楊楠楠 張文中 楊習(xí)銘

摘 要：探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港是新時代黨和國家關(guān)注的重大課題研究，新疆位于“一帶一路”倡議實施的前沿陣地，先行先試打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”是新疆建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的強有力助推。在對新疆擁有的地緣區(qū)位、國家扶持政策、園區(qū)特色和交通樞紐等優(yōu)勢進(jìn)行總結(jié)分析后，從頂層設(shè)計、法律法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營商環(huán)境等方面找出了打造內(nèi)陸自由貿(mào)易港亟待突破的瓶頸，最后提出應(yīng)該通過加強頂層設(shè)計、創(chuàng)新特色制度、強化新基建建設(shè)能力和優(yōu)化營商環(huán)境等策略，最終實現(xiàn)新疆打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：內(nèi)陸自由貿(mào)易港;現(xiàn)實基礎(chǔ);推進(jìn)策略

“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國進(jìn)一步擴大改革開放、提高對外開放水平、參與全球經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。按照國際慣例，自由貿(mào)易港多集中于沿海有港口的城市，2018年海南在黨中央的支持下成為我國首個自由貿(mào)易港。雖然我國中西部地區(qū)屬于內(nèi)陸腹心地區(qū)，與我國東部沿海城市相比在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、開放程度等方面均有不小差距，但新疆在政策、區(qū)位、交通等方面均具備打造自由貿(mào)易港的能力，且具有很大的后發(fā)優(yōu)勢和開發(fā)潛力，在此基礎(chǔ)上建設(shè)“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”可以助推新疆加快絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)，促使新疆積極參與全球資源要素配置，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，完善產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)，形成新的區(qū)域增長極。

一、“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的內(nèi)涵

自由貿(mào)易港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。自由貿(mào)易港基本集中于沿海港口地區(qū)，但其在本質(zhì)上是并非傳統(tǒng)空間形態(tài)上的“港口”或者“市場”，而是具有特殊制度安排，商品、要素能自由流動，且交易機制自由的“特殊交易市場”。內(nèi)陸自由貿(mào)易港是在自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)之上，為了促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)一步更好地發(fā)展，通過建立起一系列與國際自由貿(mào)易港相銜接的制度體系，進(jìn)而形成內(nèi)陸地區(qū)開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。具體而言，內(nèi)陸自由貿(mào)易港應(yīng)同時具有“自由貿(mào)易園區(qū)”、“試驗區(qū)”和“內(nèi)陸港”的屬性，是三類地區(qū)的疊加。

二、“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”助力打造新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)

經(jīng)驗表明，一個城市或地區(qū)若要打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”，必須具備地緣政治優(yōu)勢、國家政策優(yōu)勢、特區(qū)經(jīng)濟優(yōu)勢、交通樞紐優(yōu)勢等一方面或多方面的優(yōu)勢，新疆具備上述多方面的優(yōu)勢，有能力打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”，“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的打造也將會對新疆建設(shè)絲綢之路核心區(qū)起到助推作用。

（一）地緣區(qū)位優(yōu)勢

新疆地處歐亞大陸要地，多條公路、鐵路、航線交匯于此，且與廣大腹地相連接，區(qū)位地緣優(yōu)勢突出，能夠在國際貿(mào)易中獲得廣闊的市場。一是新疆分別與俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度和阿富汗等國接壤，且周邊國家人口眾多，市場潛力巨大。二是我國內(nèi)部形成的東西走向的北中南三大境內(nèi)通道、第二“歐亞大陸橋”都需經(jīng)過新疆去往中亞、歐洲各國。新疆對接國家“一帶一路”倡議，通過中巴經(jīng)濟走廊和中國-中亞-西亞走廊充分發(fā)揮向西開放功能，有助于我國形成全方位立體開放新格局。三是新疆不僅與中亞市場相鄰，而且與中亞國家在生活習(xí)慣、語言文字和宗教信仰等方面具有很大相似性和相似處，中亞國家所需商品與新疆各地區(qū)的需求也很相似，因此新疆在設(shè)計、生產(chǎn)、制造專供于中亞的商品上面具有獨特的優(yōu)勢，商品在中亞國家的認(rèn)可度也比較高。此外，新疆與中亞國家往來貨物運輸成本較低，這也是我國其他省市所不具備的優(yōu)勢。

（二）國家扶持優(yōu)勢

國家對新疆的政策扶持主要體現(xiàn)在財政、稅收、投資和對口援疆等方面。一是國家提高財政性建設(shè)資金用于核心區(qū)的比例，在農(nóng)業(yè)、水利、交通能源設(shè)施、優(yōu)勢資源開發(fā)和利用、高新技術(shù)等重大建設(shè)項目擁有中央補助專項資金和財政資金的支持。二是實行稅收優(yōu)惠政策，對設(shè)在新疆的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在一定期間內(nèi)減免15%的企業(yè)所得稅，民族自治地方企業(yè)可定期減免企業(yè)所得稅。三是鼓勵外商投資領(lǐng)域，鼓勵外商投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源開發(fā)、建設(shè)技術(shù)研究中心，允許以項目承包、公私合營和建設(shè)-運營的方式進(jìn)行投資，外商投資項目可以擁有BOT、PPP、EPC等多種投資模式。四是全國19省市對口援疆幫助核心區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)和保障民生。

（三）園區(qū)特色優(yōu)勢

目前，新疆已形成“一心二區(qū)”的空間發(fā)展格局，“一心”指的是烏魯木齊市，“二區(qū)”指的是霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)和喀什特區(qū)，兩個特區(qū)各具特色，優(yōu)勢集中。一是霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)位于一帶一路戰(zhàn)略沿線上的最具發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p城市—霍爾果斯市，擁有我國最早向西開放的口岸，我國首個跨境貿(mào)易合作中心也坐落于此。2019年霍爾果斯口岸優(yōu)勢明顯，僅1-8月進(jìn)出口貨運量達(dá)2329.83萬噸，進(jìn)出口貿(mào)易額達(dá)757.73億元，與2018年同期相比增長了16.21%。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心輻射效應(yīng)明顯，帶動了霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展。二是喀什是我國的西大門，與三國接壤，有6個國家一類口岸和喀什航空口岸對外開放，喀什經(jīng)濟特區(qū)在產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、土地、外貿(mào)等方面享受多種特殊政策。近年來，通過授權(quán)、委托等方式，喀什經(jīng)濟特區(qū)被賦予了自治區(qū)級經(jīng)濟管理權(quán)限和相關(guān)行政管理職能，對釋放喀什經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展活力起到了推動作用，喀什經(jīng)濟特區(qū)將建設(shè)成為向西出口加工基地和商品中轉(zhuǎn)集散地。此外，新疆還擁有烏魯木齊、阿拉山口和喀什等綜合保稅區(qū)，并在持續(xù)推進(jìn)綜合保稅區(qū)的新型業(yè)態(tài)發(fā)展。

（四）交通樞紐優(yōu)勢

新疆自古以來便是絲綢之路上重要的交通樞紐之地，絲綢之路南、北、中線和主要的中歐班列均經(jīng)過此地區(qū)向西出口。近年來，新疆在鐵路、公路、航空方面不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交通樞紐優(yōu)勢不斷擴大。一是公路方面， 2019年底多條高速公路的新建、擴建項目竣工，北面涉及奎屯、阿勒泰、布爾津等城市和阿拉山口、吉木乃等口岸;南面涉及喀什、和田、若羌等城市和紅其拉甫、紅山嘴等口岸。鐵路方面，新疆大力推進(jìn)多條與中亞、南亞國家接軌的鐵路建設(shè)，如中巴鐵路、中吉烏鐵路等。航空方面，努力打造絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)“空中走廊”，新建9個機場，對部分機場進(jìn)行擴建，引導(dǎo)鼓勵航空公司開通絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)至歐洲、中亞、南亞、西亞等地區(qū)的國際航線。

三、“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”建設(shè)亟待突破的瓶頸

新疆打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”是具有前瞻性的戰(zhàn)略構(gòu)想，在打造的過程中有優(yōu)勢，勢必也會有瓶頸難以突破，只有找準(zhǔn)瓶頸問題，才能針對問題，有的放矢，更好、更快地打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”。

（一）頂層設(shè)計缺乏創(chuàng)新

內(nèi)陸自由貿(mào)易港的本質(zhì)是一種制度供給，而制度變遷是我國改革開放最大的紅利，內(nèi)陸自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”的特征決定了建設(shè)內(nèi)陸自由貿(mào)易港必須以降低制度性交易成本為核心，建立起包容的發(fā)展觀念和制度體系，這就需要不斷創(chuàng)新頂層設(shè)計，將創(chuàng)新型的頂層設(shè)計融入內(nèi)陸自由貿(mào)易港建設(shè)當(dāng)中。一是新疆在自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港方面的頂層設(shè)計主要針對自貿(mào)區(qū)，一方面積極籌備沿邊自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，打算通過新疆吉木乃邊境經(jīng)濟合作區(qū)探索成為集境外能源資源開發(fā)、加工生產(chǎn)、制造、商品貿(mào)易、倉儲轉(zhuǎn)運、國際物流采購為一體的自由貿(mào)易試驗區(qū)。另一方面通過中哈霍爾果斯國際邊境合作中心建立跨境自由貿(mào)易區(qū)雛形，從而打造中國-中亞自由貿(mào)易區(qū)，但尚無針對內(nèi)陸自由貿(mào)易港的建設(shè)提出頂層設(shè)計和規(guī)劃。二是很多省份在“十三五”規(guī)劃中就涉及探索自由貿(mào)易港的建設(shè)，但在新疆“十三五”規(guī)劃中沒有提及探索自由貿(mào)易港相關(guān)建設(shè)，頂層設(shè)計不夠超前。

（二）法律法規(guī)尚不完善

海南是我國試點的第一個自由貿(mào)易港，而內(nèi)陸自由貿(mào)易港尚無試點，現(xiàn)有對于內(nèi)陸自有貿(mào)易港的研究也不多，“無規(guī)矩不成方圓”，制定完善建設(shè)發(fā)展內(nèi)陸自由貿(mào)易港相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。一是建設(shè)內(nèi)陸自由貿(mào)易港的法律法規(guī)尚不完善。由于我國自由貿(mào)易港發(fā)展起步較晚，與自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善，如：相關(guān)的風(fēng)險防控和監(jiān)管機制、立法保障和法律服務(wù)等。二是當(dāng)前國際通用的貿(mào)易規(guī)則基本以海運為主，以鐵路（鐵港）、航空（空港）為主的貿(mào)易規(guī)則尚未完全建立，而制定一個新的被國際認(rèn)可的貿(mào)易規(guī)則過程復(fù)雜，需要時間在實際交易過程中累計經(jīng)驗并驗證，才可能探索制定出符合實際的以鐵路（鐵港）、航空（空港）為主的國際貿(mào)易規(guī)則，新疆在此方面經(jīng)驗有限，人才缺乏，也沒有現(xiàn)成可借鑒的相關(guān)規(guī)則，內(nèi)陸貿(mào)易港建成后與海運為主的貿(mào)易規(guī)則對接難免出現(xiàn)一定的困難，也會給參與貿(mào)易的雙方帶來一定的問題。因此，這對于新疆打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”來說是一個較難突破的瓶頸。

（三）設(shè)施配套能力薄弱

新基建是目前公認(rèn)的經(jīng)濟穩(wěn)增長的關(guān)鍵，“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”基礎(chǔ)設(shè)施的配套不能只是單單從傳統(tǒng)基建入手，應(yīng)該立足于高新科技的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，打造新疆建設(shè)“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的新基建中面臨資金來源不足、區(qū)域性差距較大和項目管理與組織工作不足等問題。一是新基建涉及5G基建、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等技術(shù)領(lǐng)域，新疆這些領(lǐng)域內(nèi)的人才儲備不足，且目前新疆在基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)方面依然存在對國家財政依賴性較高的問題，本地財政支出能力有限，導(dǎo)致基建項目開發(fā)受國家宏觀調(diào)控的影響較大，制約了本地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，同時由于基礎(chǔ)設(shè)施收益較低，依靠市場機制吸引資金能力較弱。二是南北疆之間、城市與城市之間基礎(chǔ)設(shè)施配套分布不均，目前重點基建城市主要集中在烏魯木齊、克拉瑪依、昌吉等投資比重較為明顯的城市，同時口岸城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資也明顯少于重點核心城市。三是基建項目管理和組織工作存在不足，由于資金、人才、技術(shù)、管理等方面的缺乏，帶來部分項目建設(shè)管理水平不高、服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施保障不力，從而不能充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的收益，會使內(nèi)陸自由貿(mào)易港建設(shè)過程中面臨潛在風(fēng)險。

（四）營商環(huán)境有待改善

從2019年的《營商環(huán)境報告》可以看出，國際上典型的自由貿(mào)易港，在營商環(huán)境的排名都是靠前的，如我國香港位居世界第4位。目前，我國也正在努力改善營商環(huán)境，2019年我國營商環(huán)境指數(shù)在190個經(jīng)濟體中位列46位，較上一年度上升了32位，是營商環(huán)境改善最為顯著的十個經(jīng)濟體之一，在11項指標(biāo)中，跨境貿(mào)易指標(biāo)貢獻(xiàn)最大，上升了32位，而這也是最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)之一?！稜I商環(huán)境報告》僅僅是國家間的營商環(huán)境對比，尚無城市之間的營商環(huán)境對比，但新疆的營商環(huán)境距離最為開放便利的營商環(huán)境還有不小的差距，在一站式高效的行政服務(wù)體系、特殊的金融關(guān)稅政策、公正開放的執(zhí)法體系和安全高效的監(jiān)管體系方面都需要做出進(jìn)一步完善。

四、打造 “內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的推進(jìn)策略

新疆要積極借鑒國內(nèi)外打造自由貿(mào)易港經(jīng)驗，依據(jù)實際情況創(chuàng)新內(nèi)陸自由貿(mào)易港的建設(shè)模式和路徑。創(chuàng)建自由貿(mào)易港的基本路徑歸納起來有兩條：一是通過打造自由貿(mào)易區(qū)逐漸過渡到自由貿(mào)易港，如上海和舟山，在建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的同時，就部署探索了建設(shè)自由貿(mào)易港，并由高層推動，積極規(guī)劃，將探索自由貿(mào)易港建設(shè)寫入了“十三五”規(guī)劃綱要。但也并非所有的自由貿(mào)易試驗區(qū)都肩負(fù)著探索建設(shè)自由貿(mào)易港的任務(wù)，也不是所有的自由貿(mào)易試驗區(qū)都能建成自由貿(mào)易港。二是基于特殊地理位置，直接以打造自由貿(mào)易港為目標(biāo)進(jìn)行發(fā)展和建設(shè)，并促使自由貿(mào)易港帶動自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展，如海南。國際經(jīng)驗也表明，但凡建設(shè)自由貿(mào)易港的地方和城市必定是自由貿(mào)易區(qū)，結(jié)合新疆區(qū)位地緣優(yōu)勢和實際情況，新疆應(yīng)該選擇第二種途徑積極打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”。

（一）加強內(nèi)陸自由貿(mào)易港頂層設(shè)計

新疆應(yīng)緊緊抓住國家戰(zhàn)略布局機遇，加強頂層設(shè)計，由高層推動將打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”寫入“十四五”規(guī)劃，本著港區(qū)聯(lián)動、以港帶區(qū)、港區(qū)一體發(fā)展的思路，放眼國際，高標(biāo)準(zhǔn)打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”。一是找準(zhǔn)定位。借助地緣區(qū)位優(yōu)勢積極爭取國家政策支持，在國家層面積極推動“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”的建立。在新疆維吾爾自治區(qū)層面賦予“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”明確的定位，組織相關(guān)部門進(jìn)行研究論證，并盡快提出切實可行的實施方案細(xì)則。二是精準(zhǔn)布局。“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”給新疆帶來變化最大的領(lǐng)域?qū)⑹欠?wù)業(yè)領(lǐng)域，特別是貿(mào)易、金融、科技等領(lǐng)域，絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)要圍繞“貿(mào)易+金融+科創(chuàng)”的目標(biāo)定位，將“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”總部設(shè)在烏魯木齊市，打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港+絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)域金融中心”，使之互相促進(jìn)。在霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立跨境離岸人民幣結(jié)算中心和中亞五國金融投資服務(wù)中心，在喀什經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)和創(chuàng)建跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（二）創(chuàng)新內(nèi)陸自由貿(mào)易港特色制度

打造“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”主要依托“鐵港+空港”的綜合交通樞紐模式，也可延伸至國內(nèi)的水道航運形成“鐵港+空港+水港”模式運行，創(chuàng)新以海運為主的國際貿(mào)易規(guī)則，探索建立陸上（鐵運、空運、公鐵聯(lián)運）國際貿(mào)易規(guī)則。一是探索簽發(fā)基于鐵運、陸運、空運的多式聯(lián)運提單，創(chuàng)新以多式聯(lián)運提單為核心的金融產(chǎn)品和服務(wù)，如跨境鐵路聯(lián)運提單國際信用證、鐵海聯(lián)運信用證等，探索實施鐵路運輸信用證結(jié)算，并在此基礎(chǔ)上積極推動國際多式聯(lián)運的物流與貿(mào)易新規(guī)則的創(chuàng)新。二是創(chuàng)新基于鐵港、公路運輸?shù)倪\營規(guī)則、通關(guān)規(guī)則等一系列規(guī)則。三是積極探索航空貨物中轉(zhuǎn)的空港運輸規(guī)則，提高航空中轉(zhuǎn)集拼能力，航空中轉(zhuǎn)能力是國際性貨運樞紐機場的重要考量指標(biāo)。四是積極申請第五航權(quán)的開放，成熟的自由貿(mào)易港都會向特定國家、航空公司開放第五航權(quán)。

（三）強化內(nèi)陸自由貿(mào)易港新基建建設(shè)能力

2020年4月20日國家發(fā)改委首次提出新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，主要包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三個方面。一是內(nèi)陸自由貿(mào)易港建設(shè)首先要大力發(fā)展以5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算和區(qū)塊鏈為主的信息基礎(chǔ)設(shè)施，加快內(nèi)陸自由貿(mào)易港整體優(yōu)化調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)內(nèi)陸自由貿(mào)易港數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的高質(zhì)量發(fā)展。二是夯實提高本地企業(yè)、高等院校和科研機構(gòu)的產(chǎn)品研制與技術(shù)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過創(chuàng)新本地信息科技、智能科技、納米科技、新材料科技、新能源科技和生態(tài)科技等高端制造業(yè)，助力內(nèi)陸自由貿(mào)易港快速實現(xiàn)信息與技術(shù)轉(zhuǎn)型。三是通過信息基礎(chǔ)設(shè)施的高速發(fā)展支撐新疆本地交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，從而實現(xiàn)智能與智慧相融合的內(nèi)陸自由貿(mào)易港基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)新格局。

（四）優(yōu)化內(nèi)陸自由貿(mào)易港營商環(huán)境

營商環(huán)境是“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”建設(shè)成功與否的關(guān)鍵，新疆要通過多種措施優(yōu)化營商環(huán)境，使之成為加快“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”建設(shè)的重要推手。一是構(gòu)建高效的行政服務(wù)體系。提高工作效率，大力壓縮現(xiàn)有審批事項辦理時間，利用大數(shù)據(jù)、數(shù)字中心加大網(wǎng)上辦理、審批事項力度，實現(xiàn)政務(wù)辦結(jié)最多“跑一次”，爭取做到政府服務(wù)“零跑腿”。二是賦予市場主體更大自主權(quán)，降低外資準(zhǔn)入門檻。建立與國際市場規(guī)則相適應(yīng)的“負(fù)面清單”制度，在“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”內(nèi)探索市場主體自主注冊登記、簡易注銷等制度。三是探索出臺更為便利的出入境簽證政策。在“內(nèi)陸自由貿(mào)易港”內(nèi)實行便利靈活的入境簽證政策，對外籍的專家、科研人員、外企高管和工作人員等提供便利的72小時免簽或者落地簽證政策。

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