為“守法不如違法，小違法不如大違法，”[1]這一語(yǔ)揭示了我國(guó)在對(duì)于環(huán)境執(zhí)法中行政處罰存在的困難與瓶頸。通過(guò)對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)立法與執(zhí)法現(xiàn)狀的研究，環(huán)境行政處罰罰金的實(shí)施效果正處在一個(gè)兩難的境地當(dāng)中，一方面由于罰款金額偏低不能完全實(shí)現(xiàn)懲罰和震懾環(huán)境污染的行為，同時(shí)又由于執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境處罰上有較大裁量權(quán)和罰金幅度很大，很容易出現(xiàn)一刀切的環(huán)境行政處罰。

二、環(huán)境污染罰款現(xiàn)實(shí)困境

（一） 法律確定的罰款數(shù)額較低

任何企業(yè)在從事經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)都會(huì)對(duì)企業(yè)的投入成本和現(xiàn)實(shí)利益之間的關(guān)系進(jìn)行考慮，并且如何控制最小的成本進(jìn)而來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的最大化是所有理性的經(jīng)濟(jì)人都希望追求的目標(biāo)。企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、管理等眾多環(huán)節(jié)中都離不開(kāi)自然環(huán)境這一載體，在“成本—收益”理念的支撐之下，企業(yè)一旦將經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境保護(hù)這二者間的平衡打破，就會(huì)實(shí)施環(huán)境違法侵權(quán)行為。對(duì)此，有極少數(shù)的企業(yè)會(huì)自覺(jué)主動(dòng)地為這種環(huán)境違法行為買單。

松花江水污染事件被國(guó)務(wù)院認(rèn)定為特別重大水污染責(zé)任事件之一，事故發(fā)生后，黑龍江省特別撥出1000萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于事故應(yīng)急處理，其破壞之大、影響之廣可見(jiàn)一斑。然而國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)處理意見(jiàn)不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政處罰決定書(shū)》對(duì)事故負(fù)有責(zé)任的中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司做出了罰款 100萬(wàn)元的處罰決定，而100萬(wàn)元正是我國(guó)當(dāng)前法律所規(guī)定的罰款數(shù)額上限。相較于事故發(fā)生后用以恢復(fù)環(huán)境的1000萬(wàn)元而言，100萬(wàn)元的罰款自是微乎其微。對(duì)于企業(yè)而言，收益最大化才是目標(biāo)，如果罰款的數(shù)額在其利潤(rùn)范圍之內(nèi)，就會(huì)有越來(lái)越多的企業(yè)甘冒承擔(dān)金額有限的罰款的風(fēng)險(xiǎn)而從事違法活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

（二）行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大

在諸多環(huán)保法律中有不少條文規(guī)定的違法情形都是酌定情節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)需“根據(jù)不同情節(jié)”并“視其情節(jié)輕重”做出罰款決定。《水污染防治法》也不例外，例如《水污染防治法》規(guī)定向水體排放油類、酸液、堿液的;處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，可見(jiàn)行政部門在具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)中并不能據(jù)此條文作出相對(duì)確切的決定。

在現(xiàn)行立法模式之下，任何執(zhí)法活動(dòng)都不能杜絕或多或少的自由裁量。具體到環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)已有的立法規(guī)定，酌情對(duì)違法行為人是否予以處罰以及施以何種類型的處罰，或是處罰幅度的大小等具體事項(xiàng)的確定難免會(huì)摻雜個(gè)人主觀的判斷或受其他因素的影響。同時(shí)由于這樣的自由裁量過(guò)大，就容易滋生一些地區(qū)消極環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象，不問(wèn)結(jié)果，不看情形一刀切的來(lái)處罰罰金。

三、完善環(huán)境行政處罰制度的構(gòu)想

（一） 改變執(zhí)法方式，以激勵(lì)代替懲罰

完善我國(guó)環(huán)境行政罰款處罰模式的過(guò)程中須變革機(jī)械的、傳統(tǒng)的、單一式的改革思路，而應(yīng)將社會(huì)的、人文的、道德的因素相揉合加以綜合考量。具體而言，行政部門不應(yīng)被罰款這一執(zhí)法手段所束縛，而應(yīng)逐步摒棄單一的處罰形式，適時(shí)引入柔性的、多樣化的、彰顯人文思想的執(zhí)法方式，最終實(shí)現(xiàn)以激勵(lì)代替懲罰。面對(duì)環(huán)境違法行為人，采用包括“稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環(huán)保保證金提取與獎(jiǎng)勵(lì)、出口補(bǔ)貼、環(huán)境信用評(píng)估等手段，進(jìn)行環(huán)境綜合執(zhí)法”。改變簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式，多以指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等積極的方式加以規(guī)范引導(dǎo)，為行政執(zhí)法增添些許人文色彩。政府在執(zhí)法之中嘗試向企業(yè)證明守法生產(chǎn)的好處，向其明示合法經(jīng)營(yíng)將會(huì)獲得更多的支持和幫助，而違法經(jīng)營(yíng)又將面臨如何嚴(yán)重的懲罰，實(shí)施違法行為只能是得不償失。

（二）建立不當(dāng)利益追繳制度

何為環(huán)境污染的不當(dāng)利益，應(yīng)該有一個(gè)明確的界限。首先，違法行為的收益是指違法行為給行為人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。就偷排污而言，偷排污的企業(yè)表面上沒(méi)有得到任何財(cái)物，但處理污水讓其達(dá)標(biāo)排放是法律規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，而處理污水需要費(fèi)用，偷排污就相當(dāng)節(jié)省了處理污水的費(fèi)用。由此可知，偷排污的收益就是企業(yè)節(jié)省的污水處理費(fèi)。一般而言，偷排污的收益很高。據(jù)了解，處理一噸電鍍廢水所需費(fèi)用在10元左右，一個(gè)電鍍企業(yè)一年的污水處理費(fèi)少則幾十萬(wàn)元，多則幾百萬(wàn)元，有些大型化工企業(yè)一年的污水處理費(fèi)甚至需要幾千萬(wàn)元。以及一些企業(yè)雖然配套建設(shè)了污水處理設(shè)施，但寧愿受罰也不愿投入使用。

由此可見(jiàn)所謂不當(dāng)利益，是企業(yè)違反法律所規(guī)定的的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從而節(jié)省或減少的必要支出。其節(jié)省的支出主要是污染物處置的費(fèi)用和購(gòu)置、運(yùn)維環(huán)保設(shè)施的費(fèi)用。

因此可以在區(qū)分不當(dāng)利益與罰款上，首先，授權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)測(cè)算確定偷排污節(jié)省的污水處理費(fèi)，將其視為違法所得，并規(guī)定全額予以沒(méi)收。然后，根據(jù)違法所得，按照倍比處罰的方法，按一定的倍數(shù)或比例確定處罰的額度。這樣設(shè)置處罰措施有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，可以適應(yīng)不同規(guī)模、不同類型的偷排企業(yè)。有些大型重污染的企業(yè)，一年污水處理費(fèi)達(dá)數(shù)千萬(wàn)元;有些小型輕污染的企業(yè)，一年的污水處理費(fèi)只需要幾萬(wàn)元，只有采用這種區(qū)分違法所得與罰款的方法規(guī)定處罰設(shè)置，才能應(yīng)對(duì)各種不同類型的企業(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正處在改革開(kāi)放的新階段，各項(xiàng)制度都存在改革的必要性和迫切性。環(huán)境污染行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)也不例外。通過(guò)對(duì)水污染罰金的探討，雖然還未形成統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。但是也可以看到環(huán)境污染行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)也在與時(shí)俱進(jìn)，在通過(guò)激勵(lì)與威懾的規(guī)制工具下，可以更加有效的懲罰違法行為。也為促進(jìn)社會(huì)的公平和諧，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的最終目的，提供了一條良好的道路可循。

作者簡(jiǎn)介：熊暢（1992—），性別男，學(xué)歷 法律碩士研究生，單位 西南石油大學(xué)法學(xué)院 ，研究方向 行政法。