陳虹

摘要：法國等歐美國家的環(huán)境稅實施已久，并圍繞“雙重紅利”理論對環(huán)境稅的功能設計展開討論，我國環(huán)境稅在發(fā)展過程中則產生出環(huán)境規(guī)制與財政收入功能的“一元論”與“二元論”之爭。隨著歐美等發(fā)達國家環(huán)境稅法律制度的建立和完善，其環(huán)境稅實施及功能實現狀況較好地詮釋出環(huán)境稅“收入——規(guī)制”雙重功能在發(fā)展過程中相輔相成的關系。而借鑒法國的實踐經驗并結合我國的實際情況，堅持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結構應為我國目前的正確選擇。

關鍵詞：環(huán)境稅 功能 環(huán)境規(guī)制 財政收入

一、問題緣起：環(huán)境稅功能定位之爭

面對污染超標、資源浪費等日益嚴重的生態(tài)問題，法律手段與行政手段在“既要限制污染排放同時又要促進經濟發(fā)展”方面存在局限性，因而許多國家紛紛采用環(huán)境稅這一經濟手段來改善生態(tài)。2018年開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境稅法》）使我國的成功進入排污費改環(huán)境稅的新階段，立法過程中及立法之后，學界對環(huán)境稅的“功能定位”一直存有爭議。其實早在立法前，學界就對環(huán)境稅的功能定位展開爭論，主要在于環(huán)境規(guī)制與財政收入兩大功能的“二元論”與“一元論”之爭。環(huán)境稅在規(guī)制環(huán)境污染方面的功能毋庸置疑，因而“二元論”與“一元論”的主要區(qū)別在于環(huán)境稅收入功能的去留。主張環(huán)境稅具有規(guī)制收入雙重功能的主要理論依據系“雙重紅利”理論，該理論的正式提出可追溯到20世紀90年代皮爾斯以碳稅為例對環(huán)境稅“雙重紅利”的闡述分析，他認為以碳稅為代表的環(huán)境稅具有明顯的“雙重紅利”，即減少碳排放和增加財政收入。

我國也有部分學者支持環(huán)境稅“規(guī)制—收入”雙重功能，如陳豹、陳會強等（2013）在對丹麥的研究中發(fā)現實施環(huán)境稅改革不僅減少了二氧化碳排放量也使得丹麥的國內生產總值增長了50%左右，實現了“減排和經濟繁榮并存”。[1]何錦前（2016）指出“零稅收論”的種種問題，強調環(huán)境稅收入功能的意義，認為環(huán)境稅應具有規(guī)制—收入的二元結構。[2]當然也有學者懷疑甚至否定了環(huán)境稅的收入功能，胡紹雨（2012）就以我國準環(huán)境稅對環(huán)境質量影響相關性進行實證分析，得出導致環(huán)境污染的重要原因是經濟增長，且環(huán)境稅對于促進就業(yè)、增加財政收入的效果并不顯著。[3]熊偉（2014）主張“環(huán)境稅收入越少，環(huán)境保護的效果越好”，他認為環(huán)境稅不可能以收入為目的。[4]我國《環(huán)境稅法》實施僅有兩年，而包括法國在內的歐美國家的環(huán)境稅實施已久，想要理清環(huán)境稅規(guī)制與收入功能二者的關系，仍需跳出中國語境，本文試以法國環(huán)境稅其雙重功能發(fā)展為例，結合其豐富的環(huán)境稅實踐與功能實現狀況為我國環(huán)境稅“收入—規(guī)制”功能的定位提供思路。

二、關系驗證：收入—規(guī)制雙重功能之體現

（一）法國環(huán)境稅規(guī)制功能

毋庸置疑，環(huán)境規(guī)制功能視為環(huán)境稅的主要功能。但是，環(huán)境規(guī)制功能的發(fā)揮不能僅憑一個“響亮亮”的口號。通過梳理法國環(huán)境稅的發(fā)展狀況，能夠發(fā)現規(guī)制功能在環(huán)境稅的各課稅要素中表現明顯。

首先，在環(huán)境稅征收范圍方面。法國環(huán)境稅的征稅范圍在不斷擴展，由最初水污染稅再到近十年熱議的碳稅，發(fā)展至今更是形成了“二氧化硫稅、氮氧化物稅、水污染稅、水資源稅、廢物垃圾稅、輪胎稅、潤滑油稅、汽車稅、地方設備稅、伐木稅以及犬稅”此11種稅目，其征收范圍覆蓋多種環(huán)境污染領域，范圍之廣更有利于環(huán)境規(guī)制功能的有效發(fā)揮。

其次，在征收主體方面。法國環(huán)境稅由中央和地方政府共同征收，二者分工明晰，中央與地方共同負責全國性的污染項目，同時地方政府也應緊抓一些地方性的污染項目。[5]中央與地方分工合作，不僅能提高治理工作的效率，而且能減少資金劃撥程序，方便地方政府將其稅收收入運用到污染防治工作中。

最后，在稅率結構方面。法國環(huán)境稅每個稅目對應的稅率不是一成不變的，如每噸生活垃圾和類似固體廢棄物征收的環(huán)境稅由1996年的30法郎到1997年35法郎再到1998年的40法郎[6];法國對不同含磷化物量的洗滌產品實施三種不同的稅率[7]。以環(huán)境規(guī)制功能為指引，提高環(huán)境稅會帶來一系列連鎖效應，如企業(yè)的污染成本相應提高，會促使企業(yè)轉變經濟發(fā)展方式，轉而使用清潔生產技術。對同一污染因子使用累進稅率，既避免了懲罰性的過高稅率，又避免了低效甚至逆向激勵的過低稅率。

（二）法國環(huán)境稅收入功能

稅收收入是財政收入的主要組成部分，環(huán)境稅收入功能主要體現為通過征收環(huán)境稅，擴充國家財政收入，增加用于治理環(huán)境污染的資金等方面。盡管有學者列舉出多種理由以此否定環(huán)境稅“收入功能”，但環(huán)境稅在事實上確實發(fā)揮財政收入的實效。環(huán)境稅收入功能在環(huán)境稅的課稅要素方面也有所表現。

首先，在環(huán)境稅征收范圍方面。環(huán)境稅征收范圍的擴展，不僅有利于環(huán)境規(guī)制功能的發(fā)揮，也能增強財政收入功能。法國從1928年開始征收燃油稅，最初只是為了彌補因鹽水下降帶來的財政缺口，后因石油危機的爆發(fā)，法國對此加大了征稅力度，之后又對無鉛油（95號和98號）和柴油征收石油產品國內稅，自此燃油稅為法國帶來每年約250億歐元的收入，成為僅次于增值稅、個人所得稅和企業(yè)稅的重要稅收來源。[8]不僅如此，1968年征收水污染稅后，水資源管理部門的收入1975年至1995年的短短20年間也增加了68法郎，為水污染治理提供資金。[9]除此之外，法國政府擬從2020年開始對自法國起飛的所有航班乘客征收環(huán)保稅，獲得的稅收收入將被用于完善法國的交通。[10]

其次，在征收主體方面。法國環(huán)境稅的發(fā)展分界點是1999年制定的“污染活動一般稅”（TAGP）。TAGP前法國沒有統(tǒng)一的環(huán)境稅，并且征收主體多是各政府部門，如水務署負責水污染稅的征收、能源控制與環(huán)境署負責能源稅的征收等，TAGP后由法國關稅總局全權負責環(huán)境稅的征收。[11]征收主體由分散到統(tǒng)一，不僅避免了許多不必要的麻煩，同時也能避免不同部門出現不同征稅措施的情況，還能減少稅收成本、增加用于治理環(huán)境的稅收收入。

最后，在環(huán)境稅收入使用方面。隨著生態(tài)問題的日益嚴峻，治理環(huán)境的成本也相應增加，如果環(huán)境問題不依靠環(huán)境稅收收入而依靠其他財政收入，勢必會加大財政支出，甚至可能會出現財政赤字。法國環(huán)境稅在稅收收入的使用上實行專款專用，其稅收收入在環(huán)保工作中發(fā)揮了很大作用，比如20世紀80年代時對塞納河的污染進行的治理的經費就主要來自于環(huán)境稅收入。[12]環(huán)境稅收入功能的發(fā)揮為環(huán)境治理籌措資金，在環(huán)境治理中，環(huán)境稅也能取之于民、用之于民。

（三）收入功能與規(guī)制功能相輔相成

當然，肯定環(huán)境稅的收入功能并不意味著稅收收入額度要增加很多，國家還要考慮企業(yè)的稅收負擔，因此有學者稱環(huán)境稅完全是處于一種“中性地位”的。從法國環(huán)境稅的征收來看，也只是對以往稅目進行整合，做出適當調整。如“法國對垃圾稅的調整稅率從每噸40法郎調整到每噸60法郎，但相關垃圾收集分揀等增值稅則降低了5.5%”[13]。從前述法國環(huán)境稅收入功能、規(guī)制功能的實現狀況可知，法國環(huán)境稅法在實施過程中并不是一味地強調環(huán)境規(guī)制功能。不可否認，環(huán)境稅在實施過程中確實以其規(guī)制功能為主發(fā)揮環(huán)境治理的目標，但收入功能也有其存在之價值。無論是征收范圍的擴展，還是在環(huán)境稅收入的使用上，規(guī)制功能與收入功能都不是顧此失彼的關系。

對于環(huán)境稅的功能定位，我們宜堅持收入功能與規(guī)制功能二元結構關系。二者應相輔相成，既不能只承認規(guī)制功能而摒棄財政收入功能，也不能夸大環(huán)境稅的財政收入功能，一味地提高稅率、增加稅收。利用稅收這一經濟手段來改善環(huán)境是環(huán)境稅征收的主要目標，法國環(huán)境稅對抑制污染的排放發(fā)揮實效，其規(guī)制功能顯著。

三、對我國的啟示

從法國環(huán)境稅的功能實效可見，我們不能一味地摒棄環(huán)境稅的收入功能，需利用環(huán)境稅這一有效手段，達到環(huán)境規(guī)制與財政收入的雙贏。對于我國而言，《環(huán)境稅法》實施不久，不僅要加強規(guī)制功能，也需重視環(huán)境稅的財政收入功能。他山之石可攻玉，法國環(huán)境稅較好地發(fā)揮出“收入—規(guī)制”雙重功能，以此為鑒，結合我國國情，為我國環(huán)境稅的功能定位提供新的思路。

第一，堅持規(guī)制功能為主的二元論。近年來我國經濟飛速發(fā)展，環(huán)保問題也嚴重影響人們的生產生活，因此環(huán)境改善應為第一訴求，現階段應持續(xù)堅持環(huán)境規(guī)制功能，使環(huán)境稅在治理環(huán)境上發(fā)揮最大實效，同時仍需堅持財政收入功能，一味的否認財政收入功能是不可取的，環(huán)境稅作為一種稅收勢必會產生稅收收入，這部分或大或小在財政收入中都占有一席之地。規(guī)制功能與收入功能不是顧此失彼的關系，二者是相輔相成的關系?！笆杖牍δ芤砸?guī)制功能為前提，規(guī)制功能以收入功能為載體?！盵14]因此，我國宜堅持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結構。

第二，環(huán)境稅的具體內容需合理。法國環(huán)境稅雙重功能的有效發(fā)揮在征收范圍、征收主體、稅收使用等方面都有所體現。對于我國《環(huán)境稅法》而言，各課稅要素也需符合二元結構的理念。其一，應擴充現有的征收范圍。環(huán)境稅的征收范圍需隨著時代的發(fā)展不斷調整，需逐漸納入新的污染因子。其二，合理控制環(huán)境稅稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠的實質是以減少符合補貼稅收收入條件的納稅人，我國現有《環(huán)境稅法》對稅收優(yōu)惠的設置過寬，應嚴格把握環(huán)境稅稅收優(yōu)惠。其三，在稅收收入的使用上。我國《環(huán)境稅法》并未規(guī)定環(huán)境稅稅收收入的使用，而環(huán)境稅收收入使用的是否合理對環(huán)境稅收入功能的有效發(fā)揮至關重要，我們應摒棄“零稅收”論的思想，承認環(huán)境稅的收入功能，但也不應一味地提高稅率，矯枉過正。我國環(huán)境污染嚴重，環(huán)境稅收收入遠遠用來環(huán)境治理遠遠不夠，因此環(huán)境稅所籌集的收入盡量用在環(huán)境保護中，做到專款專用。

四、結語

環(huán)境稅的雙重功能日益顯著，各國對環(huán)境的治理也開始從一味的規(guī)制污染轉變?yōu)槔枚愂盏囊?guī)制功能與收入功能進行雙重治理，法國環(huán)境稅實施中展現出雙重功能存在的合理性。因此，所謂“零稅收論”顯然是不現實的。借鑒法國的實踐經驗并結合我國的實際情況，堅持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結構才應為我國目前的正確選擇。

參考文獻：

[1]參見陳豹.程會強.張良悅.《中國環(huán)境稅改革路徑選擇：基于環(huán)境稅雙重紅利的視角》《稅務與經濟》.2013年第5期.

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[5]參見胡雪萍.《綠色消費》.北京：中國環(huán)境出版社2016年第1版.第181頁.

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[8]參見李明.《法國以稅收促環(huán)保中的“成敗”》《中國信息報》.2010年7月21日.第5版.

[9]參見程良開.《歐美環(huán)境稅的功能設計及啟示》《江西理工大學學報》2018年39期.第39頁.

[10]參見張言.《法國擬對離境航班征收環(huán)境保護稅 起征點最高達18歐元》《中國民航報》.2019年8月5日.第003版.

[11]參見李干杰.《法國開始大規(guī)模實施生態(tài)稅》《世界環(huán)境》.2000年第3期.第42—45頁.

[12]楊芬.呂凌燕.《法國環(huán)境稅對我國的啟示》.《學習與實踐》.2007第7期.第91—95頁.

[13]劉愛軍.《國外生態(tài)稅的考察分析》.濟南：山東人民出版社2007年第1版.第252頁.

[14]何錦前.《論環(huán)境稅法的功能定位——基于對“零稅收論”的反思》《現代法學》.2016年第4期.第105頁.

作者單位：首都經濟貿易大學法學院