邱永蘭

我國審判程序?qū)嵭小皟蓪徑K審制”，而審判監(jiān)督程序則是一項重要的對生效裁判文書“糾錯”的特別程序。但是，這兩者之間似乎一直存在著某個瓶頸。

2007年民事訴訟法的修正及2008年最高人民法院有關(guān)審判監(jiān)督程序司法解釋的發(fā)布，標志著我國對審判監(jiān)督程序已經(jīng)有了較為詳細且具有可操作性的規(guī)定。

2012年“大修”后的民事訴訟法對審判監(jiān)督程序包括檢察院的民事檢察監(jiān)督作了重大調(diào)整，并將“法定的”民事再審事由從之前的五項擴展為十三項，從此迎來了審判監(jiān)督程序的“春天”——審判監(jiān)督程序已經(jīng)成為一種普遍適用的訴訟程序，因此業(yè)界又把這一特別程序稱為“準三審終審制”。

申請再審與裁定再審

（一）最高法院2016 ～2019年再審審查數(shù)據(jù)。

1.案件數(shù)量。

根據(jù)裁判文書網(wǎng)上發(fā)布的裁判文書的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016 ～2019年最高人民法院審理的再審審查案件數(shù)量如下：2016年1647 份，2017年2329 份，2018年4069 份，2019年4421 份，申請再審案件數(shù)量呈逐年遞增趨勢（圖表一）。

2.裁定再審比例。

2016年裁定再審案件225 份，再審率13.66%；2017年裁定再審案件385 份，再審率16.1%；2018年裁定再審案件525份，再審率12.9%；2019年裁定再審案件436 份，再審率9.86%（圖表二）。

（二）高級法院2016 ～2019年再審審查數(shù)據(jù)。

我國實行二審終審制，決定了申請再審案件大多集中在高級人民法院。因此，我們從對高級法院的案件數(shù)量進行分析入手即可對全國的再審情況有一個宏觀的了解。

1.案件數(shù)量。

2016年再審審查案件26872 份，2017年57059 份，2018年66702 份，2019年99072 份。

2．裁定再審比例。

2016年裁定再審案件2982 份，再審率11.10%；2017年裁定再審案件10648 份，再審率18.66%；2018年 裁定再審案件8695 份，再審率13.04%；2019年裁定再審案件11292 份，再審率11.4%。

（三）四川高院2016 ～2019年再審審查數(shù)據(jù)。

我們在全國高級人民法院中，抽取了四川省高級人民法院來觀察再審案件在部分法院中近年來的發(fā)展狀況：

1.案件數(shù)量。

2016年再審審查案件1647 份，2017年4397 份，2018年5043 份，2019年7642 份。

2.裁定再審比例。

2016年裁定再審案件377 份，再審率22.89%；2017年裁定再審案件984份，再審率22.38%；2018年裁定再審案件552 份，再審率10.95%；2019年裁定再審案件838 份，再審率10.97%。

由此可見，再審審查案件數(shù)量從最高法到全國高級法院，再到個別高級法院呈逐年增長的趨勢，而再審率卻呈逐年下降的趨勢。我們發(fā)現(xiàn)高級法院再審審查的案件數(shù)量也已經(jīng)遠遠超過了二審案件，例如2019年四川高院發(fā)布再審審查裁定書為7642 份，而發(fā)布二審案件裁判文書為1363 份（含管轄權(quán)異議）。

提出抗訴與法院改判

2012年修訂后的民事訴訟法賦予了人民檢察院對發(fā)生法律效力的民事裁判通過抗訴或再審檢察建議的形式行使檢察監(jiān)督的權(quán)力：

一是最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有再審情形的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當提出抗訴。

二是地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有再審情形的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

由于人民檢察院目前并未建立對外公開的案件數(shù)據(jù)網(wǎng)，我們很難得知檢察院民事檢察案件的審查數(shù)據(jù)，但根據(jù)檢察院提出的抗訴案件人民法院“應(yīng)當再審”這一強制性規(guī)定，我們可以通過分析民事審判監(jiān)督程序中民事抗訴案件的數(shù)據(jù)情況，來了解檢察院提出民事抗訴案件的情況。

民事抗訴案件在最高法院和高級法院再審案件的占比和判決情況：

（一）全國：最高檢察院抗訴案件在最高法院再審案件中的占比。

2017年，最高法院發(fā)布再審裁判文書253 份，其中抗訴案件22 份，占比8.7%；

2018年，最高法院發(fā)布再審裁判文書330 份，其中抗訴案件24 份，占比7.3%；

2019年，最高法院發(fā)布再審裁判文書270 份，其中抗訴案件32 份，占比11.9%。

（二）省級：省級檢察院抗訴案件在高級法院再審案件中的占比。

2017年，全國高院發(fā)布再審裁判文書4855 份，其中抗訴案件722 份，占比14.9%；

2018年，全國高院發(fā)布再審裁判文書5509 份，其中抗訴案件683 份，占比12.4%；

2019年，全國高院發(fā)布再審裁判文書5539 份，其中抗訴案件710 份，占比12.8%。

（三）四川：省檢察院抗訴案件在四川高院再審案件中的占比。

2017年，四川省高院發(fā)布再審裁判文書531 份，其中抗訴案件13 份，占比2.4%；

2018年，四川省高院發(fā)布再審裁判文書605 份，其中抗訴案件18 份，占比2.8%；

2019年，四川省高院發(fā)布再審裁判文書564 份，其中抗訴案件18 份，占比3.2%。

（四）特點：檢察院抗訴案件支持率低于法院再審案件改判率。

通過實證分析研究發(fā)現(xiàn)，檢察院在辦理向人民法院提出的抗訴、再審檢察建議的案件，不僅提起抗訴比率下降，而且人民法院對檢察院提出抗訴案件的改判率較低。

按說，隨著當事人在終審判決之后向人民法院申請再審案件數(shù)量的增加和經(jīng)人民法院審查后裁定進入再審的比率下降，那么，從常理上講似應(yīng)出現(xiàn)當事人轉(zhuǎn)而向人民檢察院申請抗訴的案件呈增長趨勢。然而實際的結(jié)果是：檢察院向法院提起抗訴的案件數(shù)量并沒有發(fā)生明顯變化。

同時，實證研究發(fā)現(xiàn)，人民法院對檢察院提出抗訴案件的改判率較低。檢察院向法院提起抗訴的案件，經(jīng)人民法院審理后改判的大都維持在50%左右，這一特點在最高法院再審改判和抗訴改判案件中尤為突出。

通過對裁判文書的分析，2017 ～2019年最高法院自己裁定再審的案件平均改判率為88.9%，而同期最高檢抗訴案件在最高法院的改判率僅為51.6%，明顯低于法院自己裁定進入再審程序的案件，從而引發(fā)出這到底是檢察機關(guān)抗訴案件的精準度不高還是審判機關(guān)對來自“隔壁公司”的抗訴有一種天然的排斥心理的臆想。

>>圖表二 作者供圖

記得20年前的最高法院機關(guān)報《人民法院報》曾刊登一篇題為《對民事檢察抗訴案件“三多一低”現(xiàn)象的法律思考》的文章。作者通過對S省檢察機關(guān)對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事案件的判決、裁定依照審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件依照審判監(jiān)督程序進行審判的結(jié)果，顯現(xiàn)“三多一低”的特點：抗訴案件逐年增多、當事人的訟累和法院的司法成本增多、再審案件超審限的增多、抗訴案件改判率低。簡言之，檢察機關(guān)對民事生效裁判的抗訴案件數(shù)量在逐年增多，在再審案件中所占的比例在逐年增大，可這些抗訴案件經(jīng)過人民法院再審后的“改判率”并沒有“同步上升”。司法統(tǒng)計顯示，8年間，S 省檢察機關(guān)對人民法院的生效民事裁判提出抗訴的案件總數(shù)2290 件，人民法院審結(jié)2166 件，其中改判399 件，占結(jié)案總數(shù)的18.42%；同期人民法院進入審判監(jiān)督程序的案件（含抗訴案件）總數(shù)為31660 件，審結(jié)30498 件，其中改判的為5950 件，占結(jié)案總數(shù)的19.51%。

如果說20年前在（提起抗訴）尚無明確法律規(guī)定的情況下，檢察院對生效民事裁判提出抗訴后的改判率低于法院自己決定再審案件的改判率尚情有可原的話，但20年后，民事訴訟法已作過兩次修改，相繼擴展了檢察監(jiān)督的范圍（由審判活動擴展到整個民事訴訟）、強化了檢察監(jiān)督的手段（有抗訴、檢察建議、再審檢察建議），檢察院提出抗訴的改判仍然低于法院自己決定再審案件的改判率，就值得研究：到底是民事檢察監(jiān)督質(zhì)量有待提高，還是法院在對抗訴案件是否裁定進入再審有一種本能的厚此薄彼心態(tài)？不得而知。

理論研究與司法實務(wù)

（一）糾正錯誤裁判，推動司法公正。

任何一種制度都會有缺陷，而任何一種制度的缺陷都可以想辦法進行補救。雖然我國實行二審終審，但生效裁判即便是調(diào)解結(jié)案的也不乏有錯案的發(fā)生。因此，民事訴訟法以及司法解釋專章設(shè)置了民事審判監(jiān)督程序，旨在對生效裁判進行糾錯，并對再審事由和程序作出了詳細的規(guī)定，讓當事人的糾錯申請有了較為清晰的途徑。

民事訴訟法規(guī)定申請再審原則上應(yīng)當向上級人民法院申請，只有雙方當事人均為自然人或人數(shù)眾多可以自愿選擇向原審人民法院申請再審，這就在管轄上的設(shè)置保障了再審程序的公正性。同時法律還規(guī)定了上級法院對下級法院的無限糾錯權(quán)和本院發(fā)現(xiàn)錯誤的自我糾錯權(quán)，這讓再審糾錯不局限于當事人申請這一個層面。

為了避免對生效判決的糾錯不局限于法院系統(tǒng)內(nèi)部，民事訴訟法又規(guī)定了人民檢察院的抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，雖然最終審判權(quán)依然歸人民法院，但就發(fā)現(xiàn)冤錯案的環(huán)節(jié)賦予了當事人向法院以外的司法部門的救濟權(quán)。

因此可以說，國家關(guān)于審判監(jiān)督程序本身是切切實實地能夠讓人民群眾感受到公平正義的一種制度設(shè)計，對推動我國法治化建設(shè)讓司法審判系統(tǒng)更趨完善是不可或缺的。

（二）強化審判監(jiān)督，堅持同案同判。

我國雖然不是判例法國家，但由于地廣人多且法律的滯后，實踐中出現(xiàn)了大量法律規(guī)定不明確而人民法院客觀上存在“同案不同判”的現(xiàn)象。為了對此進行規(guī)范，最高人民法院通過發(fā)布指導案例的形式對各級人民法院審理類似案件的審判思路進行統(tǒng)一。

根據(jù)《最高院人民法院關(guān)于案例指導工作的規(guī)定》第七條規(guī)定，最高人民法院發(fā)布的指導性案例，各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當參照。最高法院近幾年發(fā)布的指導案例中民事案件部分，再審案件占據(jù)相當大的比例。

最高人民法院近五年來發(fā)布民事指導性案例47 個，其中再審案件19 個，占比40%；而在最高法院發(fā)布的具有參考意義的普通典型案例中，再審案件的比例亦達到了10%。而實踐中，鑒于再審案件大都由上一級法院進行審理，因此在某個爭議問題上，再審案件本身便起到了上級法院對下級法院的一種更為權(quán)威的指導作用。

實證分析與法律思考

（一）法院的困境：人少案多任務(wù)重。

申請再審案件數(shù)量的逐年增加已經(jīng)是一個客觀事實，法院面臨極大的審判壓力，現(xiàn)今很多地方高級法院已經(jīng)出現(xiàn)了全院法官（包括綜合管理部門的法官）都在辦理申請再審案件的“盛況”。

由此，我們似乎有充足的理由認為，從近幾年下滑的再審率來看，我們并不認為這是生效判決“質(zhì)量提升”的后果，恰恰相反，這也許是再審審查案件審判“質(zhì)量下滑”的反映！由于人少案多的局面導致許多錯誤判決得不到糾正，大量不愿服判的當事人只能涌向檢察院抗訴或走上漫長的申訴、信訪之路。這一亟待解決的問題，相信最高人民法院能夠通過直面問題的方式設(shè)計解決思路。

>>安徽省檢察院檢察長薛江武出庭抗訴一起民事案件 資料圖

（二）檢察院的困境：轉(zhuǎn)型之后壓力大。

1．事實上的“下抗上”，凸顯制度缺陷。

雖然民事訴訟法和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對于檢察院的抗訴權(quán)都明確規(guī)定了最高人民檢察院、上級人民檢察院對生效裁判發(fā)現(xiàn)存在再審情形的可依法提起抗訴。但這些法律和司法解釋又同時規(guī)定當事人申請抗訴只能向作出生效裁判法院的“同級”檢察院提出，經(jīng)同級檢察院認為符合法定的抗訴情形時再上報給上級檢察院審查決定是否正式向與上級檢察院“同級”的法院提出抗訴。

顯然，這樣的制度設(shè)計首先使有權(quán)提出抗訴的檢察院面對的是一起大概率已經(jīng)上級法院再審審查后“裁定駁回再審申請”的案件，這就勢必使檢察院的辦案人員在心理上底氣不足！

筆者所在的律師團隊曾經(jīng)走訪過一些市級檢察院，有的檢察院幾年來沒有提起過一起抗訴案件，一個民事檢察部門三四個檢察官，每年的“工作成果”也就提起三四個“再審檢察建議”。這個現(xiàn)狀似乎說明：民事訴訟法規(guī)定的“上抗下”制度已經(jīng)形同虛設(shè)——這也許正是許多檢察院抗訴案件寥寥無幾的根本原因。

2．三個月的法定期限，根本無法結(jié)案。

盡管民事訴訟法規(guī)定了檢察院審理民事檢察案件的審理期限為三個月，可事實上大部分案件的審查期限需要一年以上。因此，不少檢察院在受理當事人的抗訴申請后，通常會給當事人出具《受理通知書》，“與此同時”或“時隔不久”當事人便又會收到一份以“需要調(diào)閱卷宗”為由的《中止審查告知書》，而這一“中止審查”就猶如“終止審查”一般，往往遙遙無期甚至石沉大海——以致有的非常執(zhí)著的申請人哪怕是把所有案件材料都全部提交給檢察院時，檢察院也會以種種由頭持續(xù)“中止”。此外，許多檢察院出具的《受理通知書》和《中止審查告知書》中都沒有承辦檢察官的姓名和聯(lián)系方式，讓當事人陷入溝通無門只能被動等待的困境。

>>全國人大代表法蒂瑪收到最高法院的感謝信 作者供圖

3．專業(yè)知識缺乏，難以釋法說理。

抗訴程序是當事人尋求司法救濟途徑中的最后一條途徑。根據(jù)法律和司法解釋的要求，如果檢察院認為當事人的抗訴理由不符合再審條件，檢察院有義務(wù)對當事人做好息訴服判的工作——顯然，這樣的工作主要指與當事人的溝通和《不支持監(jiān)督申請決定書》中的釋法說理。

筆者發(fā)現(xiàn)，不少檢察院的《不支持監(jiān)督申請決定書》基本上就是摘抄的原審判決或裁定書中的裁判理由，對當事人申請抗訴的理由極少進行有針對性的正面回應(yīng)和說理。如此經(jīng)歷了漫長的等待又基本無溝通的申請抗訴審查期后，難以讓人真正的從心理上息訴服判。

（三）觀察與思考：再審率與改判率。

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，如果說2007年民事訴訟法確立申請再審案件的級別管轄“上提一級”之后，人民法院面對“井噴”式增長的申請再審案件的裁定再審率和再審改判率居然呈“由高到低”不斷下降的趨勢的話，那么，自2012年民事訴訟法確立對駁回再審申請的案件可以向人民檢察院“申請抗訴”制度之后，人民法院這個“再審率”和“改判率”則已呈“急劇下降”的趨勢。

迄今為止，筆者無法從官方渠道得知檢察機關(guān)對發(fā)生法律效力的民事裁判提出檢察建議以及人民法院據(jù)此裁定再審的情況——即使在最高人民法院連續(xù)兩年向全國人大所作的工作報告中，分別都有一處提到了“檢察建議”，但并無具體數(shù)據(jù)更無典型案例，似乎只是一種應(yīng)景式的點綴：2018年工作報告稱，依法接受檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督，依法審理檢察機關(guān)提起的抗訴案件，認真對待檢察建議，共同維護司法公正；2019年工作報告再稱，依法接受檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督，認真審理檢察機關(guān)對生效裁判提出的抗訴案件，及時辦理檢察建議，共同維護司法公正……

由此似乎可以推定，在檢察機關(guān)十分看重并作為履行法律監(jiān)督職責重要利器之一的檢察建議，在人民法院的審判監(jiān)督程序中并未引起足夠的重視。其原因，是否與立法上對生效裁判在“申請再審”的基礎(chǔ)上再次增設(shè)了一項司法救濟渠道（可以“申請抗訴”）而讓法官們產(chǎn)生了即使“駁回再審申請”你還可以向檢察院“申請檢察監(jiān)督”的“甩鍋”心態(tài)，因缺乏實證研究數(shù)據(jù)支撐，不好妄言。但從2019年5月4日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民事案件標準的通知》宣布高級法院管轄第一審民事案件訴訟標的額提高至50億元以上分析，事實上意味著最高法院將更加重視高級法院的糾錯、指導職能，“準三審終審”格局初步呈現(xiàn)的現(xiàn)象來看，似乎已經(jīng)默認了一個客觀事實：申請再審的案件數(shù)量逐年增加，再審率卻在急劇下降的！

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？筆者分析認為，與立法制度的先天不足和司法適用的無章可循有關(guān)——盡管修訂后的民事訴訟法在增設(shè)“申請再審”制度的同時，在第二百條中規(guī)定了人民法院對當事人的再審申請“應(yīng)當再審”的十三種法定情形，但并未規(guī)定人民法院對“再審申請”應(yīng)當如何“進行審查”以及對本應(yīng)“進入再審”卻因種種原因被“裁定駁回”的司法救濟措施。

筆者所在的律師團隊通過不同渠道和不同級別的法官那里了解到，當“審查是否再審”的法官作出“駁回再審申請”的裁定后，即使以后發(fā)現(xiàn)這個“駁回裁定”不當也不會承擔責任（提審或指令再審后又“維持原判”的亦同）。

難怪在2020年5月召開的十三屆全國人大三次會議期間，來自乾坤律師事務(wù)所的法蒂瑪代表提出了包括“完善最高法院、高級法院再審案件審查方式”等在內(nèi)的六項建議，很快，5月27日就收到了來自最高人民法院辦公廳的《感謝信》，旗幟鮮明地表示在今后的工作中將“認真研究采納”。

當然，最高法院會如何“研究采納”這位全國人大代表有關(guān)“完善再審案件審查方式”的建議，作為提議的律師代表和普天之下的律師群體都在拭目以待。