劉德宏

在我國，各級人民政府在教育目標(biāo)、教育體制、教育內(nèi)容、教育督導(dǎo)等方面制定相應(yīng)的教育政策，社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)在教育咨詢、教育評價(jià)、教育研究、教育質(zhì)量監(jiān)測等方面提供教育事務(wù)。而這些教育政策和教育事務(wù)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的主要執(zhí)行代理人是各級各類中小學(xué)校的辦學(xué)帶頭人——校長。校長執(zhí)行教育政策和教育事務(wù)的能力，用時(shí)下比較流行的說法就是領(lǐng)導(dǎo)力。對校長而言，領(lǐng)導(dǎo)力既是行政權(quán)力和職業(yè)影響力的綜合體，又是綜合素質(zhì)和多種能力的統(tǒng)一體，更是責(zé)任感和事業(yè)心的結(jié)合體。校長領(lǐng)導(dǎo)力的高低，某種程度上決定了教育政策實(shí)施效果的好壞。因此，剖析教育政策研制與實(shí)施的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，反觀校長領(lǐng)導(dǎo)力的要素組成與開發(fā)培養(yǎng)，不失為一種研究問題的視角和路徑。

教育政策文本的“可解釋”屬性與校長的理解力

以“文本”的形式呈現(xiàn)教育政策，其自身往往帶有目標(biāo)的指向性、內(nèi)容的明確性和表述的清晰性等特征。要想正確執(zhí)行政策，首先必須正確理解政策，也就是全面、準(zhǔn)確地把握政策的實(shí)質(zhì)及其邊界。相對于“文本”起草者，“文本”還會(huì)面對來自不同環(huán)境、具有不同認(rèn)知水平的解讀者。盡管作為解讀者之一的校長來自教育系統(tǒng)內(nèi)部，但其眼中的“文本”未必就是作為教育政策的“文本”。許多教育政策出現(xiàn)傳達(dá)失真、執(zhí)行失誤、宣傳失當(dāng)?shù)葐栴}，一個(gè)重要的原因就是一些校長自身對政策主旨要義理解不透、望文生義，對政策精神實(shí)質(zhì)把握不準(zhǔn)、流于形式，更有甚者，對政策斷章取義、肆意歪曲。

政策解讀需要“本地化”，但不能背離政策初衷。作為校長，首先要提高政策解讀能力，即政策理解力。校長作為教育政策執(zhí)行者的政策理解力影響著教育政策的有效執(zhí)行，因此，首先校長要不斷提高政策的認(rèn)知水平。要充分掌握教育政策的內(nèi)容、類型和目標(biāo)指向，準(zhǔn)確了解政策的精神實(shí)質(zhì)。一是讀政策文本的同時(shí)，多參與政策征求意見活動(dòng)，多研讀政策解讀文章。近年來，各級教育行政部門出臺(tái)重大政策之前，往往廣泛征求包括中小學(xué)校長在內(nèi)的相關(guān)組織和群體的意見;發(fā)布重要政策的同時(shí)，同步發(fā)布解讀文章，或者召開新聞發(fā)布會(huì)。這些活動(dòng)都是校長了解政策真實(shí)面貌的途徑。二是積極參加相關(guān)會(huì)議和培訓(xùn)活動(dòng)，許多會(huì)議和培訓(xùn)都會(huì)邀請政策的制定者與校長面對面解讀、傳遞政策的起草背景、目的意義、內(nèi)容框架、實(shí)施要求等。這是校長感知政策的便捷有效的方法。三是主動(dòng)與教育行政部門聯(lián)系溝通，確認(rèn)信息、消除疑惑，求證真相，破解謠傳。這是校長獲得權(quán)威信息的終南捷徑。

其次，校長要最大化提高政策的認(rèn)同程度。雖然教育政策的制定者和執(zhí)行者都有各自的工作出發(fā)點(diǎn)和利益訴求，但如果二者能夠達(dá)成一致，必然會(huì)取得政策執(zhí)行的理想結(jié)果。這一效果的達(dá)成，有賴于校長對政策目標(biāo)的主觀認(rèn)同，對政策實(shí)施的情感歸屬。只有充分地認(rèn)同政策，才會(huì)堅(jiān)定地執(zhí)行政策，保證政策獲得執(zhí)行的預(yù)期效果。

最后，校長要努力破除思維定式。校長在長期的辦學(xué)實(shí)踐中，往往會(huì)形成自己的一套包括慣例、習(xí)慣、定式、成見等的內(nèi)在思維規(guī)則，并且選擇性地接受與這套思維規(guī)則相一致的教育政策，而忽視、抵觸那些與自身思維規(guī)則不一致的教育政策。有的校長會(huì)拿自己的認(rèn)識(shí)方式對教育政策做出解釋或修改，造成政策變形或失真，進(jìn)而出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行政策”和“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。我們不否定校長的內(nèi)在思維規(guī)則也能夠解決教育領(lǐng)域相關(guān)問題，但努力增強(qiáng)教育政策與自身內(nèi)在思維規(guī)則的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性無疑對教育政策的順利實(shí)施更有裨益。

舉例來講，絕大多數(shù)校長的內(nèi)在思維規(guī)則中都或多或少包含著“學(xué)而優(yōu)則仕”“十年寒窗苦”“考是法寶，分是命根”等觀念，以此造成的思維定式不僅直接影響著學(xué)校的辦學(xué)行為，而且與素質(zhì)教育政策發(fā)生認(rèn)知沖突。這種思維定式伴隨校長教育工作歷程不斷加深，可謂是長期演變的產(chǎn)物，很難在短期內(nèi)徹底消除。加之該認(rèn)知在廣大的學(xué)生家長和社會(huì)共識(shí)中同樣根深蒂固，這也就不難解釋素質(zhì)教育政策轟轟烈烈而應(yīng)試教育濤聲依舊的尷尬現(xiàn)實(shí)背后的原因。

教育政策過程的“可操作”特征與校長的執(zhí)行力

教育政策的呈現(xiàn)“文本”從類別上應(yīng)歸為公務(wù)文書（簡稱“公文”）。包含通知、通報(bào)、意見、決定等文種在內(nèi)的公文往往都是面向政策對象下達(dá)應(yīng)該“做什么”和“怎么做”指令的，其指令帶有合法性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，政策對象必須貫徹執(zhí)行。

教育政策并不能簡單理解為我們通常所認(rèn)為的“紙上文件”，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程及其結(jié)果。從本質(zhì)上講，教育政策是一種集體選擇行動(dòng)，也就是說教育政策的過程是集體形式的。這個(gè)過程的參與者并不只是政府，還包括相關(guān)社會(huì)組織，更包括各級各類學(xué)校。對學(xué)校而言，其執(zhí)行是相對于政府決策而言的后續(xù)過程，也就是把政策要求付諸實(shí)施的過程。

從這個(gè)意義上說，作為政策過程重要參與者的校長要將“文本政策”轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐政策”，把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的辦學(xué)行動(dòng)。這種轉(zhuǎn)化要求校長具備一定的政策轉(zhuǎn)化能力，亦即政策執(zhí)行力?！皼]有執(zhí)行力，就沒有競爭力。”校長的政策執(zhí)行力不僅直接決定一所學(xué)校的管理水平和辦學(xué)質(zhì)量，更是影響教育政策實(shí)施效能最關(guān)鍵的因素。

首先，校長要將政策文本轉(zhuǎn)化為校本方案，將政策的“指令語言”轉(zhuǎn)化為學(xué)校內(nèi)部的“操作語言”。由于政策要求往往是宏觀的、普適性的，且政策文本廣泛使用公文專用語，文體色彩比較莊重，在推動(dòng)政策文件進(jìn)入學(xué)校后轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)方案時(shí)，就要做一些校本化、具體化乃至通俗化處理，用教師易于理解的語言加以轉(zhuǎn)化，切不可對政策文件簡單地“復(fù)制”“粘貼”。

其次，校長要組織化推動(dòng)政策實(shí)施，將政策從“空中”落到“地上”。再好的政策文件、校本方案如果不落地，也終究不過是“紙上文章”。在政策執(zhí)行這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，校長要通過計(jì)劃、協(xié)調(diào)、籌措、檢查、總結(jié)、激勵(lì)、問責(zé)等方式，采取符合政策要求、配合政策落實(shí)的組織行為，建立執(zhí)行架構(gòu)，明確執(zhí)行流程，優(yōu)化執(zhí)行模式，打造執(zhí)行文化。同時(shí)要切實(shí)有效地抓好學(xué)校人員的培訓(xùn)工作，建立明確的責(zé)任機(jī)制和獎(jiǎng)罰體系。

再次，校長要扮演好既是執(zhí)行者又是領(lǐng)導(dǎo)者的“雙重”角色。許多人對校長執(zhí)行力有誤解，認(rèn)為校長執(zhí)行力高低的關(guān)鍵，在于能不能發(fā)動(dòng)教師付諸行動(dòng)。其實(shí)，帶動(dòng)學(xué)校教職員工一班人執(zhí)行政策要求并取得成效，前提是校長要以身作則、身先士卒。校長要提高事業(yè)心和責(zé)任意識(shí)，端正執(zhí)行態(tài)度，強(qiáng)化自律精神，勇于做“教師的教師”，靠身體力行培育“追隨者”，進(jìn)而更好地發(fā)揮教職員工的積極性和創(chuàng)造性，最終使政策執(zhí)行成為學(xué)校內(nèi)部的一種自覺行為。同時(shí)，又要避免校長走向拋開群眾、獨(dú)斷專行這一極端，否則就如同美國管理學(xué)家彼得·德魯克所說：“領(lǐng)導(dǎo)能力就成了一種個(gè)人主義……這對組織有破壞作用。”

最后，要增強(qiáng)校長執(zhí)行力。想干事是前提，會(huì)干事是關(guān)鍵，但干成事是根本。教育政策執(zhí)行的根本目的是要推動(dòng)教育改革與事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生全面而有個(gè)性地成長。政策任務(wù)布置下去后，校長要學(xué)會(huì)跟蹤問效，通過樹立典型、總結(jié)反思、交流研討、形成案例等方式彰顯實(shí)施效果，取得工作業(yè)績，從而使執(zhí)行成為從實(shí)施策略到實(shí)施結(jié)果的有效聯(lián)結(jié)力量。

教育政策成效的“可預(yù)期”指向與校長的創(chuàng)新力

教育政策在文本中往往會(huì)明確任務(wù)目標(biāo)、辦理時(shí)限等。這種成效上的“可預(yù)期”往往就是校長作為政策執(zhí)行者的工作目標(biāo)。但政策要求具有普遍性，而各個(gè)地區(qū)和各個(gè)學(xué)校的具體情況卻是千差萬別的。政策執(zhí)行必須因地制宜，這一要求使得政策執(zhí)行必然是一個(gè)“意義建構(gòu)”和“制度創(chuàng)新”的過程。所以，每所學(xué)校要達(dá)成政策預(yù)定目標(biāo)，校長非要有真功夫不可。這種功夫不是“等、靠、要”，也不是盲目、機(jī)械、呆板地完全依靠上級的“指令”執(zhí)行，更不是“不敢越雷池半步”，而是包含著適度的變通和創(chuàng)新的能力，亦即政策創(chuàng)新力。校長準(zhǔn)確把握政策的精神實(shí)質(zhì)，探索和研究本地區(qū)、本學(xué)校的實(shí)際情況，創(chuàng)造性地執(zhí)行和完善政策，及時(shí)了解執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是其創(chuàng)新力的本質(zhì)要求。

首先，校長要有執(zhí)行定力。要付出足夠的耐心和意志力，把政策執(zhí)行當(dāng)作“一個(gè)過程，而非一次事件”。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，“大校型”“大班額”為代表的教育規(guī)模膨脹問題，“重智輕德”“分?jǐn)?shù)至上”為代表的育人模式單一問題，“強(qiáng)于記憶理解應(yīng)用、弱于分析評價(jià)創(chuàng)造”“體重增加體質(zhì)下滑”為代表的培養(yǎng)質(zhì)量片面問題，都是“冰凍三尺非一日之寒”的老大難問題。相對而言，作為解決對策的轉(zhuǎn)變育人方式、推進(jìn)課程改革、實(shí)施素質(zhì)教育、減輕師生負(fù)擔(dān)等，這些教育政策都是長效要求，需要校長咬定青山不放松，一以貫之、久久為功。

其次，校長要有協(xié)調(diào)能力。許多教育政策不只是教育系統(tǒng)內(nèi)部各部門間資源、權(quán)力、利益的再分配，還涉及黨委、政府相關(guān)組成部門乃至社會(huì)其他層面的關(guān)系。比如《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》這一基礎(chǔ)教育重大政策的貫徹落實(shí)，涉及組織、宣傳、編制、財(cái)政、發(fā)改、人社、公安、網(wǎng)信、民政、住建、文旅、交通、工信、政法、市場監(jiān)管、自然資源、法院、檢察院、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等20余個(gè)政府部門和群團(tuán)組織。盡管上述部門和組織會(huì)依據(jù)職能和政策要求履職盡責(zé)，但大量的工作開展往往需要校長溝通協(xié)調(diào)。從這個(gè)意義上講，“校長成了社會(huì)活動(dòng)家”。

再次，校長要有判斷力。執(zhí)行政策貴在把眼睛聚焦在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，把力量投入在核心部位上，這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心部位就是課程，就是課堂。有學(xué)者認(rèn)為，對教育核心——課堂教學(xué)——的改進(jìn)被證明是最為困難的變革。教育部中學(xué)校長培訓(xùn)中心原主任陳玉琨教授在談到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力時(shí)也曾指出，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的核心競爭力包括三個(gè)方面，即組織校本課程編制的能力、指導(dǎo)教師提升課堂教學(xué)的能力、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的能力。因此，課程領(lǐng)導(dǎo)力是校長領(lǐng)導(dǎo)力的核心要素，它需要校長深入課程愿景確立、課程價(jià)值引導(dǎo)、課程資源整合、課堂教學(xué)組織、課程評價(jià)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，進(jìn)而使得課程改革真正發(fā)生在課堂領(lǐng)域的教師日常實(shí)踐中，使教師對“政策意義”的建構(gòu)活動(dòng)貫穿于政策執(zhí)行的全程成為取得政策實(shí)效的堅(jiān)實(shí)保障。

最后，校長要有變通能力。世上沒有萬能的政策，有的教育政策沒有如期解決教育問題，這不足為奇，但更讓人擔(dān)憂的是，有的教育政策在解決某一問題的過程中引發(fā)了意想不到的非預(yù)期結(jié)果，尤其是副作用或反效果。這說明教育政策的實(shí)施不是直線的，而是一個(gè)曲折往復(fù)的過程。校長要正視教育政策作用結(jié)果的多樣性與復(fù)雜性，順勢而為，更要會(huì)因勢利導(dǎo)，化危為機(jī)，甚至在政策執(zhí)行中多一些冒險(xiǎn)精神，做出“敢為天下先”的創(chuàng)新之舉。