馮璐璐

摘要：當(dāng)前我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)、政治、民主多重轉(zhuǎn)型，社會(huì)在價(jià)值觀念、組織構(gòu)成和利益格局等方面也發(fā)生了明顯變化。以上這些現(xiàn)象的出現(xiàn)對(duì)于國(guó)家治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家治理模式提出了新的要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出了要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情，政府作為國(guó)家意志的執(zhí)行者，如何完善政府與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的權(quán)責(zé)體系、保障政府責(zé)任的有效履行，從而構(gòu)建責(zé)任政府，有非常重要的意義。本文基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角下，思考我國(guó)責(zé)任政府的構(gòu)建，重點(diǎn)是明晰“國(guó)家治理現(xiàn)代化與責(zé)任政府之間的邏輯關(guān)系”，討論國(guó)家在治理系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成過(guò)程中政府責(zé)任的內(nèi)容，以及如何更好履行這些責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任政府的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;國(guó)家治理現(xiàn)代化;責(zé)任政府;政府責(zé)任

一、核心概念的界定

（一）關(guān)于“治理”

“治理”并非是個(gè)新詞，治理行為也是古已有之。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的考證，“治理”這個(gè)詞來(lái)源于古希臘文與拉丁文，在古希臘文中它的含義是掌舵，拉丁文中它是指引導(dǎo)、操縱。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，“治理”這個(gè)詞，作為治理理論進(jìn)行使用，最早出現(xiàn)在1989年世界銀行的《世界發(fā)展報(bào)告》。從此以后，治理這個(gè)詞語(yǔ)被大規(guī)模的運(yùn)用到了政府管理研究領(lǐng)域，并且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展后有了多種不同的定義。

對(duì)于什么是“治理”，雖然中國(guó)學(xué)者對(duì)治理的研究時(shí)間并不太長(zhǎng)，但是經(jīng)過(guò)廣泛的討論，已經(jīng)達(dá)到了一定的深度，形成了很多相關(guān)的定義。然而不論如何，在治理問(wèn)題上發(fā)表過(guò)意見(jiàn)的中國(guó)學(xué)者，大都能夠同意：“治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程?！边@一概念從主體上確定了治理的主要施動(dòng)者是公共權(quán)威，其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而整個(gè)治理是由一系列活動(dòng)和過(guò)程來(lái)體現(xiàn)的。

（二）關(guān)于“現(xiàn)代化”與“國(guó)家治理現(xiàn)代化”

單純的從語(yǔ)義學(xué)的角度上來(lái)看，“現(xiàn)代化”可以簡(jiǎn)單地理解為，既可以表示一個(gè)“成為具有現(xiàn)代特點(diǎn)”的發(fā)展過(guò)程，也可以表示在這個(gè)過(guò)程中發(fā)生的“最新積極變化”。關(guān)于現(xiàn)代化的定義，不同的學(xué)者有不一樣的觀點(diǎn)，因此對(duì)于現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)學(xué)者姜洪認(rèn)為，“現(xiàn)代化從詞義上說(shuō)，就是客體從一個(gè)較陳舊的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代狀態(tài);這里自然包括著時(shí)間因素、參照系因素”。而美國(guó)學(xué)者布萊克給現(xiàn)代化下的定義是，“即在科學(xué)和技術(shù)革命的影響下，社會(huì)已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生著的變化”。結(jié)合以上的觀點(diǎn)，我認(rèn)為我們可以這樣理解現(xiàn)代化，現(xiàn)代化是一個(gè)時(shí)空上的概念，而且是一個(gè)特定的歷史階段，它具備過(guò)程和價(jià)值觀念的雙重屬性，最終指向是“合理化”或者說(shuō)是一種美好良善的狀態(tài)。

一般而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化主要包括兩個(gè)部分，即國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化二者之間的關(guān)系是相輔相成，互為前提的。國(guó)家治理現(xiàn)代化可以被概括為，以現(xiàn)代化作為國(guó)家治理新的價(jià)值維度，通過(guò)優(yōu)化治理體系與治理能力，科學(xué)配置和使用公共權(quán)力和資源，對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)而高效的管理和調(diào)控。

（三）關(guān)于“責(zé)任與責(zé)任政府”

1.責(zé)任的語(yǔ)義闡釋

在中國(guó)，古漢語(yǔ)中的“責(zé)任”主要有以下基層意思，即負(fù)責(zé)、責(zé)問(wèn)、責(zé)罰、責(zé)求、擔(dān)負(fù)等?，F(xiàn)代漢語(yǔ)中的責(zé)任一詞保留了古漢語(yǔ)中的責(zé)與任的基本含義。現(xiàn)代社會(huì)中，“責(zé)任”一詞被時(shí)代賦予了新的含義并被廣泛用于各個(gè)領(lǐng)域，責(zé)任和各種詞匯相結(jié)合，如政府責(zé)任、責(zé)任政府、社會(huì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、制度責(zé)任、生態(tài)責(zé)任等。

盡管世界各國(guó)的歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治制度、社會(huì)變遷等因素千差萬(wàn)別，“責(zé)任”在各種語(yǔ)言中的含義也有一些差異，但也存在許多相通之處。我們可以把責(zé)任定義為：由一個(gè)人的資格（作為人的資格或作為角色的資格）和能力所賦予，并與此相適應(yīng)地完成某些任務(wù)以及承擔(dān)相應(yīng)后果的法律的和道德的要求。

2.責(zé)任政府的內(nèi)涵

責(zé)任政府是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、交互的、發(fā)展的概念。

責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)就是在于作為公共權(quán)力的行使者必須對(duì)公共權(quán)力的最終所有者負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，責(zé)任政府實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為公共權(quán)力所有者對(duì)公共權(quán)力行使者的一種問(wèn)責(zé)，通過(guò)這種問(wèn)責(zé)來(lái)確保公共權(quán)力的行使最終指向公共利益目標(biāo)。由上述含義出發(fā)，責(zé)任政府是一種充分體現(xiàn)政府責(zé)任、對(duì)社會(huì)生活適度干預(yù)的“有限責(zé)任政府”。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府責(zé)任

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府的地位

十九大報(bào)告指出，全面深化改革要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。政府作為國(guó)家治理體系中的重要組成部分，在整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的成效起到總體推動(dòng)作用。中國(guó)正處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和自身的特性，政府在整個(gè)治理主體中，憑借著自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，占據(jù)著主導(dǎo)性地位。之所以如此，主要有以下幾方面的原因：第一，由我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)代化所處的階段決定的。第二，由我國(guó)的國(guó)情決定的。第三，政府自身具有特殊性，同時(shí)也有著其他主體所不能夠匹及的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。公權(quán)力是政府最本質(zhì)的特征，政府是國(guó)家意志的執(zhí)行者，因此處于特殊地位。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府責(zé)任的確定標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家治理系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng)，它會(huì)隨著治理環(huán)境的變化而變化。國(guó)家治理系統(tǒng)能否朝著現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)，很大程度上依賴于政府這一重要主體對(duì)自身責(zé)任的履行。

對(duì)于政府責(zé)任的合理化確認(rèn)，有著其衡量標(biāo)準(zhǔn)：第一，維持力標(biāo)準(zhǔn)，也就是能夠維持國(guó)家治理系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn);第二，促進(jìn)力標(biāo)準(zhǔn)，也就是促進(jìn)國(guó)家治理系統(tǒng)朝著現(xiàn)代化目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)。從以上分析可以看出來(lái)，政府責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是在保證國(guó)家治理系統(tǒng)能夠維持基本正常運(yùn)行的前提下，再根據(jù)國(guó)家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化的目標(biāo)，進(jìn)行一定的內(nèi)容調(diào)適，使政府責(zé)任的內(nèi)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求相契合，從而促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，也要重視維持力標(biāo)準(zhǔn)，只有二者相結(jié)合，才能夠進(jìn)一步提高國(guó)家治理水平。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府履責(zé)面臨的困境

隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展和治理環(huán)境的變化，政府面臨的壓力日漸增多，作為國(guó)家治理的重要行為者之一，政府責(zé)任的履行面臨著多重挑戰(zhàn)。

1.職能轉(zhuǎn)變滯后對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)能力的削弱

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的職能結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之改變。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到改革開(kāi)放時(shí)期，再到全面發(fā)展時(shí)期，中國(guó)關(guān)于政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的認(rèn)知一直在不斷進(jìn)行調(diào)整。在現(xiàn)實(shí)層面，由于收到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維的影響，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)社會(huì)責(zé)任以及環(huán)保責(zé)任的重視程度依然不夠。因此，我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就不能再過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，應(yīng)該對(duì)政府責(zé)任結(jié)構(gòu)進(jìn)行再平衡，注重服務(wù)性的社會(huì)責(zé)任以及生態(tài)保護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.執(zhí)行效能乏力對(duì)政治系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成的阻礙

政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要依靠政府的實(shí)際行動(dòng)，但是在政府履行職責(zé)的過(guò)程中卻存在著不作為的現(xiàn)象。這種“為官不為”的現(xiàn)象因?yàn)橹饾u受到關(guān)注，伴隨著人們問(wèn)責(zé)意識(shí)的加強(qiáng)以及監(jiān)督機(jī)制的完善，這種現(xiàn)象逐漸得到了遏制。但是，隨之而來(lái)的是另外一種不作為行徑。政府有選擇地做一些容易做或者做了容易出彩的事兒，對(duì)更加重要、難做或者出力不討好的事兒拖延不做。這樣損害了公民和社會(huì)的利益，而且由于這種選擇性作為具有一定的欺騙性，所以在一定程度上使得公眾對(duì)政府失去信任，不利于建設(shè)廉潔政府，也影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3.支持系統(tǒng)不良對(duì)社會(huì)系統(tǒng)整合進(jìn)程的遲滯

政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度與社會(huì)發(fā)育程度也有很大關(guān)系。現(xiàn)代以來(lái)，社會(huì)組織正逐步向原先由政府完全把持的公共領(lǐng)域核心地帶滲透，并在政府不能充分接觸的領(lǐng)域起到了補(bǔ)充作用。

現(xiàn)階段，我國(guó)的社會(huì)組織雖然得到了一定程度的發(fā)展;但是，由于歷史和制度方面的原因，其整體發(fā)展水平不高，增長(zhǎng)動(dòng)力缺乏，發(fā)育水平參差不齊，還沒(méi)有出現(xiàn)繁榮的局面。社會(huì)組織發(fā)育程度低、獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)能力缺乏、公信力不高等問(wèn)題依然存在。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑

（一）經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑

1.厘清政府與市場(chǎng)邊界

明確政府與市場(chǎng)的界限是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要舉措，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的客觀要求。我國(guó)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系是長(zhǎng)期處于一種動(dòng)態(tài)變化之中。就目前而言，我國(guó)政府與市場(chǎng)的邊界還不是特別清晰，沒(méi)有做到以市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置的效果?；诖耍瑧?yīng)該調(diào)節(jié)政府權(quán)力配置，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度;創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行;承擔(dān)起引導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，在防止政府權(quán)力向政府滲透的同時(shí)，激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性。

2.均衡政府責(zé)任目標(biāo)

在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，我國(guó)政府責(zé)任的范圍主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)保護(hù)五個(gè)方面。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就要統(tǒng)籌兼顧，將政府責(zé)任的目標(biāo)指向放在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中來(lái)審視。同時(shí)，還要以發(fā)展的眼光看待目標(biāo)指向，確保目標(biāo)指向適應(yīng)時(shí)代要求，不斷進(jìn)行調(diào)適，使政府責(zé)任結(jié)構(gòu)更加科學(xué)化。

（二）政治系統(tǒng)中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化途徑

1.完善法律體系，規(guī)范政府履責(zé)行為

目前我國(guó)初步實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力監(jiān)督的法律化和制度化，但是我國(guó)關(guān)于政府責(zé)任的法律規(guī)定還相當(dāng)不完善，法律體系也不健全，同時(shí)也使得政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)缺少法律制度的支撐。因此，必須要完善政府責(zé)任的法律體系，以保證政府責(zé)任的“規(guī)則之制”。這就要求我們要做到一下幾個(gè)方面：首先，樹(shù)立法治觀念，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。其次，堅(jiān)持科學(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合。

2.完善問(wèn)責(zé)制度，保障政府履責(zé)效果

為了確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)用，必須明確與該權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，當(dāng)權(quán)力主體違背責(zé)任要求時(shí)就要啟動(dòng)“問(wèn)責(zé)”，進(jìn)而有效糾正權(quán)力不正當(dāng)?shù)倪\(yùn)行。我國(guó)的行政責(zé)任制度并不成熟也不完善，嚴(yán)重影響了對(duì)政府主體監(jiān)督的質(zhì)量和效果。因此，我國(guó)當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制度要進(jìn)行完善。第一，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)意識(shí);第二，拓寬問(wèn)責(zé)范圍;第三，健全問(wèn)責(zé)體系;第四，推進(jìn)信息公開(kāi)。

3.完善激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)政府履責(zé)動(dòng)力

政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)除了需要對(duì)其進(jìn)行制約和規(guī)制，使其朝著正確的方向履行責(zé)任之外，還需要激發(fā)政府履責(zé)的主動(dòng)性，提高履職的積極性，因此完善政府履職的激勵(lì)機(jī)制就顯得特別重要。首先，要建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制;其次，運(yùn)用科學(xué)的激勵(lì)方法，調(diào)動(dòng)積極性。

（三）社會(huì)系統(tǒng)中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑

在國(guó)家治理系統(tǒng)中，社會(huì)系統(tǒng)具有整合功能，能夠彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)在某些方面的不足。想要充分發(fā)揮社會(huì)系統(tǒng)的整合功能，政府需要做一下努力：首先，厘清政府與社會(huì)之間的邊界。其次，提升政府公共事務(wù)管理能力。最后，不斷創(chuàng)新政府工作方式方法。面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，政府必須更新科技手段，提升信息技術(shù)能力，只有這樣，治理技術(shù)的改進(jìn)才不會(huì)亦步亦趨，才能夠不斷為政府履責(zé)提供充分的支撐。

（四）文化系統(tǒng)中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑

在國(guó)家治理系統(tǒng)中，文化子系統(tǒng)具有模式維持功能，有助于推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。為此，要從以下幾個(gè)方面努力：首先，提高公務(wù)人員個(gè)體素質(zhì)。加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)培養(yǎng)，增強(qiáng)政府履行責(zé)任的自覺(jué)性，推進(jìn)公務(wù)人員道德建設(shè)，增強(qiáng)履責(zé)過(guò)程中的自我約束能力，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證履責(zé)的正確性與科學(xué)性;其次，提升政府價(jià)值引領(lǐng)能力。政府一方面要大力支持體現(xiàn)主流價(jià)值觀念的文化作品，同時(shí)還要限制宣傳有害價(jià)值觀念的文化作品。最后，要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化的應(yīng)對(duì)力。對(duì)于政府而言，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)文化的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避網(wǎng)絡(luò)文化的劣勢(shì)，加強(qiáng)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)方面的立法，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)立法的空白點(diǎn)。

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