丁奕帆

鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院，江蘇 鎮(zhèn)江 212001

本文所稱“非正常上訪”，是指公民、法人或其他組織在信訪過(guò)程中，不按法定程序、不到指定地點(diǎn)或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見(jiàn)的行為或活動(dòng)。非正常上訪的主要表現(xiàn)形式有纏訪鬧訪、無(wú)理滋事、集訪、重復(fù)上訪、施壓及“告洋狀”等，通常具有上訪時(shí)間長(zhǎng)、次數(shù)多、上訪人行為偏激、組織化趨勢(shì)明顯、上訪時(shí)間集中等特點(diǎn)。對(duì)于“非正常上訪”《信訪條例》并未明確界定②，雖不屬于《信訪條例》規(guī)定的“非法上訪”，但是其行為嚴(yán)重干擾了國(guó)家機(jī)關(guān)正常工作秩序和社會(huì)公共秩序，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，部分人甚至以此為手段獲取不合理利益。

一、當(dāng)前代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

本次調(diào)研共向某地級(jí)市七個(gè)基層法院發(fā)放問(wèn)卷70份，回收有效問(wèn)卷68份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，89．7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為在司法實(shí)踐中存在代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的現(xiàn)象，69．1%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為這一現(xiàn)象正在逐漸增多，80．9%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪會(huì)給法官造成心理壓力，影響案件公正審理。就問(wèn)卷反饋和走訪結(jié)果具體分析，當(dāng)前代理人幫助當(dāng)事人上訪現(xiàn)象存在以下特點(diǎn)：

（一）代理人幫助當(dāng)事人以非法形式進(jìn)行上訪③的少，以其它形式進(jìn)行上訪的多。由于《信訪條例》明確規(guī)定了非法上訪的行為及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，實(shí)踐中，代理人為了避免觸碰“紅線”，其直接幫助當(dāng)事人進(jìn)行非法上訪的情況并不常見(jiàn)（另?yè)?jù)部分法官反映，在一些當(dāng)事人非法上訪的案例中，能夠隱約感覺(jué)到背后有代理人的鼓動(dòng)、策劃，但均無(wú)明顯證據(jù)，難以處置）。除此之外，實(shí)踐中，最常見(jiàn)的是代理人幫助當(dāng)事人以《信訪條例》第二十條以外的形式進(jìn)行上訪，包括正常上訪和纏訪、鬧訪、重訪、越級(jí)訪等非正常上訪。尤其是非正常上訪行為，由于在制度規(guī)定上不夠明確，公安機(jī)關(guān)和信訪部門(mén)對(duì)此無(wú)法進(jìn)行有效處置，給法院工作帶來(lái)很大的消極影響。

（二）律師幫助當(dāng)事人非正常上訪的少，公民代理人④、基層法律服務(wù)工作者⑤幫助當(dāng)事人非正常上訪的多。由于公民代理人不屬于司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍，實(shí)踐中，個(gè)別老上訪戶以公民代理人的名義代理上訪案件，變相收取代理費(fèi)。如某市老上訪戶王某不但為自己的11件案件進(jìn)京登記，還成立法律咨詢公司，為他人代理進(jìn)京登記上訪，以誤工費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等形式收取高額報(bào)酬，掩蓋營(yíng)利性的代理活動(dòng)?；鶎臃煞?wù)工作者由于其執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻低、資格取得途徑把關(guān)不嚴(yán)、培訓(xùn)管理不到位等問(wèn)題，存在著個(gè)別服務(wù)質(zhì)量差，妨礙訴訟活動(dòng)的情形，實(shí)踐中，曾發(fā)生個(gè)別基層法律服務(wù)工作者因法院的判決結(jié)果和其理解的不一致，就認(rèn)為判決不公，甚至在法庭上和承辦法官爭(zhēng)吵，指責(zé)、羞辱審判人員，鼓動(dòng)當(dāng)事人上訪告狀。

（三）本地律師幫助當(dāng)事人非正常上訪的少，外地律師幫助當(dāng)事人非正常上訪的多。本地律師參與較少是因?yàn)椋阂环矫?，近年?lái)各地司法行政部門(mén)、律師協(xié)會(huì)針對(duì)律師幫助當(dāng)事人上訪的現(xiàn)象出臺(tái)了一系列規(guī)定⑥，建立了重大疑難案件報(bào)告?zhèn)浒钢贫?、律師不良行為入檔制度、對(duì)律師事務(wù)所主任、律師的談話制度等，加強(qiáng)對(duì)律師群體的規(guī)范、指導(dǎo)。另一方面，本地律師懾于地方上的壓力，一般不會(huì)煽動(dòng)、策劃當(dāng)事人上訪，有的還主動(dòng)幫助做當(dāng)事人的思想工作。外地律師由于不受當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)的監(jiān)管，也不需要顧忌與地方上的關(guān)系，跨市、跨省代理上訪案件的現(xiàn)象較多。其中，北京律師因具備信訪的地緣優(yōu)勢(shì)，成為當(dāng)事人尋求“外援”的主要目標(biāo)。在征地拆遷等敏感性案件中，有的當(dāng)事人考慮到本地律師的局限性，直接聘請(qǐng)北京律師代為信訪，實(shí)踐中甚至存在著專門(mén)代理信訪的一些典型律所⑦。

（四）代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的案件中，商事、刑事案件較少，民事、行政案件較多。在問(wèn)卷調(diào)查中，就“您發(fā)現(xiàn)的代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的案件主要集中在哪些領(lǐng)域（可多選）”，調(diào)查結(jié)果如下圖：

結(jié)合走訪座談的結(jié)果，可以得出代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的案件主要集中在難以調(diào)和的鄰里矛盾、家庭糾紛，土地征用和房屋拆遷，以及勞動(dòng)爭(zhēng)議等與個(gè)人切身利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，而商事、刑事案件較少。行政案件中，與征地拆遷相聯(lián)系的行政執(zhí)法案件也存在著代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的現(xiàn)象⑧。

（五）“上訪經(jīng)濟(jì)”逐漸成形。與上訪相關(guān)的盈利性服務(wù)經(jīng)濟(jì)初具規(guī)模，出現(xiàn)了職業(yè)上訪代理人群體，專門(mén)為上訪戶提供材料復(fù)印、光盤(pán)刻錄、律師代理、指導(dǎo)上訪等有償服務(wù)；有的還提供網(wǎng)絡(luò)曝光服務(wù)（如在公眾號(hào)發(fā)一篇文章3000元，發(fā)一個(gè)微博2000元，論壇發(fā)帖一個(gè)500元），善于打黑的網(wǎng)站、記者名單、各國(guó)通訊社的地址、電話、郵箱等。部分老上訪戶成為職業(yè)代理人，憑借自身上訪經(jīng)驗(yàn)有償為其他上訪人提供策劃服務(wù)，導(dǎo)致一人多案、多人集團(tuán)上訪現(xiàn)象增多。同時(shí)，針對(duì)進(jìn)京接訪人員的工作方法，職業(yè)上訪代理人幫助上訪人制定行動(dòng)策略，并對(duì)其他上訪戶作明確分工，增加了勸返工作的難度。

二、代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的原因分析

（一）少數(shù)訴訟代理人違規(guī)從事風(fēng)險(xiǎn)代理。《律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法》明確規(guī)定，婚姻、繼承案件、勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償案件、群體性訴訟案件等涉及當(dāng)事人人身利益及涉及社會(huì)公益的案件禁止實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)代理。但事實(shí)上，在上述案件的辦理過(guò)程中，訴訟代理人違規(guī)代理，與當(dāng)事人簽訂風(fēng)險(xiǎn)代理合同，從中牟取巨額利潤(rùn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在利益驅(qū)使下，訴訟代理人包攬?jiān)V訟，其立場(chǎng)由獨(dú)立代理身份轉(zhuǎn)化成利益相關(guān)方，當(dāng)法院裁判對(duì)己方不利時(shí)，代理人為獲得風(fēng)險(xiǎn)代理費(fèi)，就鼓動(dòng)、幫助甚至代替當(dāng)事人通過(guò)各種方式進(jìn)行申訴、上訪。

（二）少數(shù)訴訟代理人專業(yè)素質(zhì)不高，缺乏職業(yè)操守。其在招攬?jiān)V訟中，夸大其詞，迎合當(dāng)事人心理，加大勝算概率，提高預(yù)期賠償數(shù)額；在當(dāng)事人敗訴或達(dá)不到自己預(yù)期后，將責(zé)任全部歸咎于法院，故意制造當(dāng)事人與法院之間的矛盾，慫恿當(dāng)事人通過(guò)非法律手段解決問(wèn)題。還有的訴訟代理人在案件訴訟過(guò)程中，為取得案件主動(dòng)權(quán)，策劃指揮當(dāng)事人上訪以制造影響，尤其在群體性糾紛中煽動(dòng)當(dāng)事人到政府機(jī)關(guān)等地集訪，變相向法官施壓。

（三）對(duì)非正常上訪現(xiàn)象缺少嚴(yán)格的處罰機(jī)制。非正常上訪行為是違反《信訪條例》的不正當(dāng)信訪行為，應(yīng)該予以嚴(yán)肅處理，以維護(hù)正常的信訪秩序。但目前沒(méi)有具體的處罰依據(jù)和有力的處罰措施，只是對(duì)涉訪的單位及其工作人員加大處理力度，這給上訪人造成了一種錯(cuò)誤導(dǎo)向，從而更加頻繁地進(jìn)行非正常上訪；其他上訪人也容易形成認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為不管有理無(wú)理，只要通過(guò)進(jìn)京上訪造成社會(huì)影響，引起中央有關(guān)部門(mén)重視，就能達(dá)到自己的目的。

三、代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪對(duì)法院的影響

（一）對(duì)審判工作的影響。由于一些當(dāng)事人及其代理人長(zhǎng)期信訪，使得一些案件耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，有的當(dāng)事人及其代理人采用暴力威脅或冷暴力相要挾，造成為了解決信訪問(wèn)題，無(wú)限期拖延結(jié)案或判決照顧上訪人，直接影響案件的審判質(zhì)量。

（二）對(duì)法官隊(duì)伍的影響。法官一方面要面對(duì)日益繁重的審判工作任務(wù)，另一方面還要時(shí)刻面對(duì)日益嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)，心理壓力較大。有的法官為了使自己所辦的案件避免產(chǎn)生信訪，對(duì)一些簡(jiǎn)單的案件，也不敢直接進(jìn)行判決，而是長(zhǎng)期地進(jìn)行調(diào)解，使司法的公正性大打折扣。

（三）對(duì)法院形象的影響。由于一些長(zhǎng)期信訪現(xiàn)象的存在，特別是在法院大吵大鬧、沖擊、圍堵法院或法官，公然藐視 法官、法院和法律等無(wú)理纏訪、鬧訪現(xiàn)象的存在，使法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。一些信訪案件多次進(jìn)行再審，對(duì)法院裁判的嚴(yán)肅性和權(quán)威性產(chǎn)生了直接挑戰(zhàn)，影響了生效裁判結(jié)果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（四）對(duì)司法指導(dǎo)思想的影響。法院應(yīng)該維護(hù)社會(huì)公平正義，公正高效地裁判糾紛，可為了不產(chǎn)生信訪案件，一些法官不是以公正高效作為裁判第一要素，而是把是否產(chǎn)生信訪作為處理案件的主要標(biāo)準(zhǔn)，因而出現(xiàn)久調(diào)不決、久執(zhí)不結(jié)等不良現(xiàn)象。

四、防止和減少代理人幫助當(dāng)事人非正常上訪的建議

（一）加強(qiáng)法律服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管。特別是對(duì)公民代理和基層法律服務(wù)工作者的監(jiān)管，工商部門(mén)和司法行政部門(mén)應(yīng)加大行政管理力度，補(bǔ)查管理漏洞，工商部門(mén)在頒發(fā)“法律咨詢服務(wù)部”的執(zhí)照時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與司法行政部門(mén)的聯(lián)合管理，防止一些人假借公民代理進(jìn)行牟利。對(duì)于長(zhǎng)期從事公民代理行為的人，可以從其業(yè)務(wù)能力、道德品質(zhì)等方面進(jìn)行相應(yīng)的考察或考核，并通過(guò)一定形式的考試準(zhǔn)入制度，核發(fā)相應(yīng)的法律職業(yè)資格證書(shū)，使其代理行為合法化，并納入統(tǒng)一的法律服務(wù)秩序管理體系中。

（二）實(shí)行訴訟代理人涉法涉訴信訪責(zé)任制。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)完善獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)對(duì)訴訟代理人的業(yè)務(wù)管理，把案件上訪率作為代理人考核的一項(xiàng)指標(biāo)。今后，在進(jìn)行執(zhí)業(yè)年審或優(yōu)秀訴訟代理人評(píng)選活動(dòng)時(shí)，對(duì)代理案件無(wú)惡意上訪的，優(yōu)先年審并給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)上訪數(shù)量過(guò)多的代理人，對(duì)其資格證暫緩年審、黃牌警告，限期改正。

（三）建立外地律師代理本地敏感性（或群體性）案件監(jiān)督制度。對(duì)外地律師在本地代理敏感性（或群體性）案件期間，沒(méi)有嚴(yán)格依照法律、政策行事，有可能激化社會(huì)矛盾的，本地司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)將有關(guān)情況上報(bào)上級(jí)律師管理部門(mén)。由上級(jí)律師管理部門(mén)將信息通報(bào)代理人所在地律師主管部門(mén)，并提出相關(guān)協(xié)調(diào)處理意見(jiàn)。加強(qiáng)情況掌握，及時(shí)了解外地律師代理敏感性（或群體性）案件的動(dòng)態(tài)及其他情況。

（四）建立非正常上訪處理機(jī)制。對(duì)于重大、疑難案件，特別是上訪人無(wú)理取鬧、纏訪纏訴的案件，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、代理人和當(dāng)事人及其近親屬參加公開(kāi)聽(tīng)證和答詢，依靠社會(huì)力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作。對(duì)于無(wú)理纏訪者在上訪過(guò)程中違反有關(guān)法律、法規(guī)的，分別進(jìn)行批評(píng)教育、勸阻、制止、警告、拘留等，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，加強(qiáng)信訪立法，對(duì)上訪人主體資格、行為規(guī)范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進(jìn)行規(guī)范，將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道，保證信訪工作依法有序健康進(jìn)行。

注釋：

①本文所稱“代理人”既包括接受當(dāng)事人委托或指派，參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)的律師、法律工作者以及公民，也包括在訴訟活動(dòng)之外，接受當(dāng)事人委托，幫助當(dāng)事人組織、策劃上訪活動(dòng)的代理人．

②但一些地方出臺(tái)文件予以規(guī)制，如深圳2009年11月發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，列明14種非正常信訪行為并規(guī)定相應(yīng)處罰措施，被輿論認(rèn)為是以“是否不正?！碧娲笆欠襁`法”作為對(duì)公民行為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，招致質(zhì)疑聲一片．

③《信訪條例》第二十條對(duì)非法信訪的行為進(jìn)行了列舉式規(guī)定，該條例第四十七、四十八條對(duì)非法信訪的法律責(zé)任作出了規(guī)定．

④公民代理人是指不具有《中華人民共和國(guó)律師執(zhí)業(yè)證》或者《法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》，依法接受委托，在訴訟活動(dòng)中從事代理或者辯護(hù)的中華人民共和國(guó)公民．按照法律規(guī)定，以公民個(gè)人身份接受委托作為訴訟代理人參與訴訟活動(dòng)的，不得以營(yíng)利為目的收受或變相收受委托人的服務(wù)費(fèi)用和其他財(cái)物．

⑤基層法律服務(wù)工作者是指依法取得《法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》，在基層法律服務(wù)所中執(zhí)業(yè)，接受委托為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員．

⑥如全國(guó)律協(xié)出臺(tái)《關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見(jiàn)》、吉林省律協(xié)發(fā)布《關(guān)于律師代理上訪案件要做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的通知》．

⑦該類(lèi)律所幫助當(dāng)事人向全國(guó)人大、最高人民法院、中央政法委、中紀(jì)委、國(guó)家信訪局遞送上訪材料，甚至利用與當(dāng)事人毫無(wú)關(guān)系的北京某政法院校學(xué)生代訪，并分類(lèi)按次向當(dāng)事人收取高額手續(xù)費(fèi)，且此類(lèi)協(xié)議較為隱蔽，通常難以被發(fā)現(xiàn)．

⑧此類(lèi)案件中，當(dāng)事人采取非法上訪的形式反映征地拆遷中存在的問(wèn)題，導(dǎo)致被勞動(dòng)教養(yǎng)或治安處罰，當(dāng)事人對(duì)此不服，委托代理人以行政行為違法為由進(jìn)行上訪，陷入循環(huán)上訪的怪圈．