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        財(cái)政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制分析及其體系優(yōu)化建議

        2020-08-03 02:06:00賀美玲涂光楠黃珍邵雯萱
        時(shí)代金融 2020年19期
        關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼

        賀美玲 涂光楠 黃珍 邵雯萱

        摘要: 農(nóng)業(yè)作為我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),同時(shí)又是發(fā)展薄弱的產(chǎn)業(yè)。其發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國(guó)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型、進(jìn)而突破中等收入國(guó)家陷阱的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為我國(guó)發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)“適度保護(hù)”的工具,對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有巨大的潛在影響?,F(xiàn)階段,國(guó)內(nèi)不同產(chǎn)區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的定義還需進(jìn)一步明晰,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與財(cái)政補(bǔ)貼聯(lián)合互動(dòng)機(jī)制還缺乏適應(yīng)性及規(guī)范性。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需一個(gè)更有效益的財(cái)政補(bǔ)貼體系,以提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平,以期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)倡農(nóng)薦農(nóng)政策環(huán)境下取得重要突破。

        關(guān)鍵詞: 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)? 財(cái)政補(bǔ)貼? 聯(lián)合互動(dòng)

        農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的作用。根據(jù)金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的相關(guān)要求,我國(guó)深入推進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)橫縱比,不斷拓寬覆蓋群體,積極創(chuàng)新農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種。2019年5月29日,中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議并原則同意《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,該《意見(jiàn)》首先明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性,表明實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制的完善和優(yōu)化,是推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

        一、財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互動(dòng)運(yùn)行機(jī)制分析

        (一)財(cái)政補(bǔ)貼引入機(jī)制

        作為一國(guó)重要的宏觀調(diào)控手段之一,財(cái)政補(bǔ)貼以再生產(chǎn)環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn),可分為生產(chǎn)補(bǔ)貼,流通補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼。生產(chǎn)補(bǔ)貼中對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼直接體現(xiàn)某階段或某時(shí)期我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持,可在一定程度上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。然而,這一傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼方法有著明顯的弊端,其中,最重要的即是市場(chǎng)失靈。財(cái)政補(bǔ)貼通過(guò)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的串聯(lián)互動(dòng)相對(duì)較好地解決了這一問(wèn)題,將財(cái)政補(bǔ)貼引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),在充分發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控作用的同時(shí),可給市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作留有較大的空間,以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

        (二)運(yùn)行體系分析

        我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)財(cái)補(bǔ)作用的主體仍是農(nóng)戶(hù),由政府直接給予農(nóng)戶(hù)一定的保費(fèi)補(bǔ)貼,這部分比重較高,較小比例通過(guò)給保險(xiǎn)公司成本補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式發(fā)放。針對(duì)保費(fèi)來(lái)源,目前我國(guó)采取的大都是多層次政府保費(fèi)補(bǔ)貼聯(lián)合互動(dòng)的方式,具體為以下三種分配類(lèi)型:一是固定型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)?,即?duì)于省內(nèi)不同的地區(qū)政府設(shè)定固定的保費(fèi)補(bǔ)貼繳納比例,其余部分由國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政撥款補(bǔ)齊。二是差異型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)?,即不同省份的省、市、縣地方政府根據(jù)一定的指標(biāo)劃分財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用繳納比例,這種分配方式避開(kāi)了固定式的、一刀切的弊端,實(shí)用性更強(qiáng)。三是機(jī)動(dòng)型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)?,即地方政府結(jié)合自身實(shí)際,自主協(xié)商確定保費(fèi)補(bǔ)貼比例。在以上三種分配模式中,后兩種將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入到分配考慮之中,在一定程度上減少了區(qū)域間財(cái)政補(bǔ)貼不公現(xiàn)象。在財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)合互動(dòng)機(jī)制中,確定合理的財(cái)政補(bǔ)貼分?jǐn)傊黧w、分配方式及分配額度,是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否發(fā)揮作為我國(guó)政策性支農(nóng)、惠農(nóng)工具作用的關(guān)鍵。何種財(cái)政補(bǔ)貼模式能體現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)財(cái)補(bǔ)的公平性,保證其具有較高的風(fēng)險(xiǎn)保障水平,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)化的目的,是現(xiàn)階段我國(guó)需要解決的難題。

        (三)財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)險(xiǎn)結(jié)合的特性分析

        農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)合具有內(nèi)在合理性,原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高賠付率、高風(fēng)險(xiǎn)性、高溢出性的特性。一方面,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)災(zāi)害頻發(fā),保險(xiǎn)公司承受風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大,開(kāi)發(fā)動(dòng)機(jī)小;另一方面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)外部效應(yīng),削弱了農(nóng)民投保動(dòng)機(jī)。所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)常表現(xiàn)為供需同缺的情況。這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)效益的高溢出性決定的,其必須與財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)合發(fā)揮作用的特質(zhì)。同時(shí)相對(duì)于其他險(xiǎn)種,農(nóng)險(xiǎn)財(cái)補(bǔ)也是政府扶貧的重要工具。農(nóng)業(yè)作為我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),近幾十年遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,機(jī)械化和科技化水平與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大,此種形勢(shì)下,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略顯示著其巨大的潛力。然而,現(xiàn)階段我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平還處于低端,開(kāi)發(fā)險(xiǎn)種不足、政府保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)尚未規(guī)范化。

        二、指標(biāo)分析

        對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼投入農(nóng)險(xiǎn)力度的指標(biāo)分析,可以從保費(fèi)補(bǔ)貼率、補(bǔ)貼品種和補(bǔ)貼項(xiàng)目三個(gè)方面入手,從政府投入大小及分配來(lái)考察財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否具有合理性。其中對(duì)于補(bǔ)貼品種,主要分為特色農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、重點(diǎn)扶持農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和一般項(xiàng)目補(bǔ)貼。補(bǔ)貼項(xiàng)目包含投保人直接保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理和稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼以及巨災(zāi)下的再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼率高低主要體現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼的“深度”,由補(bǔ)貼品種可以反映財(cái)政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度及國(guó)家當(dāng)前重點(diǎn)扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。補(bǔ)貼項(xiàng)目體現(xiàn)政府對(duì)于補(bǔ)貼金額分配情況。就近年我國(guó)情況來(lái)看,財(cái)政部不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。據(jù)統(tǒng)計(jì),2018年中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金199億元,為1.95億戶(hù)農(nóng)戶(hù)提供風(fēng)險(xiǎn)保障3.46萬(wàn)億元,通過(guò)投入運(yùn)作,補(bǔ)貼資金放大174倍。通過(guò)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的優(yōu)惠補(bǔ)貼,目前我國(guó)已建成基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)40萬(wàn)個(gè),有近50萬(wàn)基層服務(wù)人員投入到農(nóng)險(xiǎn)惠農(nóng)服務(wù)中。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深度和密度得以不斷加大。

        三、農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼體系優(yōu)化方案

        (一)配套法律法規(guī)體系亟待完善

        高度法制下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一大紅利。通過(guò)實(shí)施政府主導(dǎo)參與型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),以不斷完善的農(nóng)作物保險(xiǎn)法律法規(guī)為依托,建立農(nóng)作物保險(xiǎn)公司,提供農(nóng)作物直接保險(xiǎn)和由中央政府統(tǒng)一組建的全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。首先,應(yīng)明確政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色,商業(yè)保險(xiǎn)公司作為企業(yè),應(yīng)給予其充分的自主權(quán),這樣才能充分調(diào)度市場(chǎng)的力量;其次,關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承保理賠程序的法規(guī)還較為籠統(tǒng),保險(xiǎn)公司理賠標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步制度化。而要滿(mǎn)足這些要求,獲得國(guó)家的法制支持是首要條件。我國(guó)只有加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè),使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)真正有法可依,才能為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)解決供需短缺的局面打開(kāi)突破口。

        (二)合理解決“兩大矛盾”

        農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品流通不確定性較大,因而需要有效、可行的風(fēng)險(xiǎn)管理工具為其可持續(xù)發(fā)展提供保障,這決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程,為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的安全,需要不斷創(chuàng)新農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品以應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)。加之我國(guó)幅員遼闊,不同地域間和各型各色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)模式都有差異,同種農(nóng)產(chǎn)品在不同的地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式也會(huì)有很大區(qū)別,所以需要配備從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各方面人才,這時(shí),人才的引入就顯得尤為重要。但由于我國(guó)金融行業(yè)起步晚,市場(chǎng)的規(guī)范程度與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定差距,具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能的人才較少,尤其是對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的人才,我國(guó)的重視程度還不夠,對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的人才培訓(xùn)還缺乏良性的激勵(lì)機(jī)制。反過(guò)來(lái)看,如果國(guó)家加大了對(duì)人力資源和專(zhuān)業(yè)技能的投入,保險(xiǎn)公司的成本勢(shì)必上升,首先就會(huì)表現(xiàn)在農(nóng)民保費(fèi)的提高。在這個(gè)機(jī)制中,保費(fèi)的上升和創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)制存在一定的時(shí)間差,由于成果的滯后性,農(nóng)戶(hù)投保的積極性會(huì)在一定程度上有所削弱。所以,如何平衡農(nóng)險(xiǎn)創(chuàng)新和保費(fèi)上升致使農(nóng)戶(hù)投保積極性下降的矛盾,是需要解決的一大矛盾。第二大矛盾產(chǎn)生于農(nóng)戶(hù)低收入和政府財(cái)政補(bǔ)貼比例的權(quán)衡?,F(xiàn)階段,我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼主要是通過(guò)政府承擔(dān)一部分保費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)政府補(bǔ)貼力度過(guò)小時(shí),財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用,對(duì)于農(nóng)民投保的激勵(lì)作用不大;若政府補(bǔ)貼力度過(guò)大,則會(huì)在一定程度上抑制農(nóng)戶(hù)自主改良生產(chǎn)方式的積極性,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)多依賴(lài)政策補(bǔ)貼,通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行間接補(bǔ)貼扶持農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)得不到體現(xiàn),這便是財(cái)政補(bǔ)貼的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此,簡(jiǎn)單地提高財(cái)政補(bǔ)貼水平并不一定能有效解決農(nóng)民投保率過(guò)低的問(wèn)題,反而會(huì)抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時(shí)如果下發(fā)過(guò)多的補(bǔ)貼,保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)目標(biāo)也會(huì)異化,使其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)將從如何提高公司價(jià)值導(dǎo)向爭(zhēng)取更多補(bǔ)貼,可能增加虛假賠付的概率。為此,要合理確定保險(xiǎn)組織和參保農(nóng)戶(hù)的損失分擔(dān)比例,同時(shí)要避免足額承保,給投保人留有較大的自留額,實(shí)行一定比例的絕對(duì)免賠率,使農(nóng)戶(hù)在具備一定抗風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí),能夠積極探索改進(jìn)自身生產(chǎn)模式,提高社會(huì)效益。

        (三)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支出機(jī)制

        從財(cái)政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的三大指標(biāo)出發(fā),擴(kuò)展財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)涵和外延。針對(duì)農(nóng)民參保動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)不活躍等問(wèn)題,政府應(yīng)該提高補(bǔ)貼險(xiǎn)種的多樣化和特色化,激勵(lì)多種類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大戶(hù)加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。其次,創(chuàng)新性引入更多的補(bǔ)貼項(xiàng)目,打破現(xiàn)有的幾種財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式的局限。再有,完善保費(fèi)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)疑是我國(guó)一大財(cái)政支出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)橫向覆蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等部門(mén),縱向聯(lián)系各級(jí)政府部門(mén)和保險(xiǎn)公司。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為對(duì)不可預(yù)計(jì)損失的兜底,同時(shí)也起著重新分配資源的作用,保費(fèi)將在受災(zāi)人(地區(qū))和非受災(zāi)人(地區(qū))進(jìn)行再分配,政府以財(cái)政補(bǔ)貼形式將一部分國(guó)民收入轉(zhuǎn)移支付到參保農(nóng)戶(hù),是國(guó)民收入在整個(gè)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)之間的合理再分配。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較大的外部性,除了投保人和投保地政府,連帶行業(yè)企業(yè)以及銷(xiāo)貨區(qū)地方政府也應(yīng)分擔(dān)一部分財(cái)政補(bǔ)貼資金,以擴(kuò)大資金來(lái)源。通過(guò)強(qiáng)化各收益主體的責(zé)任,擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政資金的來(lái)源,充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位,減輕國(guó)家的財(cái)政壓力,為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展提供更加寬裕的資金來(lái)源。

        參考文獻(xiàn):

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        作者單位:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

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