楊釗　蔣山花

摘要：隨著產(chǎn)業(yè)衰退面臨經(jīng)濟運行困境，老工業(yè)基地的失業(yè)問題日益嚴峻。城市社區(qū)就業(yè)因其廣闊的就業(yè)空間理應(yīng)成為吸納老工業(yè)基地就業(yè)群體的主要平臺，然而社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低、下崗失業(yè)人員的就業(yè)觀念未能伴隨體制轉(zhuǎn)型適時調(diào)整、社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩等因素阻礙著老工業(yè)基地社區(qū)就業(yè)功能的有效發(fā)揮，因此提出具有針對性的防治對策勢在必行。

關(guān)鍵詞：老工業(yè)基地;社區(qū)就業(yè);阻滯因素;防治對策

一、問題的提出

老工業(yè)城市作為一個獨特的城市類型，因資源枯竭、傳統(tǒng)制造業(yè)衰退等出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，國有企業(yè)改制分流造成的體制性失業(yè)和城鎮(zhèn)其它失業(yè)，加之農(nóng)村剩余勞動力流入等造成了嚴重的就業(yè)問題。待就業(yè)群體的大量出現(xiàn)，對老工業(yè)城市的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、利益協(xié)調(diào)等領(lǐng)域帶來巨大的壓力。同時，單位制的解體致使包括下崗失業(yè)人員、進城務(wù)工人員在內(nèi)的城市弱勢群體客觀上需要城市社區(qū)作為其參與社會公共生活的重要空間。在此背景下，城市社區(qū)就業(yè)的積極作用凸顯出來，對于緩解老工業(yè)基地的就業(yè)壓力以及滿足社區(qū)居民的生活需求具有重要的意義。地方政府應(yīng)當(dāng)準確地把握影響老工業(yè)基地社區(qū)就業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，繼而采取有針對性的治理措施，為建構(gòu)和完善城市弱勢群體社區(qū)支持體系奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、老工業(yè)基地就業(yè)問題產(chǎn)生的主要原因

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，老工業(yè)基地往往依托國家工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以豐富的自然資源為基礎(chǔ)來建立工業(yè)生產(chǎn)體系。然而，進入20世紀90年代以后，伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，行業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間的競爭日益加劇。同時，可供開采和加工的自然資源漸趨枯竭、在國家主導(dǎo)的背景下建立的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一、工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新性不強等因素，導(dǎo)致老工業(yè)基地的經(jīng)濟運行出現(xiàn)困難。因此，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系、推動新型工業(yè)化建設(shè)將成為老工業(yè)基地擺脫經(jīng)濟困境的必然選擇。而問題在于，老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)工人群體所掌握的工作技能難以適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，從而引發(fā)了結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

（二）就業(yè)體制變遷

計劃經(jīng)濟時期，政府在勞動力配置領(lǐng)域承擔(dān)著主要職能，企業(yè)吸納勞動力是按照政府的計劃而非生產(chǎn)的需要，“低工資、高就業(yè)”的方針緩解了當(dāng)時的就業(yè)壓力，但也致使勞動力素質(zhì)與企業(yè)需求不相適應(yīng)以及企業(yè)勞動力容納過剩，充分就業(yè)的表象背后卻是嚴重的隱性失業(yè)問題。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，曾以國有經(jīng)濟為主導(dǎo)的老工業(yè)基地也面臨著就業(yè)體制的變遷，勞動力資源的配置將更多地取決于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需要。因此，需要對原來國有企業(yè)與集體企業(yè)的富余人員進行下崗分流。而在公有制經(jīng)濟長期占據(jù)主導(dǎo)地位的老工業(yè)基地，非公有制經(jīng)濟的發(fā)展比較滯后，導(dǎo)致下崗失業(yè)人員難以在市場進入條件相對較低的行業(yè)或部門順利地獲得就業(yè)機會。

三、老工業(yè)基地社區(qū)就業(yè)發(fā)展的阻滯因素

老工業(yè)基地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中產(chǎn)生的大量下崗失業(yè)人員，普遍存在年齡偏大、知識技能水平不高、就業(yè)競爭力比較弱等問題，而社區(qū)就業(yè)具有門檻低、形式靈活、領(lǐng)域?qū)?、容量大、?chuàng)業(yè)與就業(yè)成本低等特點，正好與城市下崗失業(yè)人員的能力素質(zhì)和需求特點相契合。因此，城市社區(qū)就業(yè)因其廣闊的就業(yè)空間理應(yīng)成為吸納老工業(yè)基地就業(yè)群體的主要平臺和有效途徑。然而，當(dāng)前老工業(yè)基地社區(qū)就業(yè)的發(fā)展卻受到下列因素的制約。

（一）社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低導(dǎo)致社區(qū)就業(yè)吸納能力有限

隨著城市經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入的提高，居民的消費結(jié)構(gòu)勢必產(chǎn)生較大的轉(zhuǎn)變，對物質(zhì)生活的需求將更多地強調(diào)質(zhì)量的改善，同時進一步增強對精神文化生活的關(guān)注度。因此，社區(qū)居民消費需求的多元化和多層次性將有力地推動社區(qū)服務(wù)功能更加豐富和完善。也就是說，社區(qū)居民的消費意愿和消費能力決定了社區(qū)就業(yè)的吸納能力。然而伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，資源型行業(yè)因為資源獲取成本日益上升而陷于困境，對應(yīng)的國有企業(yè)也容易出現(xiàn)經(jīng)營困難、虧損嚴重等問題。老工業(yè)基地的經(jīng)濟發(fā)展因此失去活力和競爭力，政府財政收入銳減。同時，曾經(jīng)作為吸納城市勞動力主要渠道的國有企業(yè)因為虧損或結(jié)構(gòu)性調(diào)整而產(chǎn)生了大量的下崗失業(yè)人員，居民收入也大幅下降。較低的經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平制約了社區(qū)服務(wù)的需求量，導(dǎo)致社區(qū)就業(yè)的吸納能力有限。

（二）下崗失業(yè)人員的就業(yè)觀念未能伴隨體制轉(zhuǎn)型適時調(diào)整

在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)和集體企業(yè)吸納了大部分的城市勞動力，而且企業(yè)能夠為單位職工提供較為完善的福利保障措施。面對著經(jīng)濟體制改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)與壓力，已適應(yīng)傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟管理模式的工人群體的就業(yè)觀念卻未適時地發(fā)生轉(zhuǎn)變。在進行二次擇業(yè)時，他們傾向于選擇工作穩(wěn)定、福利待遇好的單位，“重國有集體企業(yè)、輕個體私營企業(yè)，重輕松高薪工作、輕臟累苦活”的思想普遍存在。而社區(qū)就業(yè)一般屬于非正規(guī)就業(yè)，就業(yè)不穩(wěn)定、工資福利低、地位不高等問題使得下崗職工不愿意在社區(qū)就業(yè)。此外，受計劃經(jīng)濟體制時期就業(yè)方式的影響，下崗失業(yè)人員存在著嚴重的依賴心理，被動地等待政府或企業(yè)安置工作，情愿在家消極待業(yè)，也不愿自己積極主動就業(yè)。

（三）老工業(yè)基地社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩

社區(qū)社會組織發(fā)育的深度和廣度對社區(qū)就業(yè)具有很大的促進作用，它們在提供就業(yè)崗位、增強社區(qū)就業(yè)競爭能力，以及提供社區(qū)就業(yè)服務(wù)中介上發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。然而，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型前的老工業(yè)基地公有制經(jīng)濟所占比例較大，單位辦社會的傳統(tǒng)致使社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩。在“單位制”社會背景下，企業(yè)職工的就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等工作和生活的一切問題都幾乎依賴單位解決，其利益訴求也是通過單位組織予以表達。在這樣的背景下，社區(qū)社會組織的發(fā)育空間有限，在引導(dǎo)和促進社區(qū)就業(yè)方面力量不足。

四、促進老工業(yè)基地社區(qū)就業(yè)發(fā)展的對策

（一）發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，增加就業(yè)崗位

社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在很大程度上受制于城市經(jīng)濟發(fā)展的水平，產(chǎn)業(yè)衰退使老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)、人才流失、發(fā)展環(huán)境惡化等問題。市場經(jīng)濟體制下，對資源配置、企業(yè)生產(chǎn)進行強制性行政干預(yù)的傳統(tǒng)發(fā)展模式已經(jīng)暴露出種種弊端。為此，老工業(yè)基地政府應(yīng)當(dāng)充分理解與順應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律，增強自身的宏觀調(diào)控職能，通過城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展，提高城市經(jīng)濟發(fā)展水平，推動居民收入持續(xù)增長，從而增強社區(qū)就業(yè)吸納能力。

同時，隨著老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的進一步深入，政府應(yīng)當(dāng)清楚地認識到結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題勢必更加嚴峻。因此，為了實現(xiàn)老工業(yè)城市的成功轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)當(dāng)高度重視解決下崗失業(yè)群體再就業(yè)過程中出現(xiàn)的問題，將社會保障制度的完善、社會管理體制的健全視作事關(guān)城市可持續(xù)發(fā)展的根本目標。繼而在提升城市社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的同時，大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，可以針對社區(qū)離退休人員開展家政服務(wù)、日常生活照護、文化娛樂服務(wù)等工作項目，針對城市社區(qū)環(huán)境和治安管理的需要增加社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)安全保護等服務(wù)性崗位。

（二）加強宣傳引導(dǎo)，促進就業(yè)保障

習(xí)慣了計劃體制就業(yè)方式的老工業(yè)城市待就業(yè)人員普遍存在“等、靠、要”的依賴心理和對工作“挑三揀四”的錯誤思想，但自身職業(yè)技能又較為單一，知識老化，競爭能力弱。同時，已進行社區(qū)就業(yè)的人員也大都存在服務(wù)意識缺乏、服務(wù)態(tài)度差、對工作沒有認同感的問題，這使得社區(qū)居民滿意度大大降低，影響了其對社區(qū)服務(wù)的需求，導(dǎo)致社區(qū)就業(yè)崗位供給減少。為此，首先需要加強宣傳引導(dǎo)，積極倡導(dǎo)靈活的就業(yè)方式，促使他們明白經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然趨勢和社區(qū)就業(yè)的廣闊前景，從而樹立競爭就業(yè)的思想觀念，積極主動，強化自身素養(yǎng)，增強就業(yè)競爭能力。其次，強化社區(qū)就業(yè)人員的技能培訓(xùn)。根據(jù)社區(qū)就業(yè)人員的年齡、知識、技能情況和崗位需求特點進行有針對性的培訓(xùn)，因人制宜，因崗而異。最后，更為重要的是需要完善社區(qū)就業(yè)的政策支持，促進就業(yè)保障。作為行使公共權(quán)力的政府組織，不僅要致力于推動城市社會經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，也要關(guān)注經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的社會公平問題。社區(qū)就業(yè)群體是就業(yè)弱勢群體，而社區(qū)就業(yè)又是一種非正規(guī)就業(yè)，就業(yè)不穩(wěn)定，社會保障缺乏。因此，尤其需要加強對社區(qū)就業(yè)的資金扶助和政策保障，包括對社區(qū)創(chuàng)業(yè)項目提供小額貸款擔(dān)保，對微利服務(wù)項目實施稅收減免和收費優(yōu)惠政策，對靈活就業(yè)落實社保補貼政策等。

（三）培育社會組織，強化社會支持

在傳統(tǒng)行政體制下，老工業(yè)基地政府更多地扮演著“與外界隔絕的管理者”的角色，從宏觀的工業(yè)體系布局到微觀的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)皆進行著具體而又細致地控制。包括國有企業(yè)在內(nèi)的社會組織以及公眾常常被排斥在政府決策過程之外。這既導(dǎo)致城市經(jīng)濟運行脫離市場規(guī)律，又使得社會組織及公民個人的意志無法有效表達，從而逐漸陷入“政治冷漠”。伴隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，老工業(yè)基地傳統(tǒng)的單位制社會逐步解體，原來由單位承擔(dān)的公共管理、社會保障、生活服務(wù)等職能將逐漸向社會剝離。這種情況一方面給城市社區(qū)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，另一方面也為社區(qū)社會組織的發(fā)展提供了空間。老工業(yè)基地政府應(yīng)充分重視“分權(quán)”原則，在推進服務(wù)型政府建設(shè)過程中，引導(dǎo)公眾積極地參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，從而逐步轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟體制下社會自治能力不強的狀況。為此，政府一方面應(yīng)從“不該管”、“管不了”、“管不好”的公共事務(wù)管理領(lǐng)域退出，另一方面應(yīng)當(dāng)制定有助于社會組織發(fā)展的政策體系，營造適合社會組織發(fā)育的社會環(huán)境，并為社會組織的融資提供多元化的籌資渠道，繼而為擴大社區(qū)就業(yè)提供有力支持。

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基金項目：四川省教育廳一般項目（14SB0129）;四川省教育廳高等學(xué)校人文社科重點研究基地西南減貧與發(fā)展研究中心青年項目（SCP1607）;自貢市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目（2016Z04）。

（作者單位：四川理工學(xué)院法學(xué)院）