楊明晨

隨著國家建設(shè)“雙一流”高校的推進(jìn)，高校自身內(nèi)涵建設(shè)的持續(xù)進(jìn)行，信息化、應(yīng)用型本科建設(shè)的加強(qiáng)，高校政府采購內(nèi)容更顯個性化、多樣化，尤其是各類服務(wù)的需求日漸增加。筆者從部分高校近年的政府采購內(nèi)容統(tǒng)計分析出發(fā)，運(yùn)用層次分析法，探析高校政府采購服務(wù)需求書編制的要點(diǎn)，以及影響服務(wù)項目采購的關(guān)鍵要素，為完善和規(guī)范高校政府采購服務(wù)行為提供決策和參考，促進(jìn)高校政府采購良好發(fā)展。

2015年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，決定統(tǒng)籌推進(jìn)我國建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，簡稱“雙一流”建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，有利于提升中國高等教育綜合實力和國際競爭力，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力支撐。同時，各大高校均在積極推進(jìn)內(nèi)涵建設(shè)，信息化建設(shè)以及應(yīng)用型本科建設(shè)，使得高校政府采購內(nèi)容中定制化、個性化的服務(wù)逐年增加。

一、概念及范圍

2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，該法第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！?，由此，高校作為政府采購的主體，采購服務(wù)的范圍是相對較廣的。而依據(jù)財政部2013年《政府采購品目分類目錄》，政府采購服務(wù)包含科學(xué)研究和試驗開發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、電信和其他信息傳輸服務(wù)等等24個類別。

二、高校政府采購內(nèi)容統(tǒng)計

近年來，政府采購服務(wù)無論從項目還是采購金額上都在逐年增加，下二圖為筆者隨機(jī)調(diào)研的某地5所高校近四年政府采購項目和金額（單位：萬元）統(tǒng)計：

高校政府采購服務(wù)項目無論是項目數(shù)，還是采購金額，都在大幅增加。

三、高校政府采購服務(wù)采購需求編制要點(diǎn)、影響因素分析

依照政府采購相關(guān)法律法規(guī)，一個項目要開展采購的基本前提是符合主體要求和落實經(jīng)費(fèi)。據(jù)財政部2017年87號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，第十一條，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確，包括以下內(nèi)容：

（一）采購標(biāo)的需實現(xiàn)的功能或者目標(biāo)，以及為落實政府采購政策需滿足的要求;

（二）采購標(biāo)的需執(zhí)行的國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范;

（三）采購標(biāo)的需滿足的質(zhì)量、安全、技術(shù)規(guī)格、物理特性等要求;

（四）采購標(biāo)的的數(shù)量、采購項目交付或者實施的時間和地點(diǎn);

（五）采購標(biāo)的需滿足的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、期限、效率等要求;

（六）采購標(biāo)的的驗收標(biāo)準(zhǔn);

（七）采購標(biāo)的的其他技術(shù)、服務(wù)等要求。

據(jù)此，以科學(xué)合理、合法合規(guī)完成服務(wù)項目政府采購為目標(biāo)層次，即第一層次，87號令等相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)則層次，即第二層次。歸納如下表：

對于第二層次的各項準(zhǔn)則，筆者分析以及總結(jié)影響采購的關(guān)鍵因素如下：

（一）預(yù)算執(zhí)行與服務(wù)時間、期限。《中華人民共和國政府采購法》第六條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”，同時，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)均有嚴(yán)格的程序。故此，政府采購服務(wù)項目普遍存在的一個難點(diǎn)就是：預(yù)算要等待對應(yīng)層級人大的審核和批準(zhǔn)，一般時間要到每年的3月底、4月初，沒有特殊情況也不能提前啟動;而正常的服務(wù)項目都是以自然年度（1月1日-12月31）為服務(wù)時間或周期的，這就存在每年的1月1日-3月31日無法順利執(zhí)行當(dāng)年預(yù)算，受招標(biāo)或非招標(biāo)采購的時間影響，無法執(zhí)行當(dāng)年預(yù)算的服務(wù)時間或周期會更長，當(dāng)年正常執(zhí)行的預(yù)算一般都是8個月左右。

鑒于上述，筆者認(rèn)為預(yù)算編制和執(zhí)行應(yīng)充分考慮預(yù)算審批時間和服務(wù)時間的因素，綜合采購周期、更換服務(wù)單位的交接時間、各高校7、8兩月的暑假等因素，建議服務(wù)時間以9月1日-8月31日為宜，預(yù)算編制和執(zhí)行也區(qū)分當(dāng)年的1月1日-8月31日和9月1日-12月31日兩個時段。

（二）預(yù)算執(zhí)行與采購合同價格。服務(wù)項目是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，主要經(jīng)營成本為人工工資和薪酬待遇，各地每年至少一次的最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和社保等繳金基數(shù)調(diào)整就成為服務(wù)項目采購執(zhí)行過程的重要因素;特別是在服務(wù)項目“一次招標(biāo)、三年有效”的情況下，第二年、三年的采購合同價格是否可以隨政策性調(diào)整而適當(dāng)上浮成為關(guān)鍵因素。

針對該問題，筆者建議招標(biāo)時明確供應(yīng)商需考慮第二、三年度政策性調(diào)整可能引起的成本問題，價格需保持三年不變。

（三）實現(xiàn)的功能或者目標(biāo)與需要達(dá)到的質(zhì)量等指標(biāo)。高校政府采購模式上，會有一個需求部門提出采購申請，但需求部門的經(jīng)辦人員并不是需求服務(wù)的專業(yè)人士，所以往往會出現(xiàn)需求部門無法提供滿足采購條件的采購需要實現(xiàn)的功能或者目標(biāo)以及服務(wù)需要達(dá)到的質(zhì)量等指標(biāo)要求。

此項建議高校政府采購服務(wù)的職能管理部門邀請政府采購專家編制通用版的“服務(wù)采購需求書”范本，而需求部門僅需要在范本內(nèi)補(bǔ)充內(nèi)容提交。

（四）采購需要執(zhí)行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與驗收標(biāo)準(zhǔn)。近年，在“放管服”改革的要求下，很多服務(wù)業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)資質(zhì)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等均取消了國家認(rèn)定或制定，在此情況下，政府采購由于內(nèi)含的行政法的功能，非官方的采購需求或要求在招標(biāo)或非招標(biāo)采購過程中容易引起響應(yīng)單位的質(zhì)疑。

此項，需要政府采購管理部門來確定非官方的一些標(biāo)準(zhǔn)是否可以作為采購的要求或者標(biāo)準(zhǔn)，特別是一些權(quán)威機(jī)構(gòu)或者協(xié)會制定或認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)，筆者認(rèn)為部分權(quán)威或者協(xié)會制定的是可以作為政府采購服務(wù)項目時的綜合評審依據(jù)的;同時，驗收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以國家、行業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)確定，在采購人專業(yè)能力有限的情況下，可以由采購代理機(jī)構(gòu)邀請業(yè)內(nèi)專家參與制定驗收標(biāo)準(zhǔn)，甚至邀請采購過程中的未中標(biāo)或未成交單位直接參與驗收。

（五）服務(wù)供應(yīng)單位資質(zhì)和服務(wù)主要人員資質(zhì)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)某一服務(wù)行業(yè)有企業(yè)服務(wù)資質(zhì)、人員職稱等相關(guān)官方認(rèn)定時，政府采購服務(wù)的準(zhǔn)入門檻基本可以確定。但在國家“放管服”改革趨勢下，大部分行業(yè)取消了單位資質(zhì)和服務(wù)人員的職稱認(rèn)定。

在服務(wù)主要依賴人員提供的情況下，相關(guān)協(xié)會或行業(yè)內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)應(yīng)適時跟進(jìn)，制定切合實際的標(biāo)準(zhǔn)，給政府采購服務(wù)以參考標(biāo)準(zhǔn);同時，可以通過審核響應(yīng)單位及主要人員的相關(guān)案例、從業(yè)經(jīng)驗入手來考量響應(yīng)單位提供的服務(wù)能否與服務(wù)要求的質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)匹配。

（六）服務(wù)交付時間或?qū)嵤r間、地點(diǎn)與期限、效率。通常情況，高校政府采購一項服務(wù)，均需要一定的時間或期限去完成。

該項需要考慮的主要因素在于，類似物業(yè)管理服務(wù)項目，同一地點(diǎn)、同一期限內(nèi)，應(yīng)該由一家單位統(tǒng)一提供服務(wù)，不要進(jìn)行不合理的拆分或拆項。同時，采購人管理部門應(yīng)制定有針對性，合理、科學(xué)的服務(wù)跟蹤考評體系，即考察服務(wù)供應(yīng)單位日常服務(wù)的質(zhì)量，又可作為第二、三年度服務(wù)合同是否續(xù)簽的重要依據(jù)。

四、結(jié)語

在上文分析的基礎(chǔ)上，筆記設(shè)定方案層，即第三層，形成表單如下：

政府采購服務(wù)項目，一方面是各高校隨著自身發(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)，以及“雙一流”建設(shè)要求，個性化、自主化需求日益明顯;另一方面是“放管服”改革下，沒有官方統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)響應(yīng)單位如何更好的匹配各采購人的需求，是政府采購服務(wù)項目中需要重點(diǎn)研究的課題，期望本文從目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案出發(fā)的分析能給政府采購工作人員以借鑒，并對上述課題研究提供參考，對政府采購發(fā)展做出貢獻(xiàn)。（作者單位：上海海洋大學(xué)，招投標(biāo)辦公室）