金夢蘭

(中南財經政法大學，湖北 武漢 430000)

一、問題的提出

新型冠狀病毒肺炎疫情在我國持續(xù)蔓延期間，政府部門面臨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件下緊迫且沉重的應急管理壓力與抗疫負擔，相應的疫情防控工作不斷開展與推進，各類行政應急措施與管控手段持續(xù)升級。其中，行政應急措施的正當性與行政應急性權力行使過程中程序和內容上的規(guī)范性問題，成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急狀態(tài)下的重要關注點，尤其是本次疫情防控工作中的政府應急征用問題，備受學界關注與討論。

日常性物資儲備與應急需求之間矛盾與缺口的存在，使應急征用廣泛應用于政府應急管理工作中。為了及時、有效地救治病人，本次疫情防控中就發(fā)生了諸多涉及地方政府臨時征用的事件，如臨時征用高校學生宿舍、體育場館、酒店作為醫(yī)療場所，緊急征用口罩、防護服、護目鏡等應急醫(yī)療物資等。在以秩序保護為價值取向的行政應急管理工作中，公共利益的優(yōu)位保護與應急狀態(tài)下的公民權利克減使作為具體行政行為的政府部門應急征用具備法理上的正當性。但政府應急征用在高效調配、整合和利用社會資源、提高應急管理效率和質量的同時，也暴露出其具體行政行為實施中的制度性缺陷。伴隨著政府應急征用權力擴張而來的，是權力行使的規(guī)范性與公民權利的兼顧保障問題。如備受爭議和質疑的“D市違法征用C市口罩”事件；地方政府在征用高校宿舍時，工作人員隨意、暴力地措置學生的私人物品事件；消費者在網購平臺購買的口罩遲遲未發(fā)貨，后被賣家告知相關物品已由政府征用等，都反映出政府應急征用制度落實到具體實踐中時，在適用法律、征用主體、征用程序等方面的不規(guī)范性，進而給公民權利帶來了不合理的限縮甚至侵害。

由此，在嚴峻的疫情防控背景下，深入思考政府應急征用制度的正當性以及面臨的困境與挑戰(zhàn)尤為重要。本文在對政府應急征用制度的正當性進行分析與厘清的基礎上，對我國疫情防控下政府應急征用面臨的困境與挑戰(zhàn)進行深刻檢視，并嘗試對完善我國疫情防控下政府應急征用制度提出行之有效的建議，希望對未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府應急征用權力的合法行使有所啟發(fā)，以不斷推動政府應急征用制度朝著更加成熟、良性的軌道發(fā)展。

二、疫情防控下政府應急征用的正當性

《憲法》第13條規(guī)定了國家基于公共利益的需要，享有依照法律規(guī)定對公民私有財產的征收權。本次新型冠狀病毒肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是一種“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情”，因此，本文關于疫情防控下政府應急征用的研究以一般性突發(fā)公共衛(wèi)生事件為主。

政府行使應急征用權主要表現為對相對人的權利予以不同程度的限制，因此應急征用為什么能夠存在，其權力的正當性來源于哪里，何以單方面地對私人財產權進行限制甚至剝奪，諸如此類的涉及政府應急征用權行使的正當性問題一直備受關注和爭議。政府應急征用的行使表現為政府權力的優(yōu)位性和公民權利的受限性，筆者現圍繞這兩項表現形態(tài)對政府應急征用的正當性進行理論證成。

(一) 權力來源：國家緊急權

國家緊急權是國家權力的一種特殊形式，指當國家發(fā)生突發(fā)事件，行使常態(tài)化行政權力、遵循正常的法律秩序不足以高效、及時地應對危機，國家機關依法通過法定程序宣布進入緊急狀態(tài)或者行使緊急行政權力[1]。作為應急征用的權力來源，國家緊急權具有法理上的正當性。一方面，國家緊急權的存在是國家的基本職能所決定的，保護人民群眾的生命健康和財產安全是國家機器存在的本質目的和主要職能，因此如本次疫情所示，當人民群眾的生命健康受到威脅時，國家負有予以救助的義務[2]。國家存在的前提和其本身職能決定了國家緊急權行使的正當性。另一方面，從成本效益分析的角度來看，國家緊急權的行使是對多方利益進行權衡與博弈后的必然選擇。面對緊急的生命安全問題，采取應急措施所帶來的收益遠超于常態(tài)遵守法治秩序所帶來的利益；且“由于突發(fā)公共事件危及的對象是公共安全，當采取緊急措施維護公共安全時，投入的成本除了公共財政的支出外，不可避免地會涉及私益的非對稱性支出”[3]，采取應急措施帶來的收益也遠超于限制公民權利所帶來的成本。因此，行使國家緊急權的實質是為了維護人民的根本利益。

(二) 權力優(yōu)位：公共利益優(yōu)先

我國《憲法》第1條第三款中關于“國家為了公共利益的需要”的規(guī)定，直指在應對突發(fā)事件實施政府應急征用時公共利益優(yōu)先的法律考量，體現了實質法治主義。由此，公共利益優(yōu)先成為應急征用反映出的政府權力優(yōu)位正當性的基礎。公共利益優(yōu)先的政策考量決定了緊急行政權力的優(yōu)位性，以及突發(fā)事件中政府應急征用權行使的正當性。

何為公共利益以及應急征用中公共利益優(yōu)先的范圍如何界定直接決定了應急征用權的規(guī)范行使。基于概念內容與受益主體的不確定性，學界一直以來都無法對公共利益進行明確且具體的界定[4]。厘清公共利益的基本要義和特征，有助于進一步明確公共利益的涵義。公共利益中的“公共”是一個動態(tài)概念，是指利益的共享性與非排他性，強調利益的受眾是不特定的大多數人。這也決定了公共利益是相對于私人利益而言的，但并非私益之外的范疇均屬公益，尤其不能將其完全等同于國家利益和政府利益[5]。此外，公共利益優(yōu)先原則蘊含著利益平衡的立法論，公共利益與私人利益雖是對立統(tǒng)一的關系，但在突發(fā)事件下往往反映為公共利益的優(yōu)位保護及其對個人利益的限制，這種限制要遵循正當程序及合理限度，具體可通過比例原則來合法合理地平衡各方得失。

(三) 公民權利的受限：應急狀態(tài)下的人權克減

政府應急征用權力的優(yōu)位行使對應的是公民權利的受限性。“在政府與自由的永久話題上，危機意味著更多的政府而較少的自由”[6]，應急狀態(tài)下公民權利的限縮具有法理上的正當性，間接說明了政府應急征用的正當性。在突發(fā)事件應急狀態(tài)下，個人利益與公共利益的統(tǒng)一體現在對個人權利的約束或限制上，一般表現為權利的縮減和義務的伴隨性擴張，如《傳染病防治法》第42條和《突發(fā)事件應對法》第50條等均對突發(fā)事件中公民的人身自由權、勞動權、經營自主權等進行一定程度的限縮甚至剝奪。應急狀態(tài)下的人權克減理念源于公共利益優(yōu)先和成本效益分析理論，在突發(fā)事件應急管理過程中，基于保障公民生命權、健康權以及社會秩序安全穩(wěn)定的需要，不得不優(yōu)先維護公共利益，犧牲最小的代價來實現上述目標[7]。因此，即使強制性限制甚至剝奪了私人財產權、勞動權等權利，政府應急征用也具備法理上的正當性。

應急狀態(tài)下國家機關雖然可以基于公共利益的需要對于公民權利進行一定程度的限制，但要謹守權利縮減的底線，不能任由該限制無限度地擴張，否則會蛻變?yōu)閷嗬麖氐椎呐懦湍?。本次疫情防控下的政府應急征用，其實質是突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后行使國家緊急權的具體權力樣態(tài)，政府享有較之常態(tài)權力更加集中的緊急行政權，從而得以高效、及時地組織、整合社會資源，有效應對社會危機，最大程度地保障人民群眾的生命健康和財產安全，盡快恢復正常的社會秩序。

三、疫情防控下政府應急征用的困境檢視

政府應急征用涉及到對相對人財產權、勞動權等權利的限制甚至剝奪，公民權利的縮減和讓位基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的緊迫性和維護公共利益的優(yōu)先性，具有法理上的正當性。但對公民權利的限制并非毫無限度，限制的程序和內容都需要法律的嚴格約束，方能合理配置行政權與保護相對人權利，實現突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中多方主體的共贏。我國法律對政府應急征用進行規(guī)范始于1995年實施的《破壞性地震應急條例》，該條例屬于自然災害領域的應急管理法案。隨著法律體系和法制建設的不斷完善，我國在事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全等多個領域均制定了應急性法規(guī)，但現行立法對于應急征用的規(guī)定卻十分零散和粗糙，制度的粗放進一步導致了政府部門在具體行使行政權力時呈現出恣意性。本次疫情中的一些事例集中體現了我國政府部門在應急征用方面的執(zhí)法困境。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府應急征用的立法困境

在國家立法層面，《憲法》第13條的規(guī)定為政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急征用提供了權力基礎。此外，《物權法》第44條、《突發(fā)事件應對法》第12條和第52條、《傳染病防治法》第45條以及《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等均對政府為了公共利益的需要而緊急征用私人所有的財產有所規(guī)定。表1反映了以上立法中關于應急征用的具體內容，可以看出我國法律對于應急征用的規(guī)定簡單粗放，在直接關涉被征用人權利的征用程序和征用補償方面著墨甚少。

表1 政府應急征用法條對比

在地方立法層面，應急征用則呈現出三種模式：第一種是直接對《突發(fā)事件應對法》進行本土性細化，例如《山西省突發(fā)事件應對條例》《山東省突發(fā)事件應對條例》；第二種是制定專門的應急征用法規(guī)，例如《太原市應對突發(fā)事件應急征用物資、場所辦法》《惠州市突發(fā)事件應急征用和補償實施辦法》《江門市突發(fā)事件應急征用和補償暫行辦法》《常州市應對突發(fā)事件應急征用管理辦法》；第三種是針對征用補償制定專門的法規(guī)，例如《安徽省突發(fā)事件應急財產征用補償管理辦法》《杭州市應對突發(fā)事件應急征用補償辦法》。通過對上述規(guī)定逐一檢視，筆者發(fā)現地方法規(guī)的實質內容往往大同小異，并且不乏和上位法沖突的情形，例如《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》第22條規(guī)定應急處理指揮部可以決定征用事宜，屬于征用主體不合法的情形。

從時間層面來看，2003年“非典”疫情使立法機關意識到現存法律規(guī)范在應對全國性突發(fā)緊急事件方面的不足，故多項關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法在“非典”疫情后完成修訂。僅在“2003年和2004年兩年，就有27部包含應急征(調)用條款的法律規(guī)范頒行”[8]，2004年修訂的《憲法》更是首次將征用納入了國家基本法的范疇。雖然在“非典”發(fā)生后的一段時間內，我國緊密出臺了一系列法律用于修補之前的規(guī)定，但當社會對該事件的余悸消散以后，立法機關對突發(fā)事件應對方面的研究和重視程度明顯降低。法律所依據的現實情況是不斷變化的，例如政府機構設置、行政程序、財產權的基礎和范圍等，應急行政制度的粗放規(guī)定凸顯了法律的滯后性。

(二)疫情防控中政府應急征用的現實困境

政府在疫情期間應急征用私人所有的物資并合理調配和使用，可以使物資最大限度地發(fā)揮作用，對于疫情防控大有裨益。在立法位階方面，法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、地方規(guī)章等均對政府應急征用權力有所規(guī)定，但是如果拋開形式只看內容的話，國家立法一般僅作原則性規(guī)定，地方立法則多屬上位法的簡單抄襲或者翻版。政府在適用法律時存在大量自由裁量的空間，這一方面違背了依法行政的原則，另一方面可能導致被征用人權利侵害之虞。從本次疫情來看，政府應急征用制度仍存在需要完善的問題。

1.征用主體不明確

在本次疫情中，“D市違法征用C市口罩”事件引發(fā)全國上下高度關注，作為征用主體的D市衛(wèi)生健康局是否具有應急征用的權限值得深入思考。《突發(fā)事件應對法》第12條規(guī)定的應急征用主體為“有關人民政府及其部門”，第52條則是“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府”，前后規(guī)定稍顯矛盾。理論界認為第12條屬于總則的內容，第52條屬于分則的內容，因此后者優(yōu)先于前者適用，政府部門不得作為應急征用的主體[9]。另外，《傳染病防治法》規(guī)定的征用主體為國務院和人民政府，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》是特殊法和一般法的關系，因此應當優(yōu)先適用前者，征用主體限于縣級以上人民政府，然而“這種規(guī)定在其后制定的下層級的法律規(guī)范中沒有得到堅持”[10]。D市衛(wèi)生健康局本無應急征用權力，卻在防控疫情的重要關頭枉顧法理和情理，徑直“截留”其他省份的緊急醫(yī)用物資，該行為缺乏法律基礎，違背了“依法行政”原則，應屬行政違法行為。這一事件足以體現某些政府部門在應急征用中法律意識的不足以及我國法律對于征用主體的規(guī)定不甚明確?！锻话l(fā)事件應對法》第12條為政府部門違法應急征用打開了閘門，部分地方性法規(guī)更是直接賦予政府部門征用權限。法律對征用主體規(guī)定不一，勢必造成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中政府應急征用的混亂，引發(fā)法律爭議。

2.征用范圍不確定

通過表1的列舉可以看出，立法對于征用的范圍一般規(guī)定為財產，但從實踐來看，多地政府在本次疫情中有征用私人所有的貨車運送物資并要求車主負責運輸的行為，那么政府行為是否包含對勞務的征用值得思考。事實上，學界一般認為這種強制要求提供勞動力的行為有必要納入應急征用中，以此保護被征用人要求征用補償的權利[11]。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，國家對于醫(yī)用物資的需求呈現爆發(fā)式增長。2020年1 月29 日，國務院辦公廳發(fā)布《關于組織做好疫情防控重點物資生產企業(yè)復工復產和調度安排工作的緊急通知》，要求制作口罩、防護服、醫(yī)藥用品等企業(yè)復工復產。有的學者認為這種行為屬于政府對“服務”抑或“生產能力”的應急征用[12]。筆者認為，“服務”和“生產能力”都無法完全符合企業(yè)復工復產的性質，而且這樣的定性具有模糊性，不利于展開對企業(yè)的征用補償。事實上，要求復工復產包括了“征用企業(yè)工人的勞動力和企業(yè)生產的物資”兩個層面的含義，仍然沒有逃逸出征用財產和勞務的語境，因此不適合將其定性為對“服務”和“生產能力”的征用。

在“D市違法征用C市口罩”事件中，D市政府和D市衛(wèi)健局之所以為千夫所指，一個重要原因是其征用的過境口罩屬于疫情更為嚴重的C市所有。然而現行法律只規(guī)定縣級以上人民政府可以應急征用“本行政區(qū)域內”的物資，并未對物資的所有權人及所在地加以限制。雖然D市征用了過境物資，但是該物資實質上位于D市境內，從表面上看似乎無可厚非，反映出我國相關立法對于應急征用范圍的規(guī)定過于籠統(tǒng)。

3.征用程序不規(guī)范

我國法律對應急征用程序的規(guī)定基本上屬于空白，這也符合我國行政立法“重實體、輕程序”的慣例。從地方立法來看，有的地方有“法”可依，有的地方目前缺少法律依據。應急征用程序應當優(yōu)先注重對行政效率的保障，但是也不能漠視對被征用人權利的保障。從本次“新冠肺炎”疫情中應急征用的情況看，政府以通知的形式下發(fā)給被征用單位，這種方式雖然簡單快捷，但是征用環(huán)節(jié)過于簡陋，忽視了被征用人的協(xié)商權和對行政行為的救濟權。此外，由于缺乏前期協(xié)商環(huán)節(jié)和物資清點、登記造冊環(huán)節(jié)，可能導致后期進行征用補償時人民政府獨攬話語權。雖然應急征用具有緊迫性，但是對于個人權利依然應當保持最低限度的尊重，行政權力的行使時時刻刻都應當受到法律的約束[13]。2003年“非典”疫情與本次“新冠肺炎”疫情同屬突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在應對“非典”時已存在由于征用程序不規(guī)范導致被征用人無法獲得合理補償的先例[14]，雖然此后應急征用相關的法律法規(guī)得到進一步完善，征用程序方面仍存在明顯欠缺。

4.補償機制不完善

征用補償制度的建立一方面基于保障公民財產權的需要，另一方面可以監(jiān)督行政機關依法征用[15]。與征用程序一樣，我國法律對于征用補償的規(guī)定，一般是用“應當給予補償”“給予相應補償”等字眼一筆帶過，缺乏對補償主體、補償標準和原則等方面的具體規(guī)定。在本次疫情中，武漢市政府緊急征用了多所高校的學生宿舍用于隔離病患，負責武漢R工程學院的工作人員(包括本校教師和校外人員)在打包清理學生物品的過程中出現了隨意丟棄、暴力對待、翻看學生私人物品等侵犯學生隱私的行為。隨后，該校發(fā)表“致歉信”，表示對于學生物品的損失將在開學后予以核實和補(賠)償。政府作為征用人，學校作為被征用人，學生的損失理應由政府作為補償主體，但是當學校身處輿論漩渦時，政府對此沒有任何表態(tài)，會在一定程度上挫傷單位和個人配合政府征用的積極性。在補償標準方面，現行法律規(guī)定的“相應補償”含糊不清，實踐中幾乎是由政府一方決定補償數額。例如在Y市地震后，有學者對當時被政府應急征用的部分超市和個人進行調查，許多人認為政府在進行補償時存在“補償標準過低、補償不及時、事前宣傳不夠、資金使用和征用過程不透明”的問題[16]，可見我國的應急征用補償機制亟待完善。

四、完善我國疫情防控下政府應急征用的思考與建議

疫情防控下的政府應急征用制度面臨的正當性拷問以及上述立法與現實困境，其實質源于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急狀態(tài)下不同于常態(tài)法制的行政權急度膨脹。一方面表現為行政權的自身集中與擴張。基于應急管理的需要，行政權內部快速集中并向立法權、司法權等領域進行擴展，公權力內部權力分配的不協(xié)調性導致法律制度的缺陷與漏洞。另一方面表現為行政權向私主體擴張，主要體現為應急狀態(tài)下的公民權利克減，公權向私權擴張的不規(guī)范性導致現實執(zhí)行面臨的諸多困境與挑戰(zhàn)。因此，政府應急征用體制的變革直接影響到公權力之間的規(guī)范以及行政權與公民權利之間的配置與協(xié)調。

(一)政府應急征用權的適度擴張與規(guī)范行使

政府作為應急征用法律關系的征用主體，對被征用主體即行政相對人行使應急征用權，往往表現為政府權力的擴張與集中，并伴隨著公民義務的擴張。作為應急狀態(tài)下的高權行政，應急征用權的規(guī)范行使是政府應急征用法律關系的重要一環(huán)。

一方面，行政機關對應急征用涉及的決策、種類、時限等問題具有相比常態(tài)權力更高的的自由裁量權，且對相對人的財產、勞動力等權利進行強制性限制甚至剝奪，公民的權利范圍會相應縮減，并同時負擔與容忍政府包括應急征用在內的各項應急與管制措施，因此，應急征用權力的行使需要法律予以規(guī)制。我國目前的應急征用法律體系存在“重主體輕內容”“重權力輕義務”等問題，如《傳染病防治法》第45條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有權在本行政區(qū)域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備”，僅規(guī)定政府的應急征用權卻未對權力的行使予以具體規(guī)范。因此，在宏觀內容上有必要進行規(guī)范重心的調整，適當增加規(guī)制行政機關應急征用權力行使的內容性規(guī)定與義務性規(guī)定；地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件應當結合自身特點進行探索和細化，增強規(guī)范的可操作性。

另一方面，考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性、嚴重性與緊迫性，應急征用應當滿足效率性的要求，適當允許其對簡易程序和特別程序的適用。因此，雖然政府應急征用作為一項具體行政行為應當受正當程序原則的約束，但在情況特別緊急時，出于保護公共利益和恢復社會秩序的效率要求，正當程序原則在政府應急征用過程中可降至最低標準[17]。這是程序正義在突發(fā)事件應急狀態(tài)下為優(yōu)位保護社會公共利益而做出的讓步，但簡易程序的運行仍然應當遵守法治原則，并最大限度保障公民權利。

(二) 應急與限權的均衡之約——比例原則

作為實質意義法治國家的“皇冠原則”，比例原則是常態(tài)行政下發(fā)展出的規(guī)制行政機關自由裁量權的重要理論，其本質內涵是兼顧行政目標的實現和保護相對人權益。通說認為比例原則是指在目的正當的前提下，手段必須要滿足適當性、必要性和均衡性三項標準[18]。比例原則在政府應急征用中的價值是關注征用行為的合理正當性，關注被限制了的公民權利的法律保護，以及結合疫情防控形勢降低限制程度至最低。

在應急征用中貫徹比例原則，一方面需要限制政府應急征用實施的法律前提，審慎行使應急征用權，關注手段與目的之間的均衡性。在發(fā)生了符合法律規(guī)定的突發(fā)事件時，必須經過前期評估，若評估結果認為必須依靠行使緊急行政權才能有效應對突發(fā)情況，則可以啟動行政應急權力。另一方面，應急征用的行為方式和強度必須與突發(fā)事件的種類和等級相適應，應急征用的嚴厲程度應當與突發(fā)事件緊急危險的等級成正比。另外，在對公民權利進行限制時，必須嚴格貫徹比例原則，謹守基本權利保障的最低防線[19]，尤其要確保對公民核心權利的保障，不能觸及基本權利的內核，每項基本權利中所包裹的個體的人性尊嚴不能被否定和消解；還要盡可能避免對其他主體的合法權益造成損害，若該損害在現行疫情防控背景下無法避免，則應選擇對其他主體造成最小損害的措施，將損害程度降到最低程度。

(三) 完善法律制度，保障被征用人權利

1.明確征用主體及其相應的法律責任

通過對《突發(fā)事件應對法》進行體系解釋，可知該法實際上將征用主體確定為國務院和縣級以上人民政府，不包括政府部門，因此有必要將該法第12條的“政府部門”予以刪除，還應當對其他應急法律文件進行全面的修訂，以統(tǒng)一關于征用主體的規(guī)定。關于征用主體的另一問題是其義務和法律責任問題，目前的法規(guī)對于政府在應急征用方面的權力規(guī)定較多，而在義務和責任方面則著墨甚少，僅規(guī)定了“及時歸還”被征用物品的義務與法律責任。建議在完善相關立法時應當明確政府濫用應急征用權的行政責任、不按照法定或者約定時間給付征用補償的法律責任等。

2.準確劃定征用范圍與征用對象

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定縣級以上人民政府可以在“本行政區(qū)域內”進行應急征用，但并未規(guī)定本行政區(qū)內的過境物資是否納入征用范圍。筆者認為，對于該問題可進行目的性限縮解釋，即“本行政區(qū)域內”的物資應當僅限于財產歸屬地為本行政區(qū)域內的財產，過境物資應當被排除在外，否則可能引發(fā)一系列運輸合同主體之間、不同區(qū)域行政主體之間的糾紛。另外，應當明確勞務亦屬于征用對象，并且被征用人和政府之間的法律關系為行政委托關系，被征用人從事勞務所導致的法律后果由征用主體承受。本次疫情中“D市違法征用C市口罩”事件反映出D市在征用口罩時罔顧C市人民受疫情影響的客觀現實。對于這一問題，筆者贊成部分學者的建議，即應當在法律中明確“政府不得應急征用或征收任何單位和個人正在或即將用于疫情防控的、不可或缺的物資”[20]。

3.細化應急征用的程序性規(guī)定

政府應急征用雖然是政府在緊急狀態(tài)下為了公共利益作出的行政行為，其程序可以有所簡化，但在堅持效率優(yōu)先的同時依然應當遵循基本的正當程序要求。我國立法應當對應急征用程序作出基礎性的規(guī)定，并且允許各地區(qū)結合實踐和當地情況制定實施細則。應急征用的基本程序應當包括：(1)確定征用范圍。在這一階段應當注重決定征用的過程和負責人員，以便事后對有關環(huán)節(jié)和人員進行責任審查。(2)由人民政府簽發(fā)《應急處置征用通知書》，其中應當詳細記錄欲征用財產、勞務，并且告知被征用人有權對該行政行為申請復議。(3)實施征用，登記造冊。(4)按照法定或者約定的時間返還財產。(5)進行補償。在情況十分緊急時，前述步驟可能來不及完全實施，尤其是登記造冊環(huán)節(jié)容易存在缺漏，但是登記造冊對于界定補償范圍尤為重要，應當在實施征用的過程中進行錄音錄像記錄或者在事后補全。

4.完善補償標準，依法及時補償

補償機制是我國應急征用制度存在的明顯短板，應盡快完善。首先，為了督促政府主動補償被征用人，應當以依職權進行補償為常態(tài)，以申請補償為例外，例如政府工作人員因緊急征用未登記造冊的情況。但是在這樣的情況下，對于被征用人提出的補償申請，政府應當適用“舉證責任倒置”的規(guī)則，即人民政府應當證明自己未征用有關財產或者勞務，否則應當按照申請進行補償。其次，現行的補償標準一般為“相應補償”或者“適當補償”，此規(guī)定不僅不利于實踐操作，而且可能導致被征用人無法獲得足額補償。因此，應當將補償標準細化，明確對于被征用財產、勞務以及提供生產的企業(yè)具體的補償標準和范圍。最后，補償款項應當依法盡快發(fā)放給被征用人。如果被征用人認為補償數額過低或者政府機關拖延補償的，可以通過行政復議、行政訴訟等方式依法維護自己的合法權益。

五、結語

本次疫情防控中，地方政府作為應急征用法律關系的主體對公民財產、勞務進行征用，體現了政府權力的優(yōu)先性和公民權利的受限性，其實質是基于維護公共衛(wèi)生利益的緊迫需求、公民生命權的優(yōu)位保障以及社會秩序的盡快恢復而依法對公民財產權等進行一定程度的限制。制度根本目的的實現仰賴于具體而精細化的制度設計和實務主體對規(guī)則的絕對遵循。從現實情況來看，規(guī)范我國政府應急征用方面的法律制度較為粗糙，政府在實踐操作中行使自由裁量權的空間過大，一方面不利于監(jiān)督政府依法行政，另一方面可能使被征用人陷入權利受到無端侵犯之虞。從長遠來看，應急征用制度的缺陷可能導致不良社會影響，挫傷公民配合政府征用的積極性，對將來的政府應急征用產生阻滯因素。故而，有必要結合本次疫情中反映出的政府征用方面的問題，完善政府應急征用制度，增強政府應急征用的法制化建設。