□陳明

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并強(qiáng)調(diào)把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的題中之義。2019年，中央關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的安排主要圍繞鄉(xiāng)村治理展開，這些部署的核心指向可以歸結(jié)為一條，即“鄉(xiāng)村治理正規(guī)化”(1)一些學(xué)者用村莊行政化、體系化等概念來描述這一現(xiàn)象，與筆者采用的鄉(xiāng)村治理正規(guī)化在內(nèi)涵上是一致的。參見：周慶智.改革與轉(zhuǎn)型：中國基層治理四十年[J].政治學(xué)研究,2019(1):43-52；景躍進(jìn).中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的再思考[J].治理研究,2018(1):48-57.。根據(jù)筆者歸納，正規(guī)化的具體含義，大體包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、縣鄉(xiāng)功能、村莊組織、集體經(jīng)濟(jì)等10個方面(表1)。

表1 2019年中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的重要部署

當(dāng)前，中國村莊大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，二是典型農(nóng)區(qū)村莊，三是生態(tài)脆弱區(qū)村莊。大體上講，全國50多萬個行政村中，第一類、第三類村莊各占15%左右，第二類村莊占比在70%左右(2)目前，關(guān)于村莊類型劃分有多種標(biāo)準(zhǔn)，每類村莊的占比也缺少全面的調(diào)查數(shù)據(jù)。本文中不同類型村莊的占比來自筆者依據(jù)局部調(diào)查所進(jìn)行的大體匡算，經(jīng)與同行交流，這個比例在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域有較高共識度。。在這三類村莊中直接導(dǎo)入正規(guī)化的治理體系后，村莊都面臨一系列特定的矛盾和約束：(1)絕大多數(shù)村莊并不具備承接鄉(xiāng)村治理正規(guī)化任務(wù)的能力。三類村莊中，能夠完整承接鄉(xiāng)村治理正規(guī)化任務(wù)的主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村和典型農(nóng)區(qū)村莊的一小部分，加起來占比大約不超過30%。剩余的70%村莊人口大量外流，很多村莊遴選出合格的村干部都十分困難，更遑論建設(shè)一套完整的治理體系了。(2)已經(jīng)城市化的村莊實際需要導(dǎo)入的是城市治理體系。在30%能夠承接鄉(xiāng)村治理正規(guī)化任務(wù)的村莊中，很大一部分已經(jīng)完成了城市化。這些村莊雖然還叫“村”，但其實已經(jīng)是一個城市形態(tài)的居民點了，這時候再去導(dǎo)入一套鄉(xiāng)村治理體系，無論其多么“正規(guī)”，都是與它的實際治理需要不相符的。(3)專業(yè)農(nóng)戶群體分散居住的需求缺少相應(yīng)的政策回應(yīng)。從全世界經(jīng)驗看，專門從事商品性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)農(nóng)戶一般要靠近地頭，分散居住，在發(fā)育充分的地區(qū)這個趨勢已經(jīng)十分明顯。上述鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的要求并沒有針對這一趨勢作出針對性的政策安排。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化當(dāng)然意味著治理體系的正規(guī)化，但正規(guī)化是現(xiàn)代化的必要條件卻非充分條件，也就是說，治理體系正規(guī)化并不必然導(dǎo)向治理現(xiàn)代化。從全局看，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的“真問題”是當(dāng)國家意圖通過建構(gòu)一套正式的制度體系、將鄉(xiāng)村治理吸納為國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分時，卻面臨著一個公共權(quán)威的供給-承接困境。本文擬針對上述問題作論綱性分析，重新認(rèn)識鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論和實踐內(nèi)涵，并針對不同的村莊類型給出相應(yīng)的政策建議。

二、論題建構(gòu)與分析框架

鄉(xiāng)村治理，可以理解為合理配置各種公共資源以建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的過程。對這一問題的理解可以分為理論和實踐兩個方面。理論上看，不同學(xué)科間關(guān)于鄉(xiāng)村治理問題的討論很難形成有效對話，除去理論范式的差異，很大程度上緣于一些基礎(chǔ)性概念和認(rèn)識沒有明確，因此討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問題，首先要明確其理論要義等基礎(chǔ)性認(rèn)識。實踐上看，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化包含兩個維度：一是資源配置方式的現(xiàn)代化，二是鄉(xiāng)村社會本身的現(xiàn)代性。鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代性來源于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，長期看現(xiàn)代性可能與資源配置方式互相內(nèi)生，但在一個特定的階段，可以將資源配置方式看作鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代性的外生變量，二者共同決定了鄉(xiāng)村社會的秩序類型。在現(xiàn)實的政策話語中，鄉(xiāng)村公共資源配置方式可以歸結(jié)為治理體制，而鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代性可以歸結(jié)為社會基礎(chǔ)。如果治理體制與社會基礎(chǔ)相適應(yīng)，則表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的和諧有序；如果治理體制超越或滯后于社會基礎(chǔ)，則表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的沖突失序。

據(jù)此，該主題下需重點討論三方面問題，即鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論要義、社會基礎(chǔ)與治理體制。

第一，理論要義。當(dāng)前需要辨明的三個問題：一是當(dāng)代中國政治話語中“治理”和“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵究竟是什么？二是鄉(xiāng)村治理與國家治理、社會治理、村莊治理這些關(guān)聯(lián)概念有什么區(qū)別和聯(lián)系？三是從學(xué)理上講，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要經(jīng)歷一個怎樣的演化過程？

第二，社會基礎(chǔ)。人是一切社會治理的基礎(chǔ)。人的因素又可以進(jìn)一步細(xì)分為人的數(shù)量和行為兩個方面(3)關(guān)于人的數(shù)量和行為對治理活動的影響可以參見人類學(xué)相關(guān)研究。一項研究表明，在小群體社會里，人們可以通過反復(fù)接觸獲取完整的信息，從而建立相互信任，并對暴力分子有所防范。這種社會內(nèi)部的行為方式和公共權(quán)威通常是約定俗成的。關(guān)于這類群體的規(guī)模上限學(xué)界有不同意見，大致在50～200人，比較權(quán)威的說法是150人左右(Dunbar指數(shù))。參見：Robin I M Dunbar, Richard Sosis. Optimising human community sizes[J]. Evolution and Human Behavior, 2018, 39(1):106-111.。在鄉(xiāng)村治理中，人的數(shù)量因素體現(xiàn)為人口布局，人的行為因素體現(xiàn)為農(nóng)民形態(tài)。人類行為和社會治理活動在很大程度上是制度的函數(shù)。在聯(lián)結(jié)人與社會治理的多樣化的制度安排中，產(chǎn)權(quán)制度具有特殊重要的意義。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中社會基礎(chǔ)變動和治理體制調(diào)整，在很大程度上受到產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)節(jié)和影響。自然演化形成的產(chǎn)權(quán)安排，具有較強(qiáng)的自適應(yīng)和自學(xué)習(xí)能力，通常會隨著社會基礎(chǔ)的變動而自發(fā)調(diào)整，但人為建構(gòu)的土地所有制體系具有較強(qiáng)的阻滯和過濾功能。如何依據(jù)不同類型村莊的社會基礎(chǔ)變動，在堅持集體所有制的前提下通過產(chǎn)權(quán)改革塑造合適的土地產(chǎn)權(quán)秩序，進(jìn)而順利導(dǎo)入現(xiàn)代化的治理體制，實現(xiàn)社會基礎(chǔ)與治理體制的適配，是中國鄉(xiāng)村治理體系變革面臨的一個特殊問題。

第三，治理體制。鄉(xiāng)村治理體制包含多個層次，既包括村莊自身的治理結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置，也包括村莊與外部共同體之間的關(guān)系。從中國實際看，廣義的鄉(xiāng)村治理體制，從宏觀到微觀依次包含城鄉(xiāng)關(guān)系、縣鎮(zhèn)關(guān)系和村莊體制三個方面。厘清城鄉(xiāng)關(guān)系，主要是明確不同類型村莊鄉(xiāng)村治理的功能和邊界；定位縣鎮(zhèn)關(guān)系，則是為了給鄉(xiāng)村治理找尋一個區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)中心；而村莊體制，其核心問題是處理好村莊內(nèi)部的自我管理和利益關(guān)系。

據(jù)此，文章主體部分的安排如下：第三部分闡述鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論要義；第四部分從人口布局、農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)秩序等方面討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)；第五部分從城鄉(xiāng)布局、縣鎮(zhèn)關(guān)系和村莊體制等方面討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理體制。第四、第五兩部分的討論中，同時蘊(yùn)含了相應(yīng)的政策含義。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論要義

(一)鄉(xiāng)村治理：一個概念的正式化過程

鄉(xiāng)村治理作為一個學(xué)術(shù)概念已經(jīng)流行近20年，但正式進(jìn)入官方話語的時間并不長。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九大將“治理有效”納入鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，隨后中央又密集地進(jìn)行了若干重要部署，短短幾年間，鄉(xiāng)村治理就完成了從學(xué)術(shù)概念到政治話語再到政策議程的“三級跳”?？此撇懖惑@的過程背后，實際經(jīng)過了復(fù)雜的話語博弈。在新自由主義理論中，治理通常被看作是一種多元性、分權(quán)化、多中心的管理方式，且特別強(qiáng)調(diào)政府與其他治理主體是平行合作關(guān)系，而非上下的科層關(guān)系[1]。一種比較極端的認(rèn)識甚至認(rèn)為“Governing without Government”——“治理即是無需政府的管理”[2]。顯然，這既不能反映中國政治話語中治理概念的內(nèi)涵，也與西方經(jīng)典意義上的治理概念相去甚遠(yuǎn)。

“治理”概念中國古已有之。中國歷代典籍中，先后出現(xiàn)過“所居治理”“京師治理”“治理有聲”“治理民事”“治理之績”等表述[3]。從這一演化可以看出，漢語中的“治理”，早期通常是指國家處于一種按規(guī)則行事、井然有序的狀態(tài)，而后來演變?yōu)橐环N治國理政方式的統(tǒng)稱。在《牛津英語詞典》中，治理對應(yīng)的英文governance作為動詞時具有控制、統(tǒng)治、掌握以及直接或間接的影響等含義，作為名詞時則是指實施控制、管理的行為或方式[4]?？梢?，從本源上講，中西方的治理概念之間并無本質(zhì)區(qū)別。在一般意義上，治理泛指管理、控制、統(tǒng)治某個事物或某個實體(包括國家)的行為和方式，而非特指管理、控制、統(tǒng)治某個事物或某個實體(包括國家)的某類行為和方式[5]。對治理概念的運用，要把握兩個關(guān)鍵點：第一，不同領(lǐng)域的治理內(nèi)涵差異很大。比如，全球治理通常強(qiáng)調(diào)規(guī)則協(xié)商，主權(quán)國家的治理強(qiáng)調(diào)政府能力和治理效果，而公司治理則更關(guān)注內(nèi)部組織流程的改善。第二，治理概念在運用與發(fā)展中，一定會與特定的時代問題相結(jié)合，從而形成不同的治理話語。但任何的話語指向都不具有無可置疑的規(guī)定性，每個國家都可以依據(jù)自己面臨的實際境況賦予治理以特定的內(nèi)涵和指向。

“治理現(xiàn)代化”是中國特色社會主義進(jìn)入新時代政治話語的一次重要革新。2014年，習(xí)近平總書記專門撰文強(qiáng)調(diào)：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力[6]。黨的十九屆四中全會再次申明了這一點，強(qiáng)調(diào)“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[7]。楊光斌進(jìn)一步分析認(rèn)為，在馬克思主義國家理論話語中，“治理”是社會主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機(jī)結(jié)合[8]。可見，當(dāng)下中國政治話語中的“治理”，是經(jīng)由官方重新定義過的正式概念，而不再是流行市肆的、未經(jīng)批判的、可以隨意闡釋的概念，更與西方新自由主義的治理具有本質(zhì)區(qū)別。與之相應(yīng)，“鄉(xiāng)村治理”“治理有效”“鄉(xiāng)村善治”等都是中國特色社會主義治理體系的組成部分，在內(nèi)涵上理所當(dāng)然與國家治理現(xiàn)代化的總體意蘊(yùn)保持一致。

(二)鄉(xiāng)村治理與關(guān)聯(lián)概念的辨析

不少學(xué)者對國家治理、政府治理、社會治理、基層治理等概念作過辨析，卻很少有人就鄉(xiāng)村治理與上述概念的關(guān)系作專門討論，筆者嘗試辨析鄉(xiāng)村治理與國家治理、社會治理、村莊治理等概念的關(guān)系。

1.鄉(xiāng)村治理與國家治理。官方話語中，鄉(xiāng)村治理包含了鄉(xiāng)村社會治理體制和鄉(xiāng)村治理體系兩層含義(4)2017年中央農(nóng)村工作會議提出，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。參見：中央農(nóng)村工作會議在北京舉行 習(xí)近平作重要講話[EB/OL].(2017-12-29)[2020-03-25].http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/29/c_1122187923.htm.。作為治理體制理解時，鄉(xiāng)村治理是國家治理總體框架和正式制度的一部分；作為治理體系理解時，鄉(xiāng)村治理是指依據(jù)國家治理總體框架確定的針對鄉(xiāng)村的治理方式和工作體系。我們平時所說的鄉(xiāng)村治理，主要指后者。當(dāng)鄉(xiāng)村治理與國家治理作為相對性概念出現(xiàn)時，前者主要是指鄉(xiāng)村社會公共資源的配置過程，而后者通常指國家的總體性治理和跨區(qū)域公共資源的統(tǒng)籌配置[9]。

2.鄉(xiāng)村治理與社會治理。社會治理是國家治理的重要方面，通?？梢岳斫鉃閲液蜕鐣f(xié)同實施的對基層社會各領(lǐng)域的管理。從城鄉(xiāng)差異的角度，又可以將社會治理區(qū)分為城市治理和鄉(xiāng)村治理。但基于這一區(qū)分進(jìn)行討論的時候，人們通常會忽視一個根本性問題：鄉(xiāng)村治理的最終歸宿在哪里？鄉(xiāng)村治理概念具有永恒的正當(dāng)性嗎？實際上，鄉(xiāng)村治理是一個歷史范疇，在相當(dāng)長的歷史時段將具有特定含義和特殊指向。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的終極歸宿是城鄉(xiāng)社會治理一體化，這時候一個國家的社會治理不必再區(qū)分鄉(xiāng)村和城市，鄉(xiāng)村治理概念也就走到了盡頭。這或許是主要發(fā)達(dá)國家很少使用鄉(xiāng)村治理概念的原因(5)在主要的學(xué)術(shù)平臺上使用“rural governance”檢索，美國、歐洲等主要發(fā)達(dá)國家的相關(guān)文獻(xiàn)很少，即便出現(xiàn)類似關(guān)鍵詞，其內(nèi)涵也與我們通常說的“鄉(xiāng)村治理”關(guān)系不大。。

3.鄉(xiāng)村治理與村莊治理。近些年，村莊個案研究以及不同類型村莊的比較研究在學(xué)術(shù)界十分流行。這類研究著眼的多是村莊內(nèi)部的政治關(guān)系和治理活動，往往不太關(guān)注全局性的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和鄉(xiāng)村社會演化趨勢。其中當(dāng)然不乏精品之作，但關(guān)鍵問題是村莊治理研究難以為全局性的鄉(xiāng)村治理研究提供充分的理論資源。這是因為，盡管鄉(xiāng)村是由一個個村莊構(gòu)成的，但全局性的鄉(xiāng)村治理理論并非由村莊治理理論拼裝而成。村莊治理研究或許具有典型意義，也能提供一定的知識增量，但其很難代替對鄉(xiāng)村治理這一宏觀對象本身的認(rèn)識，也就難以轉(zhuǎn)化為具體的政策調(diào)整方案。

(三)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的演化空間

要將現(xiàn)代化的治理體制順利導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會，必須對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代性水平作出評價，這就要求我們回到當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會本身，明確其演化空間。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會主要有以下特征：(1)生產(chǎn)效率很低，幾乎沒有積累；(2)小農(nóng)聚居，社會分工水平很低；(3)農(nóng)民只是部分參與不完全市場；(4)農(nóng)民受制于外部社會集團(tuán)并在社區(qū)內(nèi)部形成依附性關(guān)系[10]3-12。現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的主要特征是：(1)生產(chǎn)力水平大幅提升，資本取代土地和勞動力成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定性因素；(2)社會分工深化，農(nóng)民深度卷入大尺度的社會分工體系；(3)商品性家庭農(nóng)業(yè)逐步形成并嵌入世界性市場當(dāng)中；(4)依附性關(guān)系逐步解體，代之以商業(yè)關(guān)系和自主合作關(guān)系。當(dāng)前，中國鄉(xiāng)村恐怕既找不到一個完全傳統(tǒng)的村莊(這既包括前現(xiàn)代的舊傳統(tǒng)，又包括社會主義的新傳統(tǒng))，也找不到一個完全現(xiàn)代的村莊，不同類型的村莊處于一個過渡譜系的不同位置上。上述傳統(tǒng)—現(xiàn)代的過渡譜系構(gòu)成了當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會基本的演化空間，本文要討論的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)與治理體制問題也在這個空間中展開。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)

(一)人口布局

在較強(qiáng)的自然演化條件下，特定的人地關(guān)系和生產(chǎn)條件會形成特定的居住形態(tài)，政府再據(jù)此選擇適當(dāng)?shù)闹卫矸绞?。古代社會，人口相對土地而言是稀缺品。如《墨子》所載：“今天下好戰(zhàn)之國，齊晉楚越，若使此四國者得意于天下，此皆十倍其國之眾，而未能食其地也。是人不足而地有余也?！盵11]這種情況下，土地邊際效用低而勞動力的邊際效用高，于統(tǒng)治者而言占有人口比占有土地更重要。這時社會治理呈現(xiàn)兩個特點：一方面，人口相對稀疏，戶均土地占有可以達(dá)到耕作能力上限，社會剩余較多，農(nóng)民生活比較富足(當(dāng)然是一種低水平富足)；另一方面，農(nóng)民在與政府的博弈中處于相對優(yōu)勢地位，政府出于周邊競爭和維護(hù)統(tǒng)治的需要，大概率會采取休養(yǎng)生息政策。在地廣人稀的情況下，“五口百畝之家”成為古代個體農(nóng)戶的經(jīng)典形態(tài)，這類個體農(nóng)戶的空間展布為人口增長和社會綿延奠定了基礎(chǔ)[12]。

魏晉之際，中國歷史進(jìn)入戰(zhàn)爭最為頻繁的時期，此后一直到唐代以前，人口波動十分劇烈，常常因戰(zhàn)亂導(dǎo)致流民遍野、人口銳減、土地荒蕪。因應(yīng)這一局面，這一時期國家治理層面實行的是“土地還授”制度，確保人地匹配；鄉(xiāng)村治理層面，則呈現(xiàn)出“塢堡”“莊園”等自衛(wèi)形態(tài)。唐宋之際，中國地理空間固化與農(nóng)業(yè)技術(shù)變革擴(kuò)張同步出現(xiàn)，人地關(guān)系開始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，“五口百畝之家”的個體農(nóng)戶形態(tài)走到了盡頭，小自耕農(nóng)和佃耕農(nóng)的聚居形態(tài)成為鄉(xiāng)村社會的主體。明朝初年，通常意義上講的傳統(tǒng)小農(nóng)社會基本形成[13]。此后，國家治理層面，僅在縣級以上設(shè)立正式的政府組織，而在農(nóng)村社會保留自治性的政治結(jié)構(gòu)；鄉(xiāng)村治理層面，以村莊作為基本的聚居單位和治理單元，并賦予地方精英以一定的治理權(quán)限作為政府的補(bǔ)充?？梢哉f直到20世紀(jì)末，小農(nóng)聚居的居住形態(tài)和以此為基礎(chǔ)的治理形態(tài)都沒有大的變動。傳統(tǒng)社會中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、戶均土地數(shù)量、余糧率等因素大致可決定國家的治理形態(tài)。

最近十幾年，中國進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，人口布局發(fā)生重大調(diào)整。根據(jù)官方統(tǒng)計，目前城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，與1978年相比提高了41.66個百分點；鄉(xiāng)村人口5.6億，其中農(nóng)業(yè)勞動力2億，占全國勞動力比重的26.1%[14]。上述數(shù)據(jù)存在的問題是：城市化率被低估，農(nóng)業(yè)勞動力比重被高估。造成前一問題的原因是，很多居民點本質(zhì)上已經(jīng)是城市，由于城鄉(xiāng)區(qū)劃不合理，導(dǎo)致統(tǒng)計時仍被納入鄉(xiāng)村范疇。后一問題的出現(xiàn)則主要與傳統(tǒng)統(tǒng)計方式無法恰當(dāng)區(qū)分實際務(wù)農(nóng)時間有關(guān)[15]。按照比較可信的估計，當(dāng)前真實的城鎮(zhèn)化率大約為63%，實際的農(nóng)業(yè)勞動力比重大約為16%(6)城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)來自黨國英的測算，他曾對中國城鎮(zhèn)化率的低估作出分析，在近期一個研討會上提出目前大約低估3個百分點。參見：黨國英,吳文媛.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要義[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2016:1-2.農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)據(jù)來自蔡昉的分析，他綜合多方面測算，認(rèn)為最近多年官方農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)據(jù)大約高估10個百分點。參見：蔡昉.改革時期農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移與重新配置[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2017(10):2-12.。如果假定人口和勞動力總量不變，據(jù)此可推算，當(dāng)前鄉(xiāng)村人口規(guī)模約為5.2億，農(nóng)業(yè)勞動力總量約為1.2億，后者約為前者的1/4。從這個數(shù)據(jù)看，鄉(xiāng)村人口比改革之初的1978年減少了2.7億，比1995年鄉(xiāng)村人口達(dá)到峰值時減少了3.4億，更重要的是，農(nóng)業(yè)勞動力總量比達(dá)到峰值的1991年減少了2.7億，僅相當(dāng)于峰值的30%。預(yù)計在2035年前后，人口將達(dá)到14.5億的峰值，假設(shè)城鎮(zhèn)化率為75%，鄉(xiāng)村人口約為3.6億，如果仍按農(nóng)業(yè)勞動力占鄉(xiāng)村人口1/4的比例估算，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量將不超過1億人。從這一趨勢看，用小農(nóng)社會來描述當(dāng)代中國已經(jīng)不再合適，城鄉(xiāng)中國形態(tài)趨于成熟，一個城市中國也已呼之欲出。

人口布局變動的政策含義是：(1)鄉(xiāng)村人口特別是農(nóng)業(yè)人口大幅減少的條件下，原有的城鄉(xiāng)區(qū)劃體制、村莊治理方式、農(nóng)業(yè)組織制度都已經(jīng)不適應(yīng)新的情況，需要作出適應(yīng)性調(diào)整；(2)假設(shè)不采用強(qiáng)力干預(yù)，在鄉(xiāng)村人地比例較低的情況下，從事非農(nóng)活動者傾向于集中居住，而真正務(wù)農(nóng)者傾向于分散居住，農(nóng)業(yè)和村莊將趨于分離。

(二)農(nóng)民形態(tài)

我們通常把傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會稱為“小農(nóng)社會”，將其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)稱作“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，這些判斷都與“小農(nóng)”這一農(nóng)民形態(tài)有關(guān)。理解當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)，仍然要從這一關(guān)節(jié)入手。

何謂小農(nóng)？小農(nóng)對應(yīng)的英語是peasant，該詞的本意是指種田人，但通常帶有身份低下的意味；今天英語中提到農(nóng)民的時候一般用farmer這個詞，可以理解為農(nóng)業(yè)工作者[10]287。英國的身份農(nóng)民消失較早，后來歐陸的此類農(nóng)民多用法語描述[16]。法語中的paysan(小農(nóng))同樣帶有身份色彩，現(xiàn)在提到農(nóng)民時通常用agriculteur或fermier來表示[17]。小農(nóng)的“小”，只是在翻譯過程中為了傳遞詞匯內(nèi)涵而作的一種語言處理。從學(xué)理上講，決定小農(nóng)本質(zhì)的主要不是其經(jīng)營規(guī)模大小，而是其經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)。小農(nóng)的核心特征有兩點：一是維持家計，二是依附性。恩格斯的“最低限度”論、恰亞諾夫的“家庭周期”論強(qiáng)調(diào)的都是小農(nóng)維持家計生存的特征。小農(nóng)的依附性則既包括其對外部社會集團(tuán)的依附，又包括農(nóng)民社會甚至社區(qū)內(nèi)部的差異所帶來的依附關(guān)系[18]。正如Mintz所言，農(nóng)民看上去全都是犧牲者，可事實上也有農(nóng)民躋身掠奪者之列[19]。小農(nóng)并非是一成不變的，小農(nóng)的終結(jié)是不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。在恩格斯寫作《法德農(nóng)民問題》的時代，歐洲小農(nóng)就已經(jīng)脫離了其古典形態(tài)，只是他們還占有著小塊土地，這是一種過了時的生產(chǎn)方式的殘余[20]。人類學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，城市化時代的農(nóng)民早已從那種固守土地、厭惡風(fēng)險的小農(nóng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷で笊仙龣C(jī)會的人，其中一部分希望就地擴(kuò)大生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)收入，另一部分則希望進(jìn)入城市就業(yè)、獲得更高報酬[21]。

目前，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，留在村莊的主要是兩類群體：一是小農(nóng)戶，二是專業(yè)農(nóng)戶。黨的十九大提出“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”之后，不少人援引小農(nóng)理論來論述這一問題。實際上，小農(nóng)戶是與小農(nóng)有著本質(zhì)區(qū)別的歷史范疇：(1)小農(nóng)戶只強(qiáng)調(diào)經(jīng)營規(guī)模小、務(wù)農(nóng)收入低，并不包括傳統(tǒng)小農(nóng)理論所強(qiáng)調(diào)的維持家計和依附性特征，更與身份等級等因素?zé)o關(guān)。十九大報告的官方翻譯中，將小農(nóng)戶譯作small household farmers，從這個翻譯已經(jīng)可以看出小農(nóng)戶與小農(nóng)有著本質(zhì)區(qū)別。(2)現(xiàn)在所謂的小農(nóng)戶并不是一個獨立的“戶”。小農(nóng)戶大多是老弱婦幼等留守成員，他們本身不是一個獨立的家庭，而是某個家庭的一部分。這個家庭的主要勞動力和主要收入都在城市，留守成員的生活主要依靠城市匯回工資。那種主要勞動力身體健全、舉家留村，靠小規(guī)模土地經(jīng)營獲取低水平務(wù)農(nóng)收入的家庭，已經(jīng)很難見到。(3)就其主體而言，大多所謂的小農(nóng)戶不是真正的務(wù)農(nóng)者。一些農(nóng)戶沒有將承包地流轉(zhuǎn)出去，看上去是在自己耕種，但實際上，他們的耕作依靠的主要是社會化服務(wù)體系，留守成員主要發(fā)揮簡單的看護(hù)和核算功能。現(xiàn)在所謂的小農(nóng)戶本質(zhì)上是城市化的滯留人群和后備部隊，傳統(tǒng)的小農(nóng)理論已經(jīng)完全不能套用到小農(nóng)戶身上。

未來的農(nóng)業(yè)，從生產(chǎn)方式上說是商品性家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承載生產(chǎn)的組織形態(tài)是家庭農(nóng)場，從事生產(chǎn)的農(nóng)民形態(tài)是專業(yè)農(nóng)戶。三者是三位一體的關(guān)系，專業(yè)農(nóng)戶是家庭農(nóng)場等經(jīng)營單位背后的人格化代表。專業(yè)農(nóng)戶是指專業(yè)化程度高、技術(shù)水平高、經(jīng)營收入高的商品化家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，其中，既包括直接從事農(nóng)林牧漁業(yè)規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)的專業(yè)戶，也包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的專業(yè)戶。根據(jù)大略的統(tǒng)計，當(dāng)前約有專業(yè)農(nóng)戶500萬戶，小農(nóng)戶2億戶，小農(nóng)戶從數(shù)量上看還具有絕對優(yōu)勢。但從土地經(jīng)營角度看，直接由專業(yè)農(nóng)戶經(jīng)營的土地大約5億畝，由專業(yè)農(nóng)戶生產(chǎn)托管的土地面積接近14億畝，也就是說絕大部分耕地實際上是由專業(yè)農(nóng)戶直接或者主導(dǎo)經(jīng)營的。換言之，當(dāng)前小農(nóng)戶的外在形式雖然還保留著，但其內(nèi)在的生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。未來，隨著老年人自然生命的終結(jié)和兒童成年進(jìn)入城市，小農(nóng)戶數(shù)量勢必出現(xiàn)斷崖式下降；而在非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和相對收入等市場信號的引導(dǎo)下，專業(yè)農(nóng)戶數(shù)量還會大幅度上升?？梢灶A(yù)計，二三十年之后中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將主要由專業(yè)農(nóng)戶承擔(dān)，他們是鄉(xiāng)村振興的中堅力量。

專業(yè)農(nóng)戶崛起的政策含義是：傳統(tǒng)的小農(nóng)社會趨于解體，在較為充分的市場競爭條件下，專業(yè)農(nóng)戶逐步替代小農(nóng)戶是一個不可避免的趨勢。小農(nóng)戶對國家秩序建構(gòu)具有基礎(chǔ)性意義，專業(yè)農(nóng)戶對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有長遠(yuǎn)性意義。過渡階段必須處理好農(nóng)民政策中效率、公平與穩(wěn)定的關(guān)系，針對專業(yè)農(nóng)戶宜效率優(yōu)先，針對小農(nóng)戶宜公平兜底，但不宜過分強(qiáng)調(diào)對某一類農(nóng)戶的特殊保護(hù)，避免農(nóng)民議題“政治化”。

(三)產(chǎn)權(quán)秩序

治理活動與產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系密切，土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村社會治理的基礎(chǔ)性規(guī)則。產(chǎn)權(quán)制度會影響人的行為、資源配置和經(jīng)濟(jì)績效，還會影響國家在產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實施中的手段和成本，從而形成特定的產(chǎn)權(quán)秩序。理解中國鄉(xiāng)村治理關(guān)系的獨特性，必須把握土地產(chǎn)權(quán)制度生成和演化的政經(jīng)邏輯。

在產(chǎn)權(quán)封閉條件下，盡管鄉(xiāng)村社會也具有某種“秩序”，但由于組織和成員間激勵不能相容，這注定是一種維護(hù)成本極其高昂的“緊張型秩序”。改革開放以來，我國實現(xiàn)了從“產(chǎn)權(quán)封閉秩序”向“產(chǎn)權(quán)開放秩序”的轉(zhuǎn)變，這為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要的基礎(chǔ)。一是給農(nóng)民松綁，為城市化大幕的開啟創(chuàng)造條件；二是給土地松綁，為土地資源高效配置奠定基礎(chǔ)；三是給秩序松綁，建立了激勵相容的社會穩(wěn)定系統(tǒng)。可以說，土地產(chǎn)權(quán)秩序的開放是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的“門階條件”，如果沒有這個前提，鄉(xiāng)村社會的效率、平等、穩(wěn)定都無從談起。然而開放的過程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，土地制度中存在的痼疾和人們的思想束縛都還沒有完全解除，由此形成了一種限制性的“產(chǎn)權(quán)開放秩序”。由于土地產(chǎn)權(quán)秩序的過濾和屏蔽，社會基礎(chǔ)變動所引發(fā)的治理需求變動難以順暢傳導(dǎo)到治理體制上，形成了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“瓶頸”和“梗阻”。

第一，集體成員“退出權(quán)”缺失，城鎮(zhèn)化進(jìn)程本應(yīng)帶來的人口布局調(diào)整受到限制?，F(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)組織，既不能自由進(jìn)入，也不能自由退出。相比于改革之前，城鎮(zhèn)化率上升了40多個百分點，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生了重大變化，但進(jìn)城農(nóng)民即便已經(jīng)登記為城市戶籍，仍然難以有償退出在農(nóng)村的集體成員權(quán)益，這就給進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村留下了一個“尾巴”。雖然多部法律都規(guī)定了進(jìn)城農(nóng)民可以“依法自愿有償”退出各項集體成員權(quán)益，但長期以來這項制度只停留在文本層面，缺少真正的操作空間。由于這個“尾巴”的存在，一方面，進(jìn)城農(nóng)民不能將原有權(quán)益變現(xiàn)，遲滯了其融入城市的步伐；另一方面，留鄉(xiāng)農(nóng)民也不能擴(kuò)大集體權(quán)益的份額，既不利于專業(yè)農(nóng)戶崛起，也不利集體經(jīng)濟(jì)真正壯大。

第二，“政社合一”體制保留了產(chǎn)權(quán)秩序的政治解決機(jī)制，給鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定留下隱患。改革開放后，雖然取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“政社合一”體制，但是村莊一級的“政社合一”體制傳遞至今。在一個成熟的經(jīng)濟(jì)體中，產(chǎn)權(quán)問題通常歸入私人事務(wù)范疇，產(chǎn)權(quán)調(diào)整一般通過市場交易解決。但在“政社合一”體制下，公共事務(wù)和私人事務(wù)沒有明確邊界，特別是集體土地制度與村民自治制度攪和在一起，土地問題不僅不是一個經(jīng)濟(jì)問題，也不是一個法律問題，而是成了一個政治問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊，什么人可以獲得股東資格，又可以享受多少分紅，向來不是依據(jù)投入和貢獻(xiàn)確定，而是由政治角力解決。在典型農(nóng)區(qū)村莊里，一部分人依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》主張承包期內(nèi)不調(diào)整，另一部分人則主張將人口增減帶來的土地不均認(rèn)定為法律規(guī)定的“特殊情形”，需要依據(jù)《村民委員會組織法》通過“民主”討論解決。無論哪種情況，都無確定的規(guī)則，全憑政治博弈角逐勝負(fù)。村莊政治的背后往往是各種勢力的對抗，無論何種力量占據(jù)優(yōu)勢，對政治穩(wěn)定都有破壞之虞。

第三，產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整相對于社會基礎(chǔ)變動的滯后，已經(jīng)引發(fā)了關(guān)于土地問題的新的意識形態(tài)沖突。諾斯指出：(1)當(dāng)產(chǎn)權(quán)實施與一個社會中的主導(dǎo)性的產(chǎn)權(quán)意識形態(tài)相一致時，維護(hù)這種秩序的成本是比較低的；(2)如果人們的經(jīng)驗與意識形態(tài)的矛盾積累到足夠量級，會引發(fā)意識形態(tài)的改變[22]。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中專業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶的關(guān)系在一定程度上即服從這一邏輯。改革初期人們大多認(rèn)為土地是集體的，自己只是拿來用，因此對于土地權(quán)利的認(rèn)識普遍比較模糊。隨著專業(yè)農(nóng)戶崛起，他們逐漸發(fā)現(xiàn)租期過短、地塊頻繁變動都不利于土地長期投資，于是對于強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)有了明確的期望。特別是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之后，他們的意愿愈發(fā)強(qiáng)烈，而與之對照，絕大多數(shù)小農(nóng)戶的認(rèn)識還停留在過去。兩者事實上已經(jīng)服從不同的土地產(chǎn)權(quán)意識形態(tài)。一些專業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后(特別是跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn))常常受到當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)戶的滋擾即與此有很大關(guān)系[23]。長遠(yuǎn)看，如果采用消極等待而不下決心深化改革，二者之間沖突的擴(kuò)大恐怕難以避免。

土地產(chǎn)權(quán)制度變革的政策含義在于：(1)實質(zhì)性啟動集體成員權(quán)益的一攬子退出改革；(2)加快推進(jìn)政經(jīng)分開，避免土地問題“政治化”；(3)開放集體經(jīng)濟(jì)組織，逐步賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出、重組與再聯(lián)合的權(quán)利。通過這些改革，建立起更加開放的土地產(chǎn)權(quán)秩序，減少產(chǎn)權(quán)制度對社會基礎(chǔ)變動的過濾和阻滯，從而讓鄉(xiāng)村治理體制的調(diào)整更加靈活。

五、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理體制

本部分基于前述分析，對鄉(xiāng)村治理體制所涉及的若干實際問題進(jìn)行討論，并明確其政策含義。一個核心關(guān)切是回應(yīng)文章開篇提出的問題——現(xiàn)代化治理體系如何真正導(dǎo)入中國的鄉(xiāng)村社會。

(一)城鄉(xiāng)布局

中華人民共和國成立之初的城鄉(xiāng)劃分采用了人口總量和產(chǎn)業(yè)特征的混合標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時是比較先進(jìn)的，也適應(yīng)中國國情。但多年下來，城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)只進(jìn)行了小幅調(diào)整，行政區(qū)劃調(diào)整的節(jié)奏遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城鄉(xiāng)關(guān)系演化的速度。最早意識到這一問題的是統(tǒng)計部門，他們發(fā)現(xiàn)完全按照行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)計難以反映中國真實的城鎮(zhèn)化率，于是國家統(tǒng)計局在1999年以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)出臺了統(tǒng)計上的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。但時至今日，僅僅調(diào)整統(tǒng)計口徑已經(jīng)不夠了，很多地方雖然還叫“鄉(xiāng)”和“村”，但從經(jīng)濟(jì)形態(tài)和居住形態(tài)上講已經(jīng)是城鎮(zhèn)了，這時候如果仍然按照行政區(qū)劃將鄉(xiāng)村振興政策資金投入到這些地方，不但造成財政資金浪費，而且錯置了政策準(zhǔn)星。主要發(fā)達(dá)國家有兩條經(jīng)驗值得重視：一是將聚落特征和人口稠密度作為城鄉(xiāng)劃分的基準(zhǔn)。如果一個居民點人口密度和人口總量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，且與其他居民點之間具有曠野分隔，則這個居民點可以被看作一個獨立的城鎮(zhèn)。二是構(gòu)建多尺度、多類型的城鄉(xiāng)空間劃分體系。不同部門依據(jù)自身政策目標(biāo)確定不同的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)只與特定政策瞄準(zhǔn)有關(guān)，與城市的法人屬性和行政層級無關(guān)。如果能夠借鑒這兩條經(jīng)驗對我國的城鄉(xiāng)劃分體系作出適當(dāng)調(diào)整，那么城鎮(zhèn)化水平被低估、鄉(xiāng)村振興政策資金投放錯位等問題都可以迎刃而解。

日本學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，能夠在30分鐘之內(nèi)到達(dá)中小城市中心的農(nóng)村地域，農(nóng)業(yè)的各項活力指標(biāo)都比較高[24]。中國胡煥庸線以東面積約為400萬平方公里，參照上述指標(biāo)，如果希望鄉(xiāng)村發(fā)展具有較強(qiáng)的活力，那么每1200平方公里要有一座城市，這樣估計下來中國東部至少要有3000多座城市[25]。再考慮西部一部分地區(qū)也要適度開發(fā)，這里至少要有500座城市。綜合東西部情況，中國預(yù)計要有大小4000座城市才能支撐起廣袤鄉(xiāng)村的發(fā)展。目前，中國縣級(含縣城)以上的城市總共2480多座，距離4000座還有較大缺口。要彌補(bǔ)這個缺口，目前的20000多個鎮(zhèn)中至少要再發(fā)育出1500座小城市。由于東中西部發(fā)展不平衡，東部地區(qū)城市密度已經(jīng)很高，因此要有效支撐全局發(fā)展，實際需要建設(shè)的小城市要比上述數(shù)據(jù)還要多。據(jù)此，建設(shè)(轉(zhuǎn)置)1000座小城市這個目標(biāo)已經(jīng)有必要提上政策日程。

在城鎮(zhèn)化大潮中，原有的鄉(xiāng)村居民點朝著兩個方向發(fā)展：一方面，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊村、城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村吸納了大量外來人口，如果按照人口密度劃分，已經(jīng)達(dá)到了小城市標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，典型農(nóng)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的村莊人口大量流出，村莊規(guī)?？焖偈湛s甚至走向消亡。這意味著，以現(xiàn)有村莊為基本單元的鄉(xiāng)村治理格局已不具有無可置疑的正當(dāng)性。未來，達(dá)到小城市規(guī)模的居民點要及時引入城市治理模式，大量不大不小的村莊合理歸并為具有規(guī)模效應(yīng)的大型居民點，而人口流出較多的村莊需要收縮為專業(yè)農(nóng)莊等小型居民點。

對村莊“空心化”問題也要有正確認(rèn)識。村莊“空心化”本質(zhì)上是高素質(zhì)勞動力向高勞動生產(chǎn)率部門集聚的過程，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個客觀結(jié)果。城鎮(zhèn)化過程中必然有一部分村莊消失，這本是一個自然歷史過程，大可不必過度緊張。在不改變空間布局的情況下，要去治理“空心村”幾乎是不可能的。一個個具體村莊的“空心化”實際上是無解的問題。所謂“空心村”治理，主要是處理好城鄉(xiāng)人口布局的調(diào)整和過渡問題，確保城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中鄉(xiāng)村社會總體穩(wěn)定。

(二)縣鎮(zhèn)關(guān)系

從國際通行經(jīng)驗來看，處于城鄉(xiāng)之際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村發(fā)展中具有重要的帶動作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但能夠為鄉(xiāng)村居民提供教育、醫(yī)療、購物等基本公共服務(wù)，還能夠為他們提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和創(chuàng)新活力[26]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出，“構(gòu)建縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)、帶動鄉(xiāng)村作用”。然而，由于各地縣鎮(zhèn)能力的不平衡性突出，落實這一要求要依據(jù)不同的縣鎮(zhèn)能力結(jié)構(gòu)分類施策。

按照縣鎮(zhèn)能力矩陣(表2)，可以把全國縣鎮(zhèn)關(guān)系分為以下四種情形：第Ⅰ類是縣鎮(zhèn)雙強(qiáng)型，這種情況在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)比較常見，典型的如廣東、蘇南等地；第Ⅱ類是強(qiáng)縣弱鎮(zhèn)型，這種情況多出現(xiàn)在北方沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，典型的如山東、蘇北等地；第Ⅲ類是弱縣強(qiáng)鎮(zhèn)型，這種情況多出現(xiàn)在較發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊區(qū)域，全國200多個特大鎮(zhèn)有不少處于這一縣鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)當(dāng)中；第Ⅳ類是縣鎮(zhèn)雙弱型，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)多半屬于這種情況，典型如西北干旱區(qū)、東北高寒區(qū)等。

表2 縣鎮(zhèn)能力結(jié)構(gòu)矩陣

第Ⅰ類和第Ⅲ類地區(qū)，城市化水平比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通?？梢圆豢靠h城給養(yǎng)獨立發(fā)展，這時可以根據(jù)財力和人力水平適度強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮其區(qū)域中心作用，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以往小城市方向發(fā)展。第Ⅱ類地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依附于縣城生存，自身不具備獨立的帶動和服務(wù)能力，這種情況下宜收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的組織機(jī)構(gòu)和財政支出，由縣城發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一服務(wù)、集中建設(shè)的功能，必要時可將若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個片區(qū)統(tǒng)一管理，以提升行政效率和公共服務(wù)效率。第Ⅳ類地區(qū)由于自然因素和經(jīng)濟(jì)趨勢的影響，應(yīng)預(yù)見到大部分縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可能會走向衰落，這種情況下，宜將資源上收到地級市或者某一個縣城進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)整區(qū)域內(nèi)部的區(qū)劃格局，以最大限度減少資源耗散。

(三)村莊體制

長期以來，村支“兩委”關(guān)系是困擾中國鄉(xiāng)村治理的一個難題。近幾年，大部分的村莊又建立了村務(wù)監(jiān)督委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織，再加上各式各樣的理事會、議事會、監(jiān)事會，小小村莊疊床架屋，本已糾纏不清的“兩委”關(guān)系更趨復(fù)雜。2019年以來，中央多次要求村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人(以下簡稱“一肩挑”)，實現(xiàn)村級組織主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”，將原來的所謂“兩委”關(guān)系化解于無形，解決困擾鄉(xiāng)村治理多年的弊病，好處不可估量。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種總體性的制度安排，各類村級組織的負(fù)責(zé)人由同一人兼任，并不否定組織間的職能分工，特別是村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離，也就是“政經(jīng)分開”，是中央明確提出的。在推行“一肩挑”過程中，要切忌退回到“政經(jīng)不分”“政社合一”舊體制中去。當(dāng)前村級治理的目標(biāo)是黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村莊各項工作，并分別通過領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織管理社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。但按照目前法律，村民自治組織的功能幾乎覆蓋了全部村級事務(wù)，既制約了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，也擠壓了集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的空間。如果要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的目標(biāo)，必須對村民自治制度進(jìn)行系統(tǒng)性變革。當(dāng)然這是一個長期工作。

村民自治是一個歷史范疇，認(rèn)識本質(zhì)必須回到本源。人民公社解體之后，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊功能失效，出現(xiàn)了“治理真空”，面對這一問題，一些地方組建了村民“自組織”處理部分公共事務(wù)，這是村民自治組織的雛形。為緩解基層組織財政供養(yǎng)壓力，國家很快將村民自治加以制度化并在全國推廣，這實際是古已有之的“大國末梢定理”再次啟用[27]。村民自治組織最初的任務(wù)其實是維護(hù)社會治安，但隨著制度演化，今天村民自治的功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了初創(chuàng)時期。村民委員會的本質(zhì)屬性是“基層群眾性自治組織”，從這一組織性質(zhì)而言其并不必然是“政治自治”。雖然法律規(guī)定村民委員會實行“民主選舉”，但作為一種自治的實現(xiàn)機(jī)制，這并非不能討論。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村普遍實行自治，但這種自治與民主毫無關(guān)系；現(xiàn)代社會中自治未必要依靠選舉實現(xiàn)，選舉也并不必然意味著民主。從這個意義上講，村民自治制度的變革不應(yīng)拘泥現(xiàn)行體制，而應(yīng)該回到鄉(xiāng)村治理的需要去思考。

考慮鄉(xiāng)村的分化，村民自治制度的改革可以有以下幾種思路：(1)如果一個村莊規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)張到小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，完全可以轉(zhuǎn)置為城市并建立城市治理體系，原有的村民自治將轉(zhuǎn)型為城市居民自治。(2)如果一個村莊已經(jīng)收縮為只有幾戶專業(yè)農(nóng)戶的小型居民點，那么完全可以將其歸并到周邊城鎮(zhèn)或村莊進(jìn)行管理，而不必為這幾戶人家建立單獨的自治體，更沒有必要讓少數(shù)人去搞選舉。(3)除去以上兩類村莊，占當(dāng)前鄉(xiāng)村社會主體的是居于中間的不大不小的村莊。現(xiàn)代社會治理條件下這些村莊面臨的情形是：大量的公共事務(wù)已經(jīng)由政府承擔(dān)，黨組織在村莊管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村莊經(jīng)濟(jì)活動交由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。再考慮市場化條件下農(nóng)村居民普遍去政治化的特征，村民自治的最佳選擇恐怕不是強(qiáng)化所謂的“民主”(特別是“選舉民主”)，而是突出加強(qiáng)“自治”(特別是“生活自治”)。