徐超

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提高一國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的關(guān)鍵舉措。通過(guò)梳理組織社會(huì)學(xué)新制度主義的組織理論觀點(diǎn)，將其理論成果應(yīng)用到政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域，以期為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和政策創(chuàng)新提供一種新思路。

一、問(wèn)題的提出

隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，公共治理面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越大。為解決日益增長(zhǎng)的社會(huì)問(wèn)題，政府需要針對(duì)不同時(shí)期的政策要素和機(jī)制進(jìn)行更新優(yōu)化，開(kāi)展多方位的政策、制度和組織創(chuàng)新。如何激發(fā)各級(jí)政府的政策創(chuàng)新熱情，并且有效推動(dòng)政策創(chuàng)新在全國(guó)范圍內(nèi)的擴(kuò)散，是當(dāng)前政府改革和績(jī)效提升的重要課題。

從20世紀(jì)六十年代末美國(guó)學(xué)者沃克爾開(kāi)創(chuàng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的先河以來(lái)，政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域在概念界定、理論深度等不斷得到豐富和拓展，為我國(guó)的政策創(chuàng)新的擴(kuò)散路徑和運(yùn)行機(jī)理提供重要的指導(dǎo)意義。在我國(guó)，國(guó)情復(fù)雜、幅員遼闊，僅僅依靠中央政府的統(tǒng)一指令推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散并不現(xiàn)實(shí)。中國(guó)單一的權(quán)威體制下，通過(guò)財(cái)政和行政分權(quán)給各級(jí)地方政府賦予了大量的自由裁量權(quán)，形成了寬廣的制度空間。中央政府鼓勵(lì)地方“先試先行”，往往在出臺(tái)正式全國(guó)性文件前開(kāi)展政策試點(diǎn)、設(shè)立試驗(yàn)區(qū)等，地方政府可因地制宜地采納或調(diào)整政策以更好地實(shí)現(xiàn)改革成效，在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。這種中國(guó)特色的“政策試點(diǎn)”，本質(zhì)就是一種政策創(chuàng)新擴(kuò)散，這種“以點(diǎn)帶面”的政策創(chuàng)新擴(kuò)散在當(dāng)前深化行政審批改革、優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理模式等領(lǐng)域，其研究深度、廣度和頻度都在日益加強(qiáng)。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提高一國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的關(guān)鍵舉措。2017年習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開(kāi)放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境”。2018年，國(guó)務(wù)院成立了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，并下設(shè)了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境專題組。2019年10月24日，國(guó)務(wù)院頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，第一次從國(guó)家層面保證了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的法律效力。北京、上海兩地作為世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的樣本城市，率先在開(kāi)辦企業(yè)、辦理建筑許可、電力服務(wù)、跨境貿(mào)易、登記財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域先行開(kāi)展了一系列大刀闊斧的改革，及時(shí)反饋企業(yè)的迫切需求，成為全國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的典范，為國(guó)內(nèi)其他正在摸索的城市提供重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和參考價(jià)值。隨后，深圳、杭州、廣州、武漢、成都、南京、廈門(mén)、合肥、蘇州、無(wú)錫等城市積極響應(yīng)，探索出許多經(jīng)驗(yàn)做法，如深圳“大通關(guān)”、杭州“1+N+X”“證照聯(lián)辦”、廣州“外資十條”、武漢“三辦”改革、廈門(mén)“單一窗口”平臺(tái)、成都“一照一碼”等。越來(lái)越多的城市加入到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的隊(duì)伍中來(lái)，三年左右的時(shí)間里，基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革。我國(guó)在世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》中的排名從2018年的第46位進(jìn)步到2019年第31位，連續(xù)兩年都入圍了世界銀行評(píng)價(jià)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境幅度最大的十個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一，可以看出改革成效顯著。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革從個(gè)別城市“先行先試”到全國(guó)范圍擴(kuò)散的過(guò)程中，有的地方政府主動(dòng)“挑大梁”、積極創(chuàng)新，而有的地方政府后來(lái)跟進(jìn)，為什么會(huì)存在這種差異？在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的不同時(shí)期主導(dǎo)政府行為背后的邏輯有何不同？我們可以用組織社會(huì)學(xué)新制度主義理論的觀點(diǎn)來(lái)初步探析。

二、組織社會(huì)學(xué)新制度主義理論剖析

持理性主義觀點(diǎn)的人認(rèn)為，效率或有效性的需要促使組織采用新的結(jié)構(gòu)，以降低交易成本或幫助他們實(shí)現(xiàn)有效性目標(biāo)。理性的計(jì)算激發(fā)了制度創(chuàng)新和創(chuàng)新實(shí)踐的傳播。學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)特征會(huì)影響國(guó)家或州采取新的計(jì)劃或政策。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家政策制定者制定政策時(shí)，他們會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的內(nèi)部特征進(jìn)行權(quán)衡并做出反應(yīng)，例如市場(chǎng)需求和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。一個(gè)組織是否決定改革以及什么時(shí)間節(jié)點(diǎn)改革很大程度上取決于組織內(nèi)部特征的情況，從而產(chǎn)生對(duì)改革成本和收益的理解。地方政府在效率邏輯的主導(dǎo)下，必定想要通過(guò)新改革來(lái)滿足轄區(qū)內(nèi)的新生需求，從而為自己帶來(lái)更多的收益，這自然會(huì)使其積極接受創(chuàng)新實(shí)踐。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革初期，北京、上海、廣東、浙江一直走在創(chuàng)新隊(duì)伍的先列，主動(dòng)探索改革新思路、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境新方法，為其他城市的開(kāi)展提供實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。我們能看到，這些城市自身的資源稟賦相較于其他城市來(lái)講比較豐富，財(cái)政資源足以承擔(dān)改革所需的成本。除了自身有能力去創(chuàng)新之外，還有一個(gè)重要的拉力就是轄區(qū)內(nèi)的公眾需求。當(dāng)社會(huì)需求日趨膨脹，地方政府為了打造“服務(wù)型政府”的形象，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定及市場(chǎng)運(yùn)作的高效，必定會(huì)為市場(chǎng)主體排除障礙。因此市場(chǎng)主體活躍的城市似乎更愿意加入優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐中，他們迫切需要改善自身的營(yíng)商環(huán)境，為市場(chǎng)主體提供便利，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化各種行政手續(xù)，極大地滿足廣大市場(chǎng)主體的需求，激發(fā)了市場(chǎng)活力從而為政府帶來(lái)更多的財(cái)政收入。

與理性主義者的觀點(diǎn)不同，組織社會(huì)學(xué)新制度主義認(rèn)為當(dāng)組織決定要嘗試一項(xiàng)新改革時(shí)，不僅僅考慮未來(lái)能帶給組織收益的多少，還可能是為了獲得社會(huì)認(rèn)可、提高自身所處組織場(chǎng)域的合法性;要么是為了應(yīng)對(duì)組織環(huán)境中的不確定性而積極模仿成功實(shí)踐、降低失敗的風(fēng)險(xiǎn);或是受制于某個(gè)為自身提供資源的組織或機(jī)構(gòu)，為了服從該組織的意愿;抑或是為了滿足大眾需求，接受約定俗成的文化要求。DiMaggio和Powell系統(tǒng)討論了導(dǎo)致制度同構(gòu)性的三種機(jī)制：強(qiáng)制性同構(gòu)、模仿性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)。在中國(guó)，強(qiáng)制同構(gòu)的根源是政府施加的合法性壓力，政府可以通過(guò)施加財(cái)政壓力來(lái)實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制權(quán)利的有效性。這種強(qiáng)制性壓力的有效性往往受到組織間資源依賴關(guān)系的調(diào)節(jié)，依賴于相同的資金來(lái)源、人員和合法性的組織將更多地受制于資源供應(yīng)商的想法，在替代來(lái)源不易獲得或需要努力定位的情況下，交易的強(qiáng)勢(shì)方可以強(qiáng)制弱勢(shì)方采用其做法，以滿足強(qiáng)勢(shì)方的需求。沒(méi)有這些資源，現(xiàn)代組織就難以在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中生存，因此，它們將遵守資源提供者施加的制度壓力，以獲得合法性和資源。在改革前期，上級(jí)政府沒(méi)有明確要求各級(jí)政府接受改革，往往財(cái)政薄弱的城市不會(huì)主動(dòng)采納創(chuàng)新、推動(dòng)改革實(shí)施，那些依靠上級(jí)政府大量轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政撥款的城市因?yàn)樽陨矸A賦條件的不足無(wú)力承擔(dān)改革所需的成本。然而，當(dāng)上級(jí)政府號(hào)召或者強(qiáng)制采取政策時(shí)，財(cái)政依賴度高的城市更可能愿意遵從上級(jí)政府的指令，積極推動(dòng)新政策的實(shí)施。

模仿同構(gòu)是對(duì)不確定性的反應(yīng)。當(dāng)創(chuàng)新沒(méi)有被重點(diǎn)組織很好地理解時(shí)，當(dāng)目標(biāo)不明確時(shí)，或者當(dāng)環(huán)境動(dòng)蕩時(shí)，模仿就可能發(fā)生。因?yàn)槟７驴梢詭椭麄兘档蛣?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和搜索成本。當(dāng)創(chuàng)新實(shí)踐結(jié)果不確定時(shí)，往往會(huì)傾向于學(xué)習(xí)特定的模仿對(duì)象，比如結(jié)構(gòu)對(duì)等的同輩群體。這里的同輩群體指的是在社會(huì)中我和他人具有相同的地位，而且與自身同在一個(gè)系統(tǒng)中的其他人有著相通的聯(lián)系時(shí)，那么這兩者之間會(huì)存在眾多相似的內(nèi)部特征，創(chuàng)新實(shí)踐的適應(yīng)性會(huì)增強(qiáng)，模仿成功的概率相對(duì)會(huì)更大。中國(guó)的行政系統(tǒng)中存在很多對(duì)等關(guān)系，多個(gè)同等級(jí)別的政府同隸屬與一個(gè)上級(jí)政府。因此，如果單位處于同一級(jí)別并隸屬于同一上級(jí)單位，則它們?cè)诮Y(jié)構(gòu)上是等價(jià)的。同級(jí)單位的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系會(huì)影響模仿過(guò)程。上級(jí)政府考核下級(jí)政府政績(jī)時(shí)，同級(jí)單位的考核標(biāo)準(zhǔn)是相似的，下級(jí)官員為獲得晉升機(jī)會(huì)或財(cái)政資源不得不模仿“最佳實(shí)踐”來(lái)維持自己的競(jìng)爭(zhēng)地位。因此，當(dāng)屬于同級(jí)的城市都在實(shí)施營(yíng)商環(huán)境改革這項(xiàng)實(shí)踐時(shí)，該政府也會(huì)傾向于加入到這改革的行列中，或是在借鑒成功城市的經(jīng)驗(yàn)做法降低了本城市改革摸索的風(fēng)險(xiǎn)，又或是在我國(guó)干部晉升考核體制下怕自己在眾多“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”中處于不利地位，影響政績(jī)和晉升。但總的來(lái)說(shuō)，政府都是在為了自身的生存獲得合法性和資源。

除了強(qiáng)制和模仿過(guò)程之外，新制度主義者還認(rèn)為，專業(yè)化的規(guī)范力量可以驅(qū)動(dòng)同構(gòu)的組織變革。專家理論化是指政策專家的知識(shí)群體為特定政策問(wèn)題建立新的政策解決方案，專家們即使沒(méi)有提供具體的方案，這些準(zhǔn)則后來(lái)也會(huì)導(dǎo)致規(guī)范同構(gòu)。學(xué)界除了在正式專業(yè)組織的理論化努力上，非正式的專家團(tuán)體也可以完成理論化。不管是地方官員、大學(xué)教授還是專業(yè)機(jī)構(gòu)，都會(huì)憑借自己的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)對(duì)政策的優(yōu)勢(shì)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行剖析，從而促進(jìn)政策創(chuàng)新的理論化，當(dāng)專家們就一個(gè)政策的討論產(chǎn)生一種明確的方案或建議，這就形成了一種社會(huì)規(guī)范化力量，推動(dòng)著地方政府創(chuàng)新決策。從2017年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革成為各地方政府的熱點(diǎn)以來(lái)，不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都開(kāi)始高度關(guān)注。從中國(guó)知網(wǎng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)看，2014年以后有關(guān)營(yíng)商環(huán)境的文獻(xiàn)開(kāi)始迅速增加，這顯然與當(dāng)時(shí)的商事登記制度改革密不可分，2016年發(fā)文量開(kāi)始指數(shù)式增長(zhǎng)，從側(cè)面反映出社會(huì)各界對(duì)營(yíng)商環(huán)境關(guān)注程度的加深，這些專家學(xué)者的理論成果一定程度上成為政府部門(mén)決策的有力依據(jù)。

三、結(jié)語(yǔ)

組織社會(huì)學(xué)新制度主義學(xué)派有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)管理學(xué)在組織研究方面的不足。將組織置于所處的制度環(huán)境中考慮組織行為的發(fā)生機(jī)制，比較系統(tǒng)地回答了組織為什么產(chǎn)生，為什么組織與組織之間不管是戰(zhàn)略、技術(shù)、結(jié)構(gòu)等眾多方面存在相似性以及大多組織都會(huì)去做一些與組織效率并不相關(guān)的事情。本文通過(guò)梳理組織社會(huì)學(xué)新制度主義的組織理論觀點(diǎn)，將其理論成果應(yīng)用到政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域，以期為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和政策創(chuàng)新提供一種新思路。

在全國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革過(guò)程中，改革前期部分地方政府主動(dòng)創(chuàng)新，積極帶頭實(shí)踐往往是出于效率準(zhǔn)則，轄區(qū)內(nèi)的公眾需求的高漲需要政府改變現(xiàn)有的運(yùn)作方式，提高效率來(lái)滿足大眾的需求，當(dāng)然這也需要這些地方政府有著豐富的資源稟賦才能足夠承擔(dān)其改革創(chuàng)新的成本。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的城市加入到改革的行列中，這個(gè)階段效率機(jī)制的作用往往減弱，地方政府采納營(yíng)商環(huán)境改革的初衷是獲得社會(huì)合法性和資源?；蚴鞘艿缴霞?jí)政府的壓力，或是為了在同儕競(jìng)爭(zhēng)中取勝，又或是受到各路專家學(xué)者的影響，這些因素都對(duì)后來(lái)跟進(jìn)的政府施加一種制度壓力，約束著政府的行為，推動(dòng)其做出改革的決策。

本研究只是在理論上對(duì)現(xiàn)實(shí)中的組織現(xiàn)象進(jìn)行剖析，缺乏一定的實(shí)證研究證據(jù)，后續(xù)的研究將采用定量的方法進(jìn)一步探討。（作者單位：華僑大學(xué)）