馮俏彬

新冠肺炎疫情對世界經(jīng)濟和中國經(jīng)濟的影響非常大。一季度IMF發(fā)布報告，預(yù)計全球經(jīng)濟今年將萎縮3%，但5月底其負責人糾正說，這個預(yù)測可能過于樂觀了，預(yù)計到6月份發(fā)布二季度數(shù)據(jù)時，還會進一步往下調(diào)。這表明世界經(jīng)濟已經(jīng)進入深度衰退當中。目前，中國經(jīng)濟已深深地融入到世界經(jīng)濟當中，對世界經(jīng)濟衰退所帶來的嚴重性，我們一定要有足夠的認識，對已經(jīng)發(fā)生的沖擊、未來將要發(fā)生的沖擊，也要有非常準確的認知。

在疫情發(fā)生之后，各個國家都出臺了大規(guī)模的財政救助計劃。其中，大家覺得比較震撼的是美國，美聯(lián)儲在極短的時間里推出了零利率、無限量購買等超級政策應(yīng)對，其動作之大，剛開始甚至對市場有一些驚嚇，很多人覺得還不至于要采用這么大力度的政策。后來的情況表明，在上世紀大蕭條之后，美國關(guān)于危機經(jīng)濟學、蕭條經(jīng)濟學研究已形成了龐大的分支，經(jīng)濟學界有很充分的研究，基本結(jié)論就是如果遇到這種級別的危機，在危機剛剛開始的時候就要以盡可能大的力度來制止和對沖，以防范多米諾骨牌效應(yīng)的發(fā)生。美聯(lián)儲這次看似強烈、甚至市場認為有些過度的反應(yīng)，正是他們基于對蕭條和危機的長期和全面研究，所做出的理性、超前應(yīng)對。目前，通過財政刺激辦法來救助經(jīng)濟社會，已成為很多國家的標準操作。

國際貨幣基金組織對各國財政救助政策進行了追蹤，我們以此對15個國家的政策進行了梳理?？偟那闆r有以下兩個方面：

一是各國救助力度很大，政策規(guī)模多在10%-20%之間（以2019年GDP為基數(shù)）。如美國是在10%左右，德國達到了20%，日本現(xiàn)在已經(jīng)到了40%。特別值得一提的是德國，長期以來德國的財政紀律非常嚴格，對赤字、債務(wù)拒之于千里之外。去年以來，歐盟很多國家要求德國增加預(yù)算、提高赤字率等等，但德國都不表態(tài)。這次疫情暴發(fā)以后，德國的刺激力度達到20%，一舉突破它執(zhí)行十多年的“黑零政策”和“債務(wù)剎車”規(guī)則。

二是使用的政策工具突破常規(guī)。貨幣政策方面，各國一再打破常規(guī)，包括無限量地購買政府債務(wù)，甚至央行親自下場購買商業(yè)企業(yè)債券等，以為企業(yè)提供充足的流動性。進一步地，不僅僅是為企業(yè)提供流動性，各國央行也為政府提供流動性。但危機狀態(tài)下，要對企業(yè)、家庭和個人進行救助，無法按照商業(yè)、按貸款的原則去處理，只有政府能承擔起責任，所以財政政策被提到一個空前重要的位置。目前，各國也使用了一些非常規(guī)的財政政策工具，比如“直升機撒錢”，直接發(fā)錢給企業(yè)或公民。但是我注意到，盡管各國非常強調(diào)“要不惜一切代價”“動用一切可能的政策工具”對社會進行救助和保護，但這些國家還是大量地使用了介于財政和金融之間的政策工具對企業(yè)進行救助，包括定向貸款、政府擔保、財政貼息，還有設(shè)立特殊目的公司去購買一些企業(yè)的資產(chǎn)等。換句話說，“直升機撒錢”只是針對家庭、個人和一些中小微企業(yè)，對大部分需要政府救助的規(guī)模企業(yè)，還是較多地使用了財政擔保、貼息、緩延稅款等方式，以放大資金使用效應(yīng)。

因此，在疫情沖擊之下各國使用的極端財政政策和貨幣政策，其實質(zhì)是短期政策。對于疫情，國外一般對它的定性是：一個自然災(zāi)害、一個遲早會過去的短期沖擊、一個是對經(jīng)濟體系外生的沖擊。因此政策的出發(fā)點就是為經(jīng)濟社會制造出一個“保護墊”和“緩沖區(qū)”，以防止經(jīng)濟體系分崩離析，防止社會動蕩并尋求疫后最快恢復(fù)。換句話說，是在外來沖擊到來的時候，由政府用資金來形成一個“保護墊”，使這個沖擊能夠小一些、沖擊力能夠弱一些，經(jīng)濟社會整個不至于垮掉。這種應(yīng)對大危機的政策操作，既不是平常做法可以比的，也不是平常思維可以套用的。在這種情況下，政策的特點是“短期”，任何靠中央銀行提供無限量的貨幣資產(chǎn)去購買政府債務(wù)或購買企業(yè)的商業(yè)債務(wù)的辦法，都不可能長期持續(xù)。不要說長期，就是時間稍微長一點，也沒有哪個國家和政府能承受得住。所以這一定是短期政策，而且這個短期政策很大程度上是給社會增加信心，還并不意味著政府果真全這樣做、全無底線地開動印鈔機?！岸唐凇焙汀氨Ｗo”，這是我們理解各國財政救助政策的兩個關(guān)鍵詞。

地方債是新的財政政策和貨幣政策都需要高度重視的問題。圖/IC

在這樣的背景下，就可以確立一個理解中國今年財政政策的背景板。第一，積極財政政策的目的是要應(yīng)對疫情這個外生沖擊，而這高度依賴疫情持續(xù)的時間。第二，疫情說到底是短期事件，遲早會過去，因此短期政策力度大一些，是可以承受的。雖然現(xiàn)在疫情的發(fā)展變化還有很多不確定性，但再不確定，最多也就一兩年，并不要求這些緊急政策長期無限制存在。第三，超大力度的財政貨幣政策，在救助經(jīng)濟社會的同時，也會大大增加今后整個經(jīng)濟體系的脆弱性，大大縮小未來政策可用空間，這在當前世界經(jīng)濟形勢不明朗、地緣政治加劇的情況下，并不可取。所以這類財政政策確定有很大負作用，只不過在目前情形下必須“兩害相權(quán)取其輕”，明知有負作用，也總比當下經(jīng)濟社會體系就崩潰了好得多。

疫情沖擊波目前還是在延續(xù)過程當中。但總體趨于好轉(zhuǎn)，大家認為第三波疫情沖擊會發(fā)生在非洲和印度，但現(xiàn)在情況看非洲沒有大規(guī)模暴發(fā)和擴散，印度則有點不妙。另外，中國軍事科學院陳薇院士主持研究的疫苗，現(xiàn)在已經(jīng)到加拿大做第三期臨床了。因此從各方面的情況看，現(xiàn)在已經(jīng)從最高峰期、最壞的時間走出來了，開始在朝好的方面演化。這在一定程度上能解除我們對于大規(guī)模赤字將會長期存在的焦慮。

疫情對于中國經(jīng)濟的沖擊毫無疑問非常之大。今年一季度，我國GDP增長負6.8%，是改革開放40年以來第一次。其他所有指標如三大需求，固定資產(chǎn)、社會消費、進出口全部都下降。疫情對財政的影響也非常顯著，一季度財政收入下降14.3%，而且中央和地方雙雙下降，其中稅收下降得更猛一些。今年的財政政策就是在以上危機管理的背景下出臺的。

《政府工作報告》當中提到三件事，提高赤字率，增加政府專項債，發(fā)行特別國債，這三件事實質(zhì)上是同一事件——籌資。危機狀態(tài)下，支出不僅降不下來還要增加上去，而收入又大幅度下降了，因此“三箭齊發(fā)”的共同目的就是籌資，要為整個國家的危機管理籌集資金?，F(xiàn)在來看，提高赤字率到3.6%以上將新增資金1萬億元，地方政府專項債增加1.6萬億元，發(fā)行特別國債1萬億元，加起來3.6萬億元，相當于2019年GDP的4%左右。與其他國家財政救助10%-20%的力度相比，我們要小得多。此前有一種預(yù)測，認為其他國家特別是比較大的經(jīng)濟體，財政救助規(guī)模都在GDP的0%-20%的水平，中國即使不按最高的標準，就按10%也應(yīng)該有10萬億元左右的刺激規(guī)模。有的專家期待抗疫特別國債能增加到5萬億元。從《政府工作報告》公布情況來看，特別國債只有1萬億元，地方政府專項債確實增加了1.7萬億元，赤字率也增加了將近1萬億元，真正新增部分大概就是3.6萬億元左右。從這個角度來講，中國的赤字規(guī)模、債務(wù)規(guī)模，和世界上其他經(jīng)濟體相比，是很節(jié)制而且留有余地的。

《政府工作報告》中最大的亮點之一，是新增的2萬億元資金——赤字率增加的1萬億元和特別國債增加的1萬億元——中央一分不留，省級財政也是“過路財神”，全部直達基層。這是因為救助企業(yè)、?；鶎诱?quán)運行、保民生等主要的責任主體在市縣，將這2萬億元新增加的資金全部到達基層，特別符合“六?！钡囊螅欣诘胤秸龊米约旱墓ぷ?。這是我們在研究層面事先沒有想到的，也從另一角度說明中央高明。

《政府工作報告》公布之后，各方面十分擔心赤字率提高到3.6%給中國財政帶來的風險問題。根據(jù)上面的分析，今年3.6%的赤字率，總體來講是非常節(jié)制的。之所以有人感覺到很受刺激、很受震動，是因為財政部門在理財中長期堅守了3%的赤字紅線。關(guān)于這個紅線，財政界已討論多年，有的人態(tài)度非常堅決反對提高和突破，但也有人指出，3%的赤字率是歐盟基于幾十年前的情況設(shè)定的，當代并非一定不可突破。不過我國多年來——不管真實赤字是大還是小——形式上還是非常堅持3%的赤字率，這給了各方面很大的心理安慰，也是今年政府工作報告提出3.6%的赤字率之后，大家有些激動的原因。但實際上，中國的較大口徑的赤字早已超過3%了。政府工作報告中的赤字率，僅僅是指一般公共預(yù)算里的赤字率，去年2.8%，今年3.6%，看上去確實不高。但按國際標準來看，2019年中國的赤字率是5%左右，如果按廣義口徑（把所有的政府債務(wù)，隱性債務(wù)除外）計算，2019年則已達到7.01%。

從近年來的全國公共財政收支情況看，財政收入與支出之間的“剪刀差”越來越大。新冠肺炎疫情發(fā)生之前，財政支出大于財政收入已經(jīng)成為常態(tài)，疫情發(fā)生之后，缺口進一步加大。在這種情況下，要進一步在收入、支出、債務(wù)之間做好平衡，難度在加大。筆者一直主張要對收入端進行重新整理，當然還可以調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓減支出總量。但現(xiàn)在來看，這些常規(guī)的處理方法都難以應(yīng)對當前的危機狀況。面對危機，唯有擴大政府債務(wù)。

多年以來，中國財政收入尤其稅收收入和GDP之間的關(guān)系走勢很令人擔心。在經(jīng)濟形勢好的時候，稅收的增長率或財政增長率往往比GDP的增長率更高，但當經(jīng)濟形勢不好的時候，稅收收入和財政收入的下降幅度卻比GDP降幅還要猛。比如今年一季度，GDP是-6.8%，財政收入居然是-14.8%，2倍都不止。這個事情很值得引起重視。也就是說，今后財政收入下降而支出上升，很可能是財政管理必須面臨的某種新常態(tài)。這個情形下怎么理財，恐怕是一個全新的命題。經(jīng)濟學家們有一個觀察，2008年之后全世界似乎都要用更多的資金才能換取以前同樣規(guī)模的產(chǎn)出，這似乎成為了一個常態(tài)。這個情況以前更多存在于西方國家，目前中國也正在進入這個新常態(tài)。其中的警示之處在于：從現(xiàn)在開始，經(jīng)濟研究、財政研究中要更加高度地重視債務(wù)問題，重視財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)問題。多年以前，這兩者的交集主要是國債，現(xiàn)在則是地方債成為新的財政貨幣政策的交集。關(guān)于地方債，多年以來財政部門以為這是一個財政問題，金融部門也認為這是一個財政問題。但現(xiàn)在看來，這種認識已經(jīng)不全面了。

已經(jīng)越來越清楚，地方債問題，既是一個財政問題，也是一個金融問題。怎么協(xié)調(diào)、怎么破解、怎么管理，既不引爆債務(wù)又能維護經(jīng)濟金融安全，涉及到很多體制機制方面的創(chuàng)新，需要各方面共同努力。

（編輯：王延春）