□鄧大松，張怡

經(jīng)過不斷改革，我國社會(huì)保障的保障項(xiàng)目明顯增多、覆蓋人群不斷擴(kuò)大、城鄉(xiāng)差距逐漸縮小、受益人數(shù)加速擴(kuò)增、待遇水平持續(xù)上升、資源匯聚源源不斷、基金規(guī)模快速增加，實(shí)現(xiàn)了數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展。然而，我國已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的“質(zhì)量時(shí)代”，社會(huì)保障亟須從數(shù)量擴(kuò)張走向高質(zhì)量發(fā)展，因此，探討社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵、評(píng)價(jià)指標(biāo)、現(xiàn)實(shí)困境和改革路徑意義重大。

一、社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

黨的十九大報(bào)告明確提出了“高質(zhì)量發(fā)展”的新命題，在建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的“質(zhì)量時(shí)代”，我國社會(huì)保障制度也正處于從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。有關(guān)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的研究正處于起步階段，學(xué)者普遍認(rèn)為社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展是對(duì)我國新時(shí)代追求高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理性回應(yīng)，但對(duì)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵各執(zhí)己見。社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵十分豐富，從已有研究來看，學(xué)者們主要從以下幾方面進(jìn)行了界定。

(一)從社會(huì)主要矛盾變化和社會(huì)保障發(fā)展原則方面

從我國社會(huì)主要矛盾變化的角度來看，社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展就是要保障和改善每個(gè)公民的生活，滿足人民日益增長的美好生活需要，增強(qiáng)人們的獲得感、幸福感、安全感。社會(huì)保障的高質(zhì)量發(fā)展要關(guān)注諸多不平衡不充分問題，包括“多層次”社會(huì)保障制度在結(jié)構(gòu)上的不平衡；社會(huì)保障在國家與市場關(guān)系上的不平衡；社會(huì)保障在制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行管理和改革取向等方面存在的不平衡[1]。社會(huì)保障要更高水平、更有效率、更加公平和更可持續(xù)的發(fā)展，就要從追求規(guī)模的“量”向結(jié)構(gòu)的“質(zhì)”發(fā)展，從簡單追求擴(kuò)面速度轉(zhuǎn)向重視風(fēng)險(xiǎn)較高和最需要覆蓋的法定參保人群，防止“人群錯(cuò)配”；不僅要重視量的增長，還要重視社會(huì)治理的完善，從粗放式管理轉(zhuǎn)向集約式管理；要從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，從簡單的擴(kuò)充型向法制的內(nèi)涵型管理轉(zhuǎn)變[2]。按照十九大報(bào)告提出的社會(huì)保障發(fā)展基本原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展,就是要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。要通過更加科學(xué)合理的制度安排和必要的利益調(diào)整,確保每個(gè)社會(huì)成員都能夠得到基本保障,確保社會(huì)保障領(lǐng)域的每項(xiàng)制度都能夠長期持續(xù)健康運(yùn)行,而所投入的社會(huì)保障資源規(guī)模始終保持在適度的范圍之內(nèi),使社會(huì)保障制度更加公平、更可持續(xù)、更有效率,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障治理現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,為國家長治久安和社會(huì)主義現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)[3]。

(二)從社會(huì)保障的職能和目標(biāo)方面

從社會(huì)保障的職能和目標(biāo)來看，社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展就是通過各種方式保障社會(huì)保障職能的發(fā)揮和社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障的職能包括確保憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)益, 促進(jìn)社會(huì)公平正義；調(diào)節(jié)收入分配, 提高低收入者的福祉,促進(jìn)社會(huì)和諧；防范、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；提升社會(huì)道德水平，促使我國成為既有高度物質(zhì)文明，又有高度精神文明的人類社會(huì)共同體[4]。社會(huì)保障的根本目標(biāo)是保國家長治久安、保百姓康壽福安[4]。華建敏認(rèn)為社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)從宏觀上促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，縮小社會(huì)不公，調(diào)節(jié)代際關(guān)系、群體關(guān)系、地區(qū)關(guān)系，從微觀上保障和改善每個(gè)公民的生活，滿足人民對(duì)美好生活的向往[5]。社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展必須給全體人民以穩(wěn)定的安全預(yù)期，不斷地促進(jìn)社會(huì)公平并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,在粗放的高速擴(kuò)張的歷史任務(wù)已基本完成的情況下，社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)容為可持續(xù)性和公平性等問題[2]。其中，公平性是指確保每個(gè)社會(huì)成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)[3]。同時(shí)，高質(zhì)量是社會(huì)保障體系自身發(fā)展完善的必然要求,與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相契合[6]。

(三)從供需和效率方面

社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的社會(huì)保障供給、高質(zhì)量的社會(huì)保障資源配置和高質(zhì)量的投入產(chǎn)出。高質(zhì)量的社會(huì)保障要求高質(zhì)量的社會(huì)保障供給，這包括高質(zhì)量的供給方式(與市場的混合程度)、高質(zhì)量的供給比例(占GDP和工資的比例)、高質(zhì)量的供給方案(包括非繳費(fèi)型制度在內(nèi)的激勵(lì)性與可及性等)[2]。張思鋒認(rèn)為質(zhì)量是供給適應(yīng)需求的程度和優(yōu)劣，他從養(yǎng)老保險(xiǎn)的角度論述高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是“符合老年人需要的養(yǎng)老服務(wù)供給水平與優(yōu)劣程度”[7]。從社會(huì)保障活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性看,社會(huì)保障質(zhì)量主要體現(xiàn)于制度運(yùn)行的效率,即社會(huì)保障資源配置的效率，需要通過優(yōu)化社會(huì)保障行政管理和經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制、建立健全社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制及合作機(jī)制、建立社會(huì)保障運(yùn)行評(píng)估機(jī)制等來實(shí)現(xiàn)[3]。王東進(jìn)借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中性價(jià)比的概念，認(rèn)為社會(huì)保障發(fā)展的高質(zhì)量就是性價(jià)比相當(dāng)，對(duì)于廣大消費(fèi)者(參保者)來說，并不是質(zhì)量(品質(zhì))越高越好,也不是價(jià)格越低越好,而是價(jià)格和品質(zhì)要相當(dāng)(即“物有所值”)，成本和收益相當(dāng)，才是廣大消費(fèi)者最看重的品質(zhì)[8]。

自從黨的十九大和2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議做出了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的論斷后,學(xué)者們開始關(guān)注高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)問題。目前，有關(guān)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的研究成果較少，對(duì)社會(huì)保障理論內(nèi)涵的界定也未達(dá)成共識(shí)。通過文獻(xiàn)綜述，筆者認(rèn)為可以結(jié)合社會(huì)主要矛盾的變化和社會(huì)保障發(fā)展原則，圍繞社會(huì)保障的職能和建制目標(biāo)，從供需平衡、效率變革等方面闡釋社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的豐富內(nèi)涵。

二、社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)

1997年，Wolfgang Beck提出了社會(huì)質(zhì)量理論，其衡量社會(huì)質(zhì)量高低的四個(gè)維度為社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)凝聚、社會(huì)融入和社會(huì)賦權(quán)[9]，這與我國社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)具有一定程度的契合?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的建設(shè)方針。十九大報(bào)告提出了社會(huì)保障的發(fā)展原則。因此，結(jié)合《社會(huì)保險(xiǎn)法》和十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障的建設(shè)要求，以及社會(huì)保障的建設(shè)目標(biāo)來看，衡量社會(huì)保障質(zhì)量高低的評(píng)價(jià)指標(biāo)為以下幾項(xiàng)：一是社會(huì)保障全民覆蓋是否到位；二是社會(huì)保障能否滿足居民的基本生活需求；三是社會(huì)保障能否促進(jìn)社會(huì)公平；四是社會(huì)保障體系是否完善；五是社會(huì)保障能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；六是社會(huì)保障各主體是否權(quán)責(zé)清晰。

(一)社會(huì)保障全民覆蓋是否到位

社會(huì)保障覆蓋全民、應(yīng)保盡保是社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，更是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和必然要求，離開全覆蓋，社會(huì)保障將失去其存在的意義。高質(zhì)量發(fā)展是要把過去對(duì)于速度和規(guī)模的關(guān)注回歸到質(zhì)量和效益上來，高質(zhì)量的全覆蓋，不僅是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的“人員全覆蓋”，還要通過改革社會(huì)保障制度，提升人們參保的主動(dòng)性和積極性，避免“退保”。

(二)社會(huì)保障能否滿足居民的基本生活需求

從現(xiàn)代社會(huì)保障誕生伊始，其基本職能便是通過國民收入的再分配，對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及由于各種原因而導(dǎo)致生活困難的公民給予物質(zhì)幫助，滿足公民基本生活需要是社會(huì)保障制度的天然功能。高質(zhì)量的社會(huì)保障制度，其保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、不同險(xiǎn)種給付水平的設(shè)定以及政策的制定實(shí)施等，均應(yīng)以充分保障公民的基本生活為基本目標(biāo)。

(三)社會(huì)保障能否促進(jìn)社會(huì)公平

在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)保障是每個(gè)社會(huì)成員的基本需求，因此，社會(huì)保障已經(jīng)成為一項(xiàng)國民基本權(quán)益，這種權(quán)益與其職業(yè)、身份、地位和貢獻(xiàn)無關(guān)。社會(huì)保障可以對(duì)收入進(jìn)行再分配，化解社會(huì)矛盾，并在此基礎(chǔ)上，不斷促進(jìn)社會(huì)公平。高質(zhì)量的社會(huì)保障能使基本保障結(jié)果均等、補(bǔ)充保障機(jī)會(huì)均等[3]，并通過縮小社會(huì)差距，促進(jìn)社會(huì)公平。

(四)社會(huì)保障體系是否完善

完善的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)救助制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度、軍人保障制度和補(bǔ)充性保障制度。社會(huì)救助制度是面向低收入群體的基礎(chǔ)性保障制度；社會(huì)保險(xiǎn)制度體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的基本對(duì)等；社會(huì)福利制度保障特殊群體并向全社會(huì)分享發(fā)展成果；軍人保障制度是面向軍人的特殊制度安排；補(bǔ)充性保障制度包括企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保障、家庭保障、社會(huì)互助和慈善捐贈(zèng)等形式。社會(huì)保障體系是多層次的，在社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助制度是兜底層，社會(huì)保險(xiǎn)制度處于主體層，企業(yè)(職業(yè))年金和商業(yè)保險(xiǎn)是補(bǔ)充層。

(五)社會(huì)保障能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

高質(zhì)量的社會(huì)保障制度必須實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，否則，以保障居民基本生活水平為己任的社會(huì)保障制度將名存實(shí)亡。可持續(xù)發(fā)展既包括社會(huì)保障基金能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)期和長期給付、給付標(biāo)準(zhǔn)不斷上漲、社會(huì)保障制度承諾的各項(xiàng)條件得以實(shí)現(xiàn)，也意味著社會(huì)保障相關(guān)的制度安排符合一國的客觀發(fā)展規(guī)律、符合一國所處的發(fā)展階段。所以，可持續(xù)就是要立足制度的長遠(yuǎn)發(fā)展, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 探索建立長效機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度長期穩(wěn)定運(yùn)行。

(六)社會(huì)保障各主體是否權(quán)責(zé)清晰

社會(huì)保障體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，高質(zhì)量的社會(huì)保障體系需要多個(gè)主體各盡其責(zé)、各盡所能、各得其所、共建共享。權(quán)責(zé)清晰的社會(huì)保障體系是指政府、社會(huì)、市場、單位、職工、居民各盡其責(zé)、各得其所的社會(huì)保障體系[10]，各方要依法享受權(quán)利，履行義務(wù)，還要合理規(guī)劃政府、社會(huì)、市場、企業(yè)、家庭、個(gè)人的權(quán)責(zé)。

三、社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

社會(huì)保障作為民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，是保障人民基本生活的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推進(jìn)器”，發(fā)揮著促進(jìn)社會(huì)安定和諧的“穩(wěn)定器”作用。在通往高質(zhì)量的社會(huì)保障之路上，我國社會(huì)保障全民覆蓋尚未到位、社會(huì)保障的“?；尽比燥@不足、社會(huì)保障發(fā)展的不平衡性問題突出、多層次社會(huì)保障體系存在短板、社會(huì)保障可持續(xù)性令人擔(dān)憂、社會(huì)保障主體權(quán)責(zé)不清。

(一)社會(huì)保障全民覆蓋尚未到位

我國全面實(shí)施以“人人享有基本社會(huì)保障”為目標(biāo)的全民參保計(jì)劃，建成了世界上最大的社會(huì)保障網(wǎng)。在“質(zhì)量時(shí)代”，高質(zhì)量的社會(huì)保障建設(shè)強(qiáng)調(diào)補(bǔ)全漏洞、查漏補(bǔ)缺，我國社會(huì)保障全覆蓋的漏洞是尚未實(shí)現(xiàn)“人員全覆蓋”的人群，他們主要為流動(dòng)人口、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工；短板是由于關(guān)聯(lián)性參保、強(qiáng)制性參保等措施，部分參保人的主動(dòng)性不強(qiáng)、積極性不高，已參保人員中實(shí)際繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)少于應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)，社會(huì)保障覆蓋人口面臨退保風(fēng)險(xiǎn)。這種過多強(qiáng)調(diào)提升覆蓋面而不顧發(fā)展質(zhì)量的方式不符合社會(huì)保障高質(zhì)量建設(shè)的要求。

根據(jù)《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2019年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年年末參加全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為135407萬人，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為96754萬，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定參保人群大約還有1億沒有參保[2]。2019年年末參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為43488萬，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為32925萬，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為20543萬，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為25478萬，參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)為21417萬，除去少部分按照規(guī)則不需要參保的人員 (如公職人員、自由職業(yè)者,靈活就業(yè)人員等), 還有相當(dāng)一部分工薪勞動(dòng)者沒有參加這些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目[3]。對(duì)6個(gè)省(直轄市)、18個(gè)地級(jí)市進(jìn)行的多階段抽樣問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國流動(dòng)人口社會(huì)保障參保率不高，其中2.5%沒有參加任何社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目[11]。雖然缺乏官方的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)資料，但靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、流動(dòng)人口是社會(huì)保障全民覆蓋的重點(diǎn)、難點(diǎn)已然成為事實(shí)。

在追求高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)保障擴(kuò)面工作也要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量與效益，靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、流動(dòng)人口是擴(kuò)面工作的重點(diǎn)對(duì)象，尤其要優(yōu)化納入機(jī)制，提升服務(wù)質(zhì)量；要防止地方政府為了提高當(dāng)前繳費(fèi)收入,以違規(guī)的躉繳方式將不合格人員納入進(jìn)來的道德風(fēng)險(xiǎn)[2]；要提高參保的積極性、主動(dòng)性、穩(wěn)定性，防止退保?！吨袊鐣?huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014—2015》顯示，2015年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳率為80.3%，偏低的社會(huì)保險(xiǎn)征繳率與擴(kuò)面工作的質(zhì)量有很大關(guān)系。

(二)社會(huì)保障的“?；尽比燥@不足

社會(huì)保障保基本是指社會(huì)保障提供的物質(zhì)保障能滿足最基本的需求，化解基本風(fēng)險(xiǎn)。?；臼且粋€(gè)動(dòng)態(tài)的概念，由于社會(huì)保障剛性的特征，“?；尽彼綍?huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而上漲。盡管我國各項(xiàng)社會(huì)保障待遇水平不斷上升，但是否達(dá)到?；镜囊筮€需要進(jìn)一步考察，這是因?yàn)楸；臼且粋€(gè)相對(duì)的概念。如表1所示，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金待遇平均工資替代率不到50%，這與制度建立之初70%的替代率有一定差距，學(xué)者對(duì)養(yǎng)老金替代率有不同的測算結(jié)果，總體來說，均認(rèn)可我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金替代率偏低的事實(shí)[12][13]。

表1 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工資替代率

相對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的?；靖永щy，主要是因?yàn)榻缍ㄊ裁礃拥尼t(yī)療服務(wù)屬于基本醫(yī)療需求十分困難，更難用合適的指標(biāo)來評(píng)價(jià)醫(yī)療服務(wù)是否達(dá)到?；镜男ЧＲ皇呛侠?、必要的醫(yī)療保障難以界定，從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)和從服務(wù)角度出發(fā)的基本線有差別，相同的醫(yī)療費(fèi)用不一定能買到相同的醫(yī)療服務(wù)；二是醫(yī)療需求個(gè)性化突出，不同個(gè)體的醫(yī)療服務(wù)需求具有較大的異質(zhì)性，醫(yī)療費(fèi)用和醫(yī)療服務(wù)需求差別大，對(duì)于?；疽灿胁煌男睦順?biāo)準(zhǔn)；三是醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療成本差異大，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量醫(yī)療服務(wù)?；镜男Ч?。總之，醫(yī)療服務(wù)的復(fù)雜性為“保基本”的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了諸多障礙。

(三)社會(huì)保障發(fā)展的不平衡性問題突出

社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異主要體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)置、待遇水平以及服務(wù)能力三方面。相對(duì)于城市較全面的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利項(xiàng)目，農(nóng)村在生育保險(xiǎn)、就業(yè)幫扶和職業(yè)傷害等方面保障不足，給我國社會(huì)保障埋下了公平缺失的種子。盡管城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平上存在差異，但農(nóng)村地區(qū)較少的養(yǎng)老金很難發(fā)揮保障基本生活的作用。隨著基層治理水平和服務(wù)能力的提升，農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)得到優(yōu)化，但其在信息化水平、便捷化程度上仍然處于劣勢(shì)地位，從而形成與城市之間的數(shù)字鴻溝。

由經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定的地區(qū)差異在社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。一方面，綜合實(shí)力較強(qiáng)的東部地區(qū)社會(huì)保障財(cái)政補(bǔ)貼充足、待遇水平較高、服務(wù)能力較強(qiáng)，居民能享受更高水平的社會(huì)保障；另一方面，由于財(cái)政實(shí)力雄厚，東部地區(qū)給予當(dāng)?shù)仄髽I(yè)更多的社會(huì)保障優(yōu)惠政策，以此吸引更多投資和外來務(wù)工，這不但能增加社會(huì)保障基金，還能進(jìn)一步提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平。反觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的西部地區(qū)，由于繳費(fèi)人數(shù)少、繳費(fèi)水平低、人口撫養(yǎng)比高、財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，社會(huì)保障基金積累緩慢，導(dǎo)致社會(huì)保障發(fā)展水平較低。由此看來，肩負(fù)促進(jìn)社會(huì)公平的社會(huì)保障制度不僅沒有縮小地區(qū)差異，還使不同地區(qū)在這種周而復(fù)始的循環(huán)中加大差距。

除了城市居民和農(nóng)村居民、中東部地區(qū)人群和西部地區(qū)人群間社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)差異外，社會(huì)保障發(fā)展不平衡還表現(xiàn)在由制度碎片化造成的人群差異。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，由于歷史原因，城市居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員適用不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度，近年來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合，但社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然呈現(xiàn)多軌并存的狀態(tài)。碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅造成形式不公平，還導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不公平，具體表現(xiàn)為不同制度帶來的投入產(chǎn)出比差異、繳費(fèi)分擔(dān)主體差異、保障水平差異等。不僅如此，多軌并存還容易滋生福利分層和群體分化，這不僅不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，還可能激化社會(huì)矛盾，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(四)多層次社會(huì)保障體系存在短板

在我國社會(huì)保障體系中，各項(xiàng)制度的基本定位為社會(huì)救助兜住民生底線、社會(huì)保險(xiǎn)追求權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)、社會(huì)福利在前兩者的基礎(chǔ)上給予更高層次的福利保障。然而，在政策制定和執(zhí)行過程中，三者由低到高的保障層次似乎沒有很好地區(qū)分開來，甚至出現(xiàn)低層次的保障超出高層次保障這一現(xiàn)象。其中，社會(huì)救助制度發(fā)展不充分與過度保障問題并存。一方面，我國社會(huì)救助制度的保障水平仍然偏低；另一方面，社會(huì)救助的體制機(jī)制和管理方式未能避免福利依賴。社會(huì)福利是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的產(chǎn)物，在我國的實(shí)踐中，社會(huì)福利大多是針對(duì)老人、兒童、殘疾人等特殊群體的福利，即我國社會(huì)福利是一種“補(bǔ)缺型”的零散的政策支持，兼顧了救助的作用。在社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)由于其涉及對(duì)象之廣、基金規(guī)模之大、與民生關(guān)系之密切，受到了最廣泛和最深遠(yuǎn)的關(guān)注，而工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀難以與前者相提并論。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和社會(huì)保障體系基本建成的背景下，各項(xiàng)保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)該更加均衡發(fā)展，從而提高社會(huì)保障發(fā)展質(zhì)量。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，企業(yè)年金發(fā)展相對(duì)滯后。一方面，企業(yè)年金覆蓋面小。2017年，全國企業(yè)法人單位18097682個(gè)，其中建立企業(yè)年金的單位80429個(gè)，建立企業(yè)年金的單位數(shù)量僅占全國企業(yè)法人單位數(shù)量的0.44%；2019年，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為43482萬人，參加企業(yè)年金的人數(shù)為2548萬人，企業(yè)年金參保人數(shù)僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的5.86%。另一方面，盡管近幾年企業(yè)年金有向好發(fā)展趨勢(shì)，但在建立企業(yè)數(shù)量、參加職工人數(shù)、基金積累規(guī)模和待遇領(lǐng)取人數(shù)上總體增速下降(表2)。

表2 我國企業(yè)年金基本情況

在多層次的社會(huì)保障體系中，相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展很不充分。2018年，中國保險(xiǎn)業(yè)總保費(fèi)為38016.62億元；保險(xiǎn)密度為412美元，相當(dāng)于20年前世界平均保險(xiǎn)密度；保險(xiǎn)深度為4.15%，1980年世界平均保險(xiǎn)深度達(dá)到4.20%。根據(jù)《保險(xiǎn)藍(lán)皮書2017》，近年來健康險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模增高，但可以發(fā)現(xiàn)很多健康險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是中短存續(xù)期的產(chǎn)品。在2016年全國衛(wèi)生支出中，健康險(xiǎn)賠付僅1000億元，只占當(dāng)年總衛(wèi)生支出的2.16%(1)《2017年中國健康險(xiǎn)行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析》，中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)：https://m.chyxx.com/view/626656.html，2018年4月3日。。至于社會(huì)成員個(gè)人參與商業(yè)性養(yǎng)老金計(jì)劃的情況,目前缺乏準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),但根據(jù)有關(guān)部門的估計(jì),其購買人數(shù)少到可以忽略不計(jì)[3]。

(五)社會(huì)保障可持續(xù)性令人擔(dān)憂

社會(huì)保障是風(fēng)險(xiǎn)管理的一種制度選擇，社會(huì)保障基金是防范短期和長期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值儲(chǔ)備，其對(duì)于政府兌現(xiàn)待遇給付承諾、保障群眾的基本生活需要、提高人們的生活水平至關(guān)重要，因此，保持社會(huì)保障基金收支平衡和可持續(xù)發(fā)展事關(guān)重大。然而，我國社會(huì)保障基金現(xiàn)狀不容樂觀，具體表現(xiàn)在以下幾方面：第一，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出增長速度大于收入增長速度。近年來，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和支出不斷增加，但大多數(shù)年份基金收入的增長速度低于基金支出的增長速度，且基金收入平均增長速度(19%)低于基金支出平均增長速度(21%)(圖1)。第二，部分省份已經(jīng)出現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)政赤字。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，自2013年黑龍江出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支開始，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年赤字的省份整體呈上升趨勢(shì)。盡管社會(huì)保障基金累計(jì)結(jié)余較豐厚，但連年赤字將影響社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

數(shù)據(jù)來源：整理自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站圖1 社會(huì)保險(xiǎn)基金收支及其增長率

不僅如此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、人口老齡化、繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)、逃費(fèi)欠費(fèi)行為、養(yǎng)老金非正常調(diào)整、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)等眾多因素共同作用下，社會(huì)保障基金收不抵支風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高，終將導(dǎo)致社會(huì)保障的可持續(xù)性面臨威脅。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的減緩，工資增長速度下降、繳費(fèi)主體繳費(fèi)意愿降低，征收收入增長速度勢(shì)必下降；政府財(cái)政收入增速減緩，社會(huì)保障財(cái)政補(bǔ)貼和兜底能力下降。人口老齡化給社會(huì)保障基金帶來的沖擊，直接表現(xiàn)為制度贍養(yǎng)比的變化，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)增加，繳費(fèi)人口減少，上升的贍養(yǎng)比增加了社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)存在嚴(yán)重不實(shí)，這不僅會(huì)減少基金收入，還會(huì)使養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)大于繳費(fèi)基數(shù)，抬高基金支出,加劇基金收不抵支風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)的利益驅(qū)動(dòng)、個(gè)人的短視行為、員工與企業(yè)的同謀關(guān)系，為社會(huì)保險(xiǎn)逃費(fèi)欠費(fèi)行為提供了生存土壤，繳費(fèi)參數(shù)的設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行的不力，使繳費(fèi)主體有機(jī)可乘。社會(huì)保障剛性特征要求養(yǎng)老金連年上調(diào)，但行政命令式的上調(diào)機(jī)制使社會(huì)保障支出承受了很大的壓力，進(jìn)而危及社會(huì)保障基金積累。

(六)社會(huì)保障主體權(quán)責(zé)不清

第一，社會(huì)保險(xiǎn)與公共財(cái)政的邊界逐漸模糊并致使其財(cái)政依賴性逐漸固化[1]。社會(huì)救助和社會(huì)福利的主要資金來源是財(cái)政補(bǔ)貼，這是其應(yīng)有之義，但我國繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的依賴程度很高。2018年，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入中財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到17655億元，占全國社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的22.35%(表3)，其中，體量最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，尤其是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴程度較高，居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入70%左右來源于財(cái)政資金(表4)。近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)增加，絕對(duì)補(bǔ)貼和相對(duì)補(bǔ)貼規(guī)模不斷攀升(表5)，這不僅給國家財(cái)政造成壓力，還將經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的社會(huì)保障置于風(fēng)口浪尖。

表3 2018年社會(huì)保險(xiǎn)基金收入財(cái)政補(bǔ)貼情況 (單位：億元)

表4 居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入及財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模 (單位：億元)

表5 養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼情況

第二，政府與市場、社會(huì)分工不足。在多層次的社會(huì)保障體系中，政府與市場的分工理應(yīng)為：政府提供基本保障，市場提供非基本保障，但我國基本保障發(fā)展強(qiáng)大，非基本保障發(fā)展相對(duì)滯后，政府與市場分工不足導(dǎo)致基本保障對(duì)非基本保障產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。即使是在基本保障中，也應(yīng)該鼓勵(lì)市場和社會(huì)的參與，我國市場效率高、資源豐富的優(yōu)勢(shì)在社會(huì)保障領(lǐng)域還未得到充分發(fā)揮。

第三，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不明。社會(huì)保障管理體制由垂直管理模式和屬地化平行管理模式相結(jié)合，一方面，中央和地方政府權(quán)責(zé)不明，垂直經(jīng)辦的管理模式尚未實(shí)現(xiàn)；另一方面，政府部門之間權(quán)責(zé)不清，平行管理模式增加了地方在社保經(jīng)辦上的主動(dòng)權(quán)，但同時(shí)造成了社保機(jī)構(gòu)職責(zé)與地方政府部門職責(zé)交叉，如何促進(jìn)部門協(xié)同是社保治理的難題。

在抗擊新冠肺炎疫情中，我國社會(huì)保障制度在保障民生和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但也暴露出社會(huì)保障建設(shè)不完善的問題，例如，社會(huì)保障作用的發(fā)揮在很大程度上依靠臨時(shí)出臺(tái)的政策和措施，社會(huì)保障的應(yīng)急作用欠缺規(guī)范；受疫情沖擊大的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、小微企業(yè)就業(yè)人員恰恰是社會(huì)保障體系的“漏出群體”[14]。

四、社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

(一)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全民覆蓋

提高未參保人員的覆蓋率。目前我國社會(huì)保障最需要覆蓋的法定人群是流動(dòng)人口、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工，針對(duì)這部分人員，要加強(qiáng)制度銜接，打通參加社會(huì)保障的渠道，簡化參保流程，并通過積極引導(dǎo)和政策宣傳提升人群覆蓋率。

提升擴(kuò)面工作質(zhì)量。參保人的社會(huì)保障權(quán)益意識(shí)逐步增強(qiáng)，這就要求改進(jìn)社會(huì)保障公共服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新社會(huì)保障工作方式，通過增強(qiáng)社會(huì)保障吸引力，鞏固已參保人員對(duì)社會(huì)保障的信心和熱情。

(二)保障居民的基本生活需要

明確社會(huì)保障保基本的政策定位。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升，人們極易陷入社會(huì)保障待遇水平應(yīng)該無限上升的誤區(qū)，因此需要在思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，只有政策制定者、參保人、社保經(jīng)辦人員等主體明確了社會(huì)保障?；镜亩ㄎ?，社會(huì)保障保基本的政策措施才能順利實(shí)施。

加強(qiáng)統(tǒng)籌基金支出管理。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，要嚴(yán)格控制養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶支出增長，在醫(yī)療保險(xiǎn)中，醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金對(duì)門診和住院醫(yī)療費(fèi)用的支付比例要適度，尤其要避免過快提升統(tǒng)籌基金支付比例；同時(shí)，堅(jiān)持精算平衡，建立與籌資水平相適應(yīng)的待遇支付標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

(三)建立更加公平的社會(huì)保障制度

推進(jìn)社會(huì)保障全國統(tǒng)籌。重中之重是界定各方利益主體的權(quán)利義務(wù)。在夯實(shí)地方政府主體責(zé)任的同時(shí)，強(qiáng)化中央事權(quán)和財(cái)權(quán)，理順中央和地方之間的關(guān)系；通過合理設(shè)定政策參數(shù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障收入正向再分配，緩解地區(qū)之間的矛盾；通過聯(lián)席會(huì)議制度等措施增強(qiáng)部門之間協(xié)作配合。在方式選擇上，小步快走，逐步邁向全國統(tǒng)籌。走向全國統(tǒng)籌，需要從縣區(qū)級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡；在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中，先利用中央調(diào)劑金制度縮小地區(qū)差距，再過渡到真正意義的全國統(tǒng)籌。

破除社會(huì)保障城鄉(xiāng)壁壘。第一，進(jìn)一步增加農(nóng)村地區(qū)生育保險(xiǎn)、就業(yè)幫扶和與職業(yè)傷害相關(guān)的保障項(xiàng)目或保障措施，以彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障不足的問題；第二，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障待遇水平，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平差距；第三，提升歷農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)能力和信息化水平，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；第四，減少進(jìn)城務(wù)工人員參加和享受社會(huì)保障的阻礙因素，“松綁”依賴于戶籍制度之上的社會(huì)保障制度。

整合碎片化的社會(huì)保障制度。一方面，面向不同人群的社會(huì)保障制度亟須整合。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，需要加強(qiáng)針對(duì)職工、居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)安排的整合力度；在社會(huì)福利方面，面向不同群體的福利政策需要統(tǒng)一的運(yùn)行框架；在社會(huì)救助方面，加強(qiáng)社會(huì)救助與其他制度的銜接至關(guān)重要。另一方面，面對(duì)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)差距和多軌并行的“區(qū)隔化”問題，建議充分利用可銜接、可相互轉(zhuǎn)移的政策安排，如個(gè)人可在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中進(jìn)行選擇。

(四)健全多層次的社會(huì)保障體系

明確保障項(xiàng)目的層次結(jié)構(gòu)?？傮w來看，我國社會(huì)保障三支柱中，第一支柱發(fā)展較好，第二支柱的企業(yè)年金受到冷待，第三支柱的商業(yè)保障和個(gè)人儲(chǔ)蓄型的保障項(xiàng)目發(fā)展空間仍然很大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，風(fēng)險(xiǎn)因子增加、購買能力提升，應(yīng)鼓勵(lì)居民參加補(bǔ)充性保障，以構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系。除此之外，要明確社會(huì)保障各項(xiàng)目的職責(zé)和分工，厘清基礎(chǔ)性保障和補(bǔ)充性保障的責(zé)任邊界，區(qū)分救助性保障和福利性保障的功能定位，重申社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系，以提升社會(huì)保障質(zhì)量。

推動(dòng)企業(yè)年金的普及。企業(yè)年金發(fā)展不足與限制條件、激勵(lì)機(jī)制、信息披露相關(guān)，因此，可以適當(dāng)放寬企業(yè)參加企業(yè)年金的限制條件，例如企業(yè)年金實(shí)行自動(dòng)加入機(jī)制，企業(yè)職工在不簽訂拒絕協(xié)議的情況下，即可視為自動(dòng)加入年金制度。增加企業(yè)年金參與激勵(lì)機(jī)制，例如通過完善制度設(shè)計(jì)、優(yōu)化企業(yè)年金稅優(yōu)政策，使參保人切實(shí)獲益，激勵(lì)企業(yè)和職工參保的積極性。建立有效的信息披露機(jī)制，增強(qiáng)信息的透明度，將信息置于廣泛監(jiān)督之下，有利于增強(qiáng)受益人的信心。

加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)。商業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的第三支柱，對(duì)于構(gòu)建多層次的社會(huì)保障制度具有重要意義，因此需要積極引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。一方面，社會(huì)保障要保持適度水平，避免社會(huì)保障對(duì)商業(yè)保障的擠出效應(yīng)；另一方面，加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策支持，例如，發(fā)展個(gè)稅遞延型商業(yè)保險(xiǎn)，加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督，引導(dǎo)公眾參與商業(yè)保險(xiǎn)。

(五)增強(qiáng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性

提高社會(huì)保障實(shí)繳收入。首先，繼續(xù)增加社會(huì)保障制度參保人數(shù)，重點(diǎn)在于提高流動(dòng)人口、靈活就業(yè)人員參保比例；其次，在降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的同時(shí)做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，以達(dá)到既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又增加實(shí)繳收入的目的；最后，厘清社會(huì)保障費(fèi)征收責(zé)任歸屬問題，運(yùn)用科學(xué)手段和信息化平臺(tái)提高社會(huì)保障費(fèi)征收效率。

堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡原則。從宏觀層面，社會(huì)保障應(yīng)該根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、政府財(cái)政投入、保障水平設(shè)定等，科學(xué)決策社會(huì)保障繳費(fèi)參數(shù)、計(jì)發(fā)辦法和待遇調(diào)整機(jī)制。從微觀層面，對(duì)超過一定繳費(fèi)年限的參保者加發(fā)一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、對(duì)繳費(fèi)年限長的參保者給予較高的個(gè)人賬戶記賬利率等措施有利于社會(huì)保障長繳多得、多繳多得[15]。

健全社會(huì)保障籌資機(jī)制。一方面，建立多元化的社會(huì)保障基金籌資渠道。在政府、企業(yè)、個(gè)人共擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)以外，加快國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金的進(jìn)程，鼓勵(lì)社會(huì)資本和個(gè)人捐助進(jìn)入社會(huì)保障基金。另一方面，加大籌資主體的投入力度。提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持力度，增加社會(huì)保障支出占GDP的比重；鼓勵(lì)參保者延長繳費(fèi)年限、選擇更高的繳費(fèi)檔次。

優(yōu)化社會(huì)保障待遇調(diào)整機(jī)制。將社會(huì)保障待遇調(diào)整與繳費(fèi)年限掛鉤，平抑因長繳費(fèi)、多繳費(fèi)、晚受益帶來的損失。取消行政命令式的養(yǎng)老金調(diào)整方式，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。首先，建立科學(xué)的指標(biāo)體系，綜合考慮物價(jià)指數(shù)和實(shí)際工資增長率兩個(gè)指標(biāo)；其次，建立合理的啟動(dòng)機(jī)制，當(dāng)實(shí)際工資增長率或物價(jià)上漲率達(dá)到一定的臨界條件時(shí)，自行啟動(dòng)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制；最后，養(yǎng)老金調(diào)整的幅度應(yīng)為：物價(jià)上漲率+實(shí)際工資增長率的一定比例[15]。

(六)厘清社會(huì)保障主體的權(quán)責(zé)關(guān)系

完善籌資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。不同的社會(huì)保障項(xiàng)目具有不同的性質(zhì)和功能，要根據(jù)保障項(xiàng)目確定責(zé)任主體的籌資責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體是企業(yè)和個(gè)人，社會(huì)救助和社會(huì)福利的資金來源于政府，企業(yè)年金由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，商業(yè)保險(xiǎn)由個(gè)人出資購買。籌資責(zé)任的承擔(dān)要與責(zé)任主體的承受能力相適應(yīng)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)定應(yīng)避免給企業(yè)造成過大壓力，同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)也不能過分依賴財(cái)政補(bǔ)貼。

明確政府與市場、社會(huì)的分工。一方面，政府在基礎(chǔ)保障領(lǐng)域要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、管理監(jiān)督的責(zé)任。另一方面，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與社會(huì)保障建設(shè)，如供不應(yīng)求的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；支持商業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展，滿足基本需求以上的保障需求；委托社會(huì)組織作為第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)保障管理。

規(guī)范政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分。在縱向上，明確中央和地方在社會(huì)保障設(shè)計(jì)和實(shí)施中的職責(zé)范圍，完善中央和地方社會(huì)保障財(cái)政供款機(jī)制，保障財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。在橫向上，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨部門協(xié)作，明確各部門之間的職責(zé)劃分。

對(duì)于新冠肺炎疫情暴露出的社會(huì)保障建設(shè)不足，我們理應(yīng)主動(dòng)思考，一方面，要規(guī)范社會(huì)保障的應(yīng)急作用，應(yīng)急性社會(huì)保障政策不僅不能妨礙社會(huì)保障常規(guī)功能的發(fā)揮，還要彌補(bǔ)特殊情境下社會(huì)保障制度的缺位；長遠(yuǎn)來看，要建立社會(huì)保障應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，利用全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的基金來建立社會(huì)保障應(yīng)急儲(chǔ)備金，避免突發(fā)事件對(duì)社會(huì)保障長遠(yuǎn)發(fā)展的不利影響。另一方面，針對(duì)暴露出的不足，要以高質(zhì)量社會(huì)保障建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)社會(huì)保障的長期改革。