鐘小斌，謝治菊

(1.貴州民族大學(xué) 教育評(píng)估中心(民族教育研究所)，貴陽(yáng) 550025；2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510006)

提要：近年來(lái)，貧困地區(qū)教育發(fā)展?fàn)顩r的改善成效明顯。但是針對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的教育幫扶措施仍有較大改善空間。基于相關(guān)文獻(xiàn)提出以“教育幫扶”助力“靠教育扶貧”，并設(shè)計(jì)政策過(guò)程視域的教育幫扶分析框架。通過(guò)對(duì)貴州貧困地區(qū)教師、教育管理人員等調(diào)研，分析我國(guó)教育幫扶領(lǐng)域中的識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制中的困境：受益對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)，協(xié)作式教育幫扶效率不高，監(jiān)管力量薄弱，考核機(jī)制不健全，問(wèn)責(zé)機(jī)制失衡。提出教育幫扶的路徑優(yōu)化對(duì)策：完善識(shí)別機(jī)制，明確教育幫扶對(duì)象；創(chuàng)新幫扶機(jī)制，提高教育扶貧效果；轉(zhuǎn)變考核理念，發(fā)揮考核激勵(lì)作用；創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管水平；規(guī)范問(wèn)責(zé)過(guò)程，樹立問(wèn)責(zé)威信。

一、引言

近年來(lái)，改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件、學(xué)生資助等教育幫扶措施取得了明顯成效，但是幫扶舉措仍不夠精準(zhǔn)，對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)師資建設(shè)、職業(yè)教育、控輟保學(xué)等方面聚焦發(fā)力不夠[1]，主要表現(xiàn)在：幫扶滿意度有待提高，師資建設(shè)不足，資金缺口較大，貧困生內(nèi)生力激勵(lì)不夠[2]。長(zhǎng)期以來(lái)，在教育幫扶政策落實(shí)中，對(duì)貧困生的幫扶主要通過(guò)資助、免學(xué)雜費(fèi)、補(bǔ)貼等措施來(lái)保障其“有學(xué)上”，對(duì)于薄弱學(xué)校的幫扶主要集中在改善基本辦學(xué)條件、推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，對(duì)教師的幫扶主要集中在增加教師規(guī)模、引進(jìn)緊缺學(xué)科教師以及提高教師待遇等方面。從教育本體立場(chǎng)來(lái)看，教育的本質(zhì)是改造和構(gòu)建人主觀世界的活動(dòng)。教育要對(duì)不同的人及其生命進(jìn)行人性化教育，是人自由解放不可或缺的內(nèi)在環(huán)節(jié)。無(wú)論是資金幫扶，還是改善辦學(xué)條件，似乎都沒有直抵“教育促進(jìn)人的社會(huì)化和全面發(fā)展”這一根本問(wèn)題。人類的認(rèn)知從低到高分為“神經(jīng)、心理、語(yǔ)言、思維和文化認(rèn)知”5個(gè)層級(jí)，教育可通過(guò)提升貧困群體這5個(gè)層級(jí)的認(rèn)知水平來(lái)阻斷貧困代際傳遞[3]。精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制是落實(shí)教育幫扶政策的核心環(huán)節(jié)，優(yōu)化政策過(guò)程中的精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制，為貧困地區(qū)薄弱學(xué)校及教師賦能，促使各類資源聚焦教育本體，決定了教育幫扶的可持續(xù)性。

二、提出問(wèn)題：以教育幫扶助力靠教育扶貧

本文提出的教育幫扶主要是指“扶教育之貧”，但目前學(xué)界對(duì)我國(guó)新時(shí)代教育扶貧的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育扶貧是一個(gè)目標(biāo)明確指向貧困人口和貧困現(xiàn)象的戰(zhàn)略，即教育扶貧是一個(gè)以發(fā)展中的教育為手段，以貧困者或者貧困現(xiàn)象為對(duì)象，消減貧困的過(guò)程[4]。顯然，以該觀點(diǎn)審視的話，教育僅為扶貧之手段。該觀點(diǎn)的理論依據(jù)主要有奧斯卡·劉易斯的貧困文化理論和舒爾茨(Schultz)的人力資本理論。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，可以提升貧困地區(qū)學(xué)生的學(xué)習(xí)效果和全面發(fā)展，阻斷貧困的代際傳遞[5]。因此，教育扶貧目標(biāo)和指向較多，不僅包括貧困戶學(xué)生，還包括貧困地區(qū)薄弱學(xué)校、教師。以此來(lái)看，教育既是扶貧之手段，亦是扶貧之對(duì)象，具有“靠教育脫貧”與“扶教育之貧”雙重含義[6]。埃德加·莫蘭(Edgar Morin)提出，對(duì)事物的合理認(rèn)識(shí)應(yīng)該可以把任何信息放在其背景中和其所屬的整體中加以定位[7]。教育扶貧作為社會(huì)的子系統(tǒng)，必然會(huì)受到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、產(chǎn)業(yè)等多種環(huán)境因素的影響。對(duì)于教育扶貧的理解，應(yīng)遵從歷史發(fā)展邏輯、實(shí)踐發(fā)展邏輯以及貧困者能力發(fā)展邏輯。從歷史發(fā)展邏輯來(lái)看，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略從新中國(guó)成立后的文化掃盲、救濟(jì)式扶貧發(fā)展至改革開放后的體制變革、區(qū)域開發(fā)扶貧、攻堅(jiān)計(jì)劃扶貧、戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)扶貧階段及小康精準(zhǔn)扶貧階段[8]；從實(shí)踐發(fā)展邏輯來(lái)看，扶貧訴求從掃盲、救濟(jì)發(fā)展到“有學(xué)上”“上好學(xué)”；從貧困者認(rèn)知發(fā)展邏輯來(lái)看，分為神經(jīng)、心理、語(yǔ)言、思維、文化認(rèn)知發(fā)展幾個(gè)階段[3]。

筆者認(rèn)為，教育幫扶與靠教育扶貧本質(zhì)上并不矛盾，教育幫扶是靠教育扶貧的延伸，靠教育扶貧指明了教育幫扶的意義?；谪毨У貐^(qū)薄弱學(xué)校的主體意識(shí)及幫扶需求，通過(guò)幫扶改善其辦學(xué)條件；基于貧困地區(qū)教師專業(yè)發(fā)展的主觀愿望，通過(guò)激勵(lì)、培訓(xùn)機(jī)制提升其教學(xué)能力；通過(guò)精確的幫扶手段資助貧困學(xué)生、改善貧困學(xué)生營(yíng)養(yǎng)均屬于教育幫扶，并可以概括為以教育幫扶助力靠教育扶貧。

三、政策過(guò)程：教育幫扶的分析框架

公共政策的本質(zhì)是政府對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的過(guò)程[9]。美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓(David Easton)認(rèn)為，政策過(guò)程是包括輸入、轉(zhuǎn)換、輸出在內(nèi)的連續(xù)循環(huán)過(guò)程[10]?；诖骶S·伊斯頓(David Easton)的研究，加布里埃爾·A.阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)將政策過(guò)程擴(kuò)展為“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—結(jié)果—反饋”5個(gè)環(huán)節(jié)[11]。哈羅德·拉斯韋爾(1956)等學(xué)者進(jìn)一步將政策過(guò)程劃分為相互銜接的組合[12]。這種分析法被稱為階段啟發(fā)法，各階段涉及不同的時(shí)間、制度和行動(dòng)者。一般認(rèn)為，政策過(guò)程包括政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、終結(jié)5個(gè)方面。由于“過(guò)程”是事物在時(shí)間上的持續(xù)性和空間上的廣延性，以及矛盾存在和發(fā)展的形式[13]，因此，從政策過(guò)程視域下對(duì)某個(gè)階段、各階段之間及所有階段關(guān)系進(jìn)行考察則會(huì)更加客觀和準(zhǔn)確[14]。

為了解國(guó)內(nèi)教育幫扶研究現(xiàn)狀，作者在“中國(guó)知網(wǎng)”搜索欄中將文獻(xiàn)“篇名”包含“教育扶貧”或“教育精準(zhǔn)扶貧”作為檢索條件，共搜索得到1 455篇相關(guān)文獻(xiàn)。運(yùn)用可視化軟件Citespace構(gòu)建教育幫扶相關(guān)研究的知識(shí)圖譜，從知識(shí)圖譜發(fā)現(xiàn)：教育幫扶的目標(biāo)既有直接目標(biāo)，也有間接目標(biāo)；教育幫扶的空間區(qū)域以老少邊窮地區(qū)為主；幫扶政策執(zhí)行主體既包括教育行政部門，也包括各級(jí)各類學(xué)校；幫扶手段呈現(xiàn)多元化。通過(guò)梳理教育幫扶研究現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文獻(xiàn)在研究方法上仍以定性研究為主；學(xué)者們對(duì)教育幫扶政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制關(guān)注較少；從教育幫扶政策制定和執(zhí)行者的視角，對(duì)識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)、全面的考察則更少。雖然我國(guó)教育幫扶頂層設(shè)計(jì)及配套政策日趨完善，涵蓋不同教育階段、類型和區(qū)域，政策內(nèi)容多樣化，政策體系初步形成，但是由于貧困的復(fù)雜性以及防返貧的艱巨性，教育幫扶仍然存在一些共性問(wèn)題和挑戰(zhàn)：政策執(zhí)行者的政策認(rèn)知障礙和自由裁量行為；多層級(jí)政策制定主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善；政策目標(biāo)的模糊性、考核機(jī)制中的信息不對(duì)稱；對(duì)“技術(shù)治理”的過(guò)度依賴遮蔽貧困群體的真實(shí)需求[15]。精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)構(gòu)成了教育幫扶政策過(guò)程的5個(gè)基本內(nèi)核，運(yùn)用政策過(guò)程理論對(duì)其進(jìn)行分析，可以更系統(tǒng)和清晰地認(rèn)清教育幫扶政策目標(biāo)及執(zhí)行狀況，不僅與“實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—實(shí)踐”的辯證唯物主義相契合，也可以避免忽視過(guò)程導(dǎo)致的目標(biāo)與結(jié)果偏差，促使識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制跟教育幫扶政策的制定形成一個(gè)閉環(huán)，提高教育幫扶決策的科學(xué)化、民主化水平。初步的分析框架如圖1所示，即教育幫扶領(lǐng)域中的政策制定、識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制共同組成了教育幫扶機(jī)制，其中政策制定采用政策過(guò)程理論中的多源流框架進(jìn)行闡釋[16]。從圖1可以看出，各環(huán)節(jié)之間具有聯(lián)系和制約的關(guān)系，其互動(dòng)關(guān)系可以解釋教育幫扶領(lǐng)域中存在的主要問(wèn)題和現(xiàn)象。由于問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效運(yùn)行依賴于充分的調(diào)研，考核機(jī)制依賴于公開公正的考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)考核和問(wèn)責(zé)，可以全面總結(jié)和分析導(dǎo)致問(wèn)題的主要原因、政策漏洞以及防止措施等，因此將其歸為政策評(píng)價(jià)范疇，將識(shí)別、幫扶和監(jiān)管機(jī)制歸為政策執(zhí)行范疇。識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制中的相關(guān)信息和結(jié)果反饋至政策制定環(huán)節(jié)，從而影響政策制定?？己撕蛦?wèn)責(zé)機(jī)制中的相關(guān)信息和結(jié)果會(huì)反饋至政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，用虛線表示。

圖1 政策過(guò)程視域下教育幫扶分析框架

為進(jìn)一步完善政策過(guò)程視域的教育幫扶分析框架，筆者曾和課題組先后10多次到貴州省9個(gè)地州市的教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府、薄弱學(xué)校和村莊(社區(qū))開展“關(guān)于深度貧困地區(qū)教育扶貧機(jī)制”的調(diào)研，調(diào)研范圍涉及宏觀、中觀和微觀3個(gè)層面，調(diào)研的方式主要是集體座談、深度訪談和參與式觀察。其中，一共進(jìn)行了20多場(chǎng)次的集體座談會(huì)，參與式觀察了具體事件10多場(chǎng)次，深度訪談了38組共52名教育局干部、幫扶人員、薄弱學(xué)校校長(zhǎng)、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)，獲取有效調(diào)查問(wèn)卷1 624份，問(wèn)卷對(duì)象的背景變量如表1所示。

表1 調(diào)查對(duì)象背景變量(N=1 624)

從表1可知，就性別而言，被調(diào)查人員女性比例略高，男性占49.08%，女性占50.92%；被調(diào)查人員年齡主要分布在22～60歲，在1 624個(gè)被調(diào)查樣本當(dāng)中，30歲以下的人占19.7%，31～45歲的人是主體，占54.01%，46～60歲的人占25.86%；就教育扶貧人員中的身份而言，幫扶學(xué)校老師或領(lǐng)導(dǎo)(或幫扶單位人員)占54.06%，被幫扶學(xué)校老師或領(lǐng)導(dǎo)占27.4%，當(dāng)?shù)亟逃秩藛T占2.71%，其他人員占15.83%；從民族來(lái)看，被調(diào)查人員大部分是少數(shù)民族，占52.16%，漢族占47.84%；從婚姻狀態(tài)來(lái)看，已婚人員占絕大部分，為85.59%。從被調(diào)查人員小孩撫養(yǎng)數(shù)量來(lái)看，分別為1個(gè)(52.77%)、2個(gè)(33.25%)、0個(gè)(13.49%)；從教師類別來(lái)看，被調(diào)查人員大部分屬于正式編制人員，占91.13%；從學(xué)歷來(lái)看，本科和大專占大多數(shù)，分別為68.6%和29.13%；從被調(diào)查人員學(xué)校所在區(qū)域類別來(lái)看，鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校占41.26%，鄉(xiāng)村學(xué)校占29.5%，城區(qū)學(xué)校占29.25%；從被調(diào)查人員學(xué)校所屬層級(jí)類別來(lái)看，小學(xué)和初中學(xué)校占大多數(shù)，其中小學(xué)為59.91%，初中為29.31%；從被調(diào)查人員的職稱來(lái)看，分別為中級(jí)(53.2%)、初級(jí)(36.02%)和高級(jí)(10.78%)；被調(diào)查人員教授課程涉及較廣，比例占前三位的分別為語(yǔ)文(37.75%)、數(shù)學(xué)(33.68%)、體育(18.17%)；51.97%的被調(diào)查人員擔(dān)任班主任，48.03%的被調(diào)查人員未擔(dān)任班主任。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，我們調(diào)查的樣本具有明顯的代表性與典型性。

四、政策過(guò)程視域下教育幫扶的困境分析

本文將教育幫扶中的識(shí)別、幫扶、監(jiān)督、考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)踐納入政策過(guò)程理論進(jìn)行分析，對(duì)存在問(wèn)題的原因進(jìn)行反思。

(一)受益對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)識(shí)別是教育幫扶的前提。能否精準(zhǔn)識(shí)別教育幫扶對(duì)象，反映著政策的價(jià)值取向，是后續(xù)幫扶、監(jiān)督、考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制有效運(yùn)行的前提和依據(jù)。盡管教育幫扶政策以一定的時(shí)代為背景，但公平是其不變的價(jià)值取向[17]。根據(jù)教育幫扶的內(nèi)涵，教育幫扶政策應(yīng)精準(zhǔn)聚焦貧困學(xué)生、薄弱學(xué)校及師資，促使教育幫扶政策體系最大限度地惠及教師、貧困學(xué)生、薄弱學(xué)校。有學(xué)者認(rèn)為，基層政府對(duì)目標(biāo)群體的識(shí)別存在一定程度的認(rèn)定偏差甚至造假[18]，在識(shí)別教育幫扶對(duì)象上缺乏一種教育本體立場(chǎng)的關(guān)照。例如，基于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策較多，對(duì)貧困地區(qū)教育自身特征考慮不足[19]。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“識(shí)別方法不夠科學(xué)”“識(shí)別對(duì)象不夠精準(zhǔn)”“識(shí)別理念比較落后”是目前教育幫扶精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制中存在的主要問(wèn)題。例如，在回答“教育精準(zhǔn)幫扶識(shí)別存在哪些問(wèn)題”時(shí)，56.73%的被訪者認(rèn)為“識(shí)別方法不夠科學(xué)”，56.08%的被訪者認(rèn)為“識(shí)別對(duì)象不夠精準(zhǔn)”，51.38%的被訪者認(rèn)為“識(shí)別理念比較落后”，38.57%的被訪者認(rèn)為“識(shí)別結(jié)果有些偏差”。導(dǎo)致識(shí)別方法、識(shí)別理念及識(shí)別結(jié)果不足的原因主要有兩方面：一是政策執(zhí)行者對(duì)教育幫扶目標(biāo)的理解存在偏差，二是教育幫扶信息系統(tǒng)不完善。例如，在問(wèn)到“大數(shù)據(jù)在教育幫扶中的應(yīng)用有哪些問(wèn)題”時(shí)，34.17%的被訪者認(rèn)為數(shù)據(jù)修改、更新困難，32.51%的被訪者認(rèn)為“數(shù)據(jù)填報(bào)多頭管理”，也有人認(rèn)為“數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一”(29.56%)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)相互沖突(23.65%)、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象明顯(19.77%)。

(二)協(xié)作式教育幫扶效率不高

東西部協(xié)作、“組團(tuán)式”幫扶、校際幫扶等存在幫扶措施單一化、平均化等亟待解決的問(wèn)題[20]。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，協(xié)作式教育幫扶存在以下主要問(wèn)題：一是貧困地區(qū)教育工作者對(duì)“組團(tuán)”幫扶和東西部協(xié)作教育幫扶等外部幫扶的了解和認(rèn)識(shí)不足。例如，在1 624位被訪者中，45.32%的受訪者不知道東西部協(xié)作教育幫扶；60.34%的受訪者表示不了解組團(tuán)式幫扶。二是幫扶及經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制有待完善。例如，在回答“東西部協(xié)作教育幫扶存在哪些問(wèn)題？”時(shí)，49.69%的被訪者認(rèn)為幫扶機(jī)制有待完善，49.48%的人認(rèn)為幫扶經(jīng)費(fèi)投入不足。三是難以滿足培訓(xùn)方式和內(nèi)容的多樣化需求。例如，51.79%的被訪者希望通過(guò)培訓(xùn)獲得“課堂教學(xué)技巧”，30.97%的被訪者希望通過(guò)培訓(xùn)獲得“學(xué)科專業(yè)知識(shí)”，反映受幫扶教師的培訓(xùn)需求不一致。在回答“過(guò)去一年的培訓(xùn)對(duì)您是否有用”時(shí)，74.63%被訪者認(rèn)為“很有用”，23.09%的人認(rèn)為“一般”，2.28%的人認(rèn)為“沒什么用”，反映出目前培訓(xùn)內(nèi)容或培訓(xùn)方式難以滿足所有人的需要，培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式的針對(duì)性有待改善。四是教師專業(yè)能力有待提升。例如，在回答“教師隊(duì)伍目前主要存在哪些問(wèn)題？”時(shí)，77.29%被訪問(wèn)人員認(rèn)為“工作任務(wù)繁重”，50.11%的人認(rèn)為“年齡結(jié)構(gòu)偏大”，此外還有知識(shí)結(jié)構(gòu)老化(49.24%)、教育觀念落后(48.69%)、評(píng)價(jià)學(xué)生單一(35.7%)、工資待遇低下(48.25%)、教學(xué)活動(dòng)狹窄(41.7%)、教學(xué)方法死板(32.64%)?！肮ぷ魅蝿?wù)繁重”“知識(shí)結(jié)構(gòu)老化”等方面的問(wèn)題制約著教師專業(yè)能力的提升。協(xié)作式教育幫扶存在以上問(wèn)題的原因主要有：其一，外部幫扶偏向“供給”，對(duì)“需求”考慮不足。在東西部協(xié)作和“組團(tuán)式”幫扶中，東部地區(qū)注重考慮自身幫扶能力和幫扶強(qiáng)項(xiàng)，對(duì)受幫扶方的“需求”分析不足；在具體幫扶過(guò)程中，不僅需要考慮不同的幫扶內(nèi)容對(duì)不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響不同，還要考慮到相同的幫扶方式對(duì)不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響也不同，因而建立靈活、有針對(duì)性的幫扶機(jī)制難度較大。其二，把教育幫扶誤當(dāng)教師扶貧。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，把教育幫扶當(dāng)作教師扶貧是導(dǎo)致教師“工作任務(wù)繁重”的重要原因。例如，在被訪問(wèn)人員中，64.59%的人有過(guò)“作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧”的經(jīng)歷，65.21%的教師和教育管理人員不贊成教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧。在回答“教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧有何負(fù)面影響”時(shí)，81.79%的被訪問(wèn)者認(rèn)為，“教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧”增加教師負(fù)擔(dān)；認(rèn)為影響課程教學(xué)、耽誤學(xué)生課程、擾亂教學(xué)秩序的被訪問(wèn)人員均超過(guò)一半(分別占69.32%、66.64%、61.65%)。教師的職責(zé)是教書育人，如果教師以入村調(diào)查扶貧情況為由，隨意停課翹課，不僅難以解決學(xué)生因上學(xué)、完成學(xué)業(yè)給家庭及其本人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)困難，也不利于教師將主要精力和時(shí)間用于貧困戶學(xué)生認(rèn)知水平的提高上，屬于典型的形式主義[21]。

(三)監(jiān)管力量薄弱

監(jiān)管是關(guān)于教育幫扶政策落實(shí)情況的監(jiān)督和管理，是避免教育幫扶政策走過(guò)場(chǎng)、解決落實(shí)“中梗阻”的重要措施。教育幫扶監(jiān)管的內(nèi)容主要以不作為、慢作為、資源擠占挪用、以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友等問(wèn)題為主。在教育幫扶政策落實(shí)的實(shí)際工作中，過(guò)程監(jiān)管難以落地，甚至有缺位[22]。監(jiān)督管理落后、民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行乏力，導(dǎo)致資金被擠占挪用。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，教育幫扶領(lǐng)域的監(jiān)管力量薄弱。例如，67%的被訪者認(rèn)為“監(jiān)管主體較單一”，43.9%的被訪者認(rèn)為“監(jiān)管手段較落后”，30.54%的被訪者認(rèn)為“監(jiān)管過(guò)程較封閉”，23.34%的被訪者認(rèn)為“監(jiān)管結(jié)果不公開”。教育幫扶系統(tǒng)可分解為相互聯(lián)系、相互影響的多個(gè)子系統(tǒng)，教育幫扶工作主體涉及教育、扶貧、發(fā)改、民宗、財(cái)政、人社等政府部門，不僅包括地區(qū)內(nèi)的學(xué)校和教育行政管理部門，還包括東西部教育協(xié)作幫扶結(jié)對(duì)關(guān)系的學(xué)?；虿块T、城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)幫扶學(xué)校等，而教育幫扶的這種復(fù)雜性顯然增加了監(jiān)督的難度。同時(shí)，政府部門的縱向監(jiān)管成本較大，社會(huì)監(jiān)督的缺位、監(jiān)管制度的不完善也是造成監(jiān)管力量薄弱的重要原因。

(四)考核機(jī)制不健全

考核最初在企業(yè)管理中應(yīng)用較多，是對(duì)組織或個(gè)體行為的績(jī)效進(jìn)行測(cè)定與評(píng)價(jià)的程序和方法總稱[23]，考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)，可以對(duì)組織和個(gè)人形成有效激勵(lì)。精準(zhǔn)考核是改進(jìn)幫扶主體在教育幫扶政策落實(shí)、促進(jìn)幫扶主體與幫扶對(duì)象良性互動(dòng)的重要措施。目前，教育幫扶還存在考核管理辦法不健全、考核主體開放參與度不足、考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化有待提升、考核方式流于形式、考核反饋結(jié)果應(yīng)用不足的問(wèn)題[24]。眾所周知的是，在自上而下的考核機(jī)制下，政府部門具有政策執(zhí)行與考核的雙重職責(zé)，顯然缺乏客觀性和全面性[25]。調(diào)研結(jié)果表明，目前的教育幫扶考核機(jī)制不健全。例如，47.48%的人認(rèn)為“考核方法科學(xué)性不夠”、44.39%的人認(rèn)為“考核目標(biāo)清晰性不夠”，40.49%的人認(rèn)為考核理念有偏差。此外，部分被訪者認(rèn)為考核主體多元化不足(38.54%)、考核內(nèi)容全面性不夠(37.07%)、考核過(guò)程民主性不夠(30.73%)、考核結(jié)果的應(yīng)用不足(22.28%)也是教育幫扶考核機(jī)制存在的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)教育幫扶考核的過(guò)程是自上而下進(jìn)行的，缺乏貧困人群和社會(huì)各界多元化主體的參與[26]，學(xué)校及教師、教育科研機(jī)構(gòu)、科研人員、民主黨派、媒體、人民群眾等在教育幫扶考核中的參與不足。此外，由于教育成效具有間接性、潛在性及滯后性，這也使得教育幫扶的成效短期內(nèi)難以客觀觀測(cè)，同時(shí)也為建立科學(xué)有效、公平公開的考核機(jī)制帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。

(五)問(wèn)責(zé)機(jī)制失衡

隨著《國(guó)家公務(wù)員法》對(duì)問(wèn)責(zé)制的明確和體制改革的深入，對(duì)政府官員的“問(wèn)責(zé)”逐步走向法制化。一般來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)方式主要包括：通報(bào)、約談、停職檢查、調(diào)整職務(wù)、免職、扣減績(jī)效工資等[27]。教育幫扶政策實(shí)施以來(lái)，相關(guān)領(lǐng)域的貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮[28]，“數(shù)字脫貧”“匯報(bào)脫貧”等功利性、應(yīng)付性形式主義行為仍然存在[29]。問(wèn)責(zé)主要側(cè)重于顯性的過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)，對(duì)長(zhǎng)期不易察覺的過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)缺乏監(jiān)管[25]。調(diào)研結(jié)果也表明，當(dāng)下教育幫扶問(wèn)責(zé)機(jī)制失衡。例如，55.09%的被訪者認(rèn)為問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)苛、46.36%的人認(rèn)為問(wèn)責(zé)目標(biāo)不甚清晰、44.73%的人認(rèn)為問(wèn)責(zé)內(nèi)容比較寬泛。還有一部分被訪者認(rèn)為問(wèn)責(zé)程序缺乏公正(35.09%)、問(wèn)責(zé)結(jié)果懲罰過(guò)重(35.64%)。上述問(wèn)題的存在，主要在于缺乏科學(xué)有效的管理學(xué)理論做指導(dǎo)，尤其是教育幫扶中的監(jiān)管、考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制如何兼顧“效率”和“公平”，缺乏深入研究。

五、路徑優(yōu)化：完善教育幫扶的政策過(guò)程

教育幫扶是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，我國(guó)的教育幫扶仍處于探索階段。一方面，識(shí)別、監(jiān)管、幫扶、考核、問(wèn)責(zé)等實(shí)踐機(jī)制的范圍和邊界不夠清晰，容易造成混淆和誤解，不利于教育幫扶政策執(zhí)行及目標(biāo)達(dá)成；另一方面，教育幫扶實(shí)踐中的識(shí)別、監(jiān)管、幫扶、考核、問(wèn)責(zé)等機(jī)制或多或少地存在進(jìn)一步完善的空間。

(一)完善識(shí)別機(jī)制，明確教育幫扶對(duì)象

科學(xué)的識(shí)別機(jī)制既是政策制定的重要依據(jù)，也是政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)。幫扶對(duì)象識(shí)別的依據(jù)，包括是否有接受教育的能力、條件、意愿以及適合的方式[30]。隨著教育幫扶從救濟(jì)式幫扶發(fā)展至開發(fā)式、精準(zhǔn)幫扶階段，教育幫扶政策也由義務(wù)教育逐步拓展到涵蓋學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等多層次、多類型教育在內(nèi)的政策體系[31]。教育幫扶對(duì)象識(shí)別難度不斷增加，對(duì)教育幫扶政策制定提出了更高要求。隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，信息系統(tǒng)硬件和技術(shù)上的不足可以在較短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)，而糾正政策執(zhí)行者對(duì)教育幫扶理解上的偏差，提高識(shí)別準(zhǔn)確率和覆蓋率也不能忽視。其一，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)而變的識(shí)別方式方法，把教育幫扶目標(biāo)真正聚焦在薄弱學(xué)校、師資及貧困人口。其二，識(shí)別不同薄弱學(xué)校、師資落后的短板和需求，以及貧困人口致貧原因和脫貧需求，為采取有針對(duì)性的教育幫扶措施提供依據(jù)。幫扶與脫貧具有相輔相成、不可分割的關(guān)系，在重視幫扶的重要性時(shí)，也不應(yīng)忽視脫貧的主動(dòng)性。

(二)創(chuàng)新幫扶機(jī)制，提高教育幫扶效果

教育幫扶涉及面廣，涉及人員眾多，實(shí)現(xiàn)教育幫扶目標(biāo)有賴于利益相關(guān)者的共同參與，只有相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能提高教育幫扶效率。其一，激發(fā)區(qū)域教育行政系統(tǒng)在教育幫扶中的積極性和創(chuàng)造性。教育幫扶過(guò)程中，貧困地區(qū)教育行政系統(tǒng)的獨(dú)特意義，在于其不僅是“上傳下達(dá)”的中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)和上級(jí)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是對(duì)下級(jí)政策制定和執(zhí)行情況監(jiān)管、考核、問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)，它具有整體優(yōu)化當(dāng)?shù)亟逃鷳B(tài)的優(yōu)勢(shì)：進(jìn)一步理解中央和教育部的文件精神，認(rèn)識(shí)本區(qū)域的獨(dú)特性，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化宏觀教育幫扶戰(zhàn)略思路，形成針對(duì)本區(qū)域的綜合、整體的教育幫扶措施。在研究本區(qū)域教育幫扶具體狀態(tài)的基礎(chǔ)上，將普遍性問(wèn)題具體化，自主分析本地、本時(shí)段的具體問(wèn)題，以“發(fā)展中的教育”正確處理教育基本條件改善和教育過(guò)程優(yōu)化之間的關(guān)系。其二，推動(dòng)跨地區(qū)教育幫扶協(xié)作。教育幫扶不僅是當(dāng)?shù)亟逃姓块T和學(xué)校的任務(wù)，也是全社會(huì)的共同任務(wù)，只有“全國(guó)一盤棋”，大家共同關(guān)注教育，教育幫扶的效益才能更好。在教育東西部協(xié)作和對(duì)口支援中，東部地區(qū)不僅要考慮自身幫扶的能力和幫扶強(qiáng)項(xiàng)，更要考慮受幫扶方的需求；在具體幫扶過(guò)程中，不僅需要考慮不同的幫扶內(nèi)容對(duì)不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響不同，還要考慮到相同的幫扶方式對(duì)不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響也不同，因此需要建立更加靈活、更加有針對(duì)性的幫扶機(jī)制。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管水平

傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)管方式成本較高，邊際效益遞減，組織和參與主體應(yīng)該針對(duì)教育幫扶的特點(diǎn)，切實(shí)提高監(jiān)管水平。一是提高違法成本。實(shí)行分賬核算，?？顚Ｓ?，同時(shí)接受行政和社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于擠占挪用資金、弄虛作假、套取資金等違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。二是創(chuàng)新教育幫扶監(jiān)管方式。幫扶和受幫扶雙方應(yīng)通過(guò)商討明確協(xié)作內(nèi)容及方式，明確日常監(jiān)督、紀(jì)律審查等方面的協(xié)作制度，簽訂教育幫扶監(jiān)管合約。三是擴(kuò)大監(jiān)管范圍。將監(jiān)管范圍從教育幫扶資源擠占挪用，以及工作亂作為、不作為、慢作為，擴(kuò)展到幫扶措施與被幫扶對(duì)象的適切性，避免資源的浪費(fèi)。四是化解信息不對(duì)稱。充分發(fā)揮人大、政協(xié)、媒體及群眾在監(jiān)管中的作用，擴(kuò)大監(jiān)管參與主體，促進(jìn)信息公開共享，完善監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)教育幫扶過(guò)程的透明度。五是重視大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)在教育幫扶監(jiān)管中的作用。運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)記錄教育幫扶資金運(yùn)行軌跡、貧困戶收入構(gòu)成、脫貧軌跡、幫扶信息。對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、情況典型的問(wèn)題，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)記錄政府部門督辦、快辦的痕跡和信息，確保監(jiān)管信息真實(shí)和可追溯，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、財(cái)政審計(jì)等監(jiān)管部門的權(quán)威性和公信力。

(四)轉(zhuǎn)變考核理念，發(fā)揮考核激勵(lì)作用

考核貫穿于精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，隨著教育幫扶的深入，考核的方式方法也應(yīng)改善。一是轉(zhuǎn)變考核重點(diǎn)。將學(xué)校布局與資源配置、師資規(guī)模和“多能”教師對(duì)貧困群體生存和發(fā)展性滿足上的保障度作為區(qū)域教育幫扶考核的重點(diǎn)。通過(guò)發(fā)展性評(píng)價(jià)，把學(xué)生全面發(fā)展作為考核學(xué)校和教師幫扶成效的重要依據(jù)。二是建立多元評(píng)價(jià)方式。教育幫扶是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，參與主體較多，應(yīng)通過(guò)協(xié)同創(chuàng)新，建立政府、村民自治組織和幫扶對(duì)象共同參與考核的多元評(píng)價(jià)方式。三是避免形式主義。要求幫扶方在充分考慮幫扶優(yōu)勢(shì)和幫扶需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。例如，協(xié)作式教育幫扶中的幫扶學(xué)校應(yīng)主動(dòng)獲取受幫扶學(xué)校辦學(xué)條件、學(xué)科短板、管理不足等情況，學(xué)校和教師應(yīng)掌握貧困戶學(xué)生“家庭底數(shù)”(如家庭情況、致貧原因、學(xué)習(xí)情況、思想狀況等)，做到因“?！敝埔恕⒁颉吧敝埔?。四是建立和完善信息公開和反饋制度。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w、部門網(wǎng)站、宣傳欄等渠道，向社會(huì)公開考核結(jié)果、教育幫扶工作進(jìn)展、工作成效等情況。

(五)規(guī)范問(wèn)責(zé)過(guò)程，樹立問(wèn)責(zé)威信

與考核機(jī)制相比，問(wèn)責(zé)機(jī)制更具警示和威懾作用，應(yīng)針對(duì)教育幫扶的特點(diǎn)，提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的威信和有效性，避免流于形式。一是明確工作邊界。通過(guò)厘權(quán)、確權(quán)、授權(quán)，確定教育行政部門和學(xué)校的職責(zé)邊界，結(jié)合崗位特點(diǎn)明確教育工作者崗位職責(zé)和能力要求。例如，政府部門要求學(xué)校派出教師參與幫扶，出發(fā)點(diǎn)是好的，但是如果導(dǎo)致停課、隨意翹課或壓力過(guò)大，就屬于形式主義。部分教育工作者在學(xué)?；蚪逃姓块T擔(dān)任行政職務(wù)，他們?cè)谛畔①Y源和資金上具有一定的優(yōu)勢(shì)，這部分教育工作者身份是老師，但工作性質(zhì)與公務(wù)員相類似，可以參與到進(jìn)村入戶的幫扶中。二是準(zhǔn)確定性量紀(jì)。與其他領(lǐng)域相比，教育幫扶成效具有潛在性和間接性，教育幫扶領(lǐng)域?yàn)^職失職行為造成的長(zhǎng)期損失往往不易察覺。在充分調(diào)研和掌握實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，分清責(zé)任主次，并根據(jù)違紀(jì)情節(jié)、主觀態(tài)度、平常表現(xiàn)以及群眾口碑，進(jìn)行精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，既防止問(wèn)責(zé)不嚴(yán)，又避免問(wèn)責(zé)泛化濫化。三是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。教育幫扶任務(wù)重，需要?jiǎng)?chuàng)新性地開展工作，只有堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重首創(chuàng)精神，消除“不敢為”的心理障礙，才能減小參與者的思想負(fù)擔(dān)，保護(hù)其工作創(chuàng)新的積極性，形成良好的工作氛圍。四是抓好跟蹤督辦。問(wèn)責(zé)不能一“問(wèn)”了之，而應(yīng)通過(guò)問(wèn)責(zé)突出問(wèn)題，總結(jié)已有政策的不足和漏洞，防止類似問(wèn)題再次出現(xiàn)，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)后的“人”和“事”的跟蹤管理。

本文借助政策過(guò)程理論，將教育幫扶政策過(guò)程簡(jiǎn)化為政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)政策執(zhí)行和政策評(píng)價(jià)中的識(shí)別、監(jiān)管、幫扶、考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析，探討完善教育幫扶政策過(guò)程的有效策略，以期提高教育幫扶效益。當(dāng)然，本文調(diào)研數(shù)據(jù)不夠全面，主要來(lái)自教師和教育管理人員，同時(shí)缺乏深入的微觀案例分析，有待進(jìn)一步調(diào)研完善。此外，教育幫扶的內(nèi)涵隨著實(shí)踐的深入不斷擴(kuò)展，有待進(jìn)一步明晰。教育幫扶過(guò)程中識(shí)別、監(jiān)管、幫扶、考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制是教育幫扶的下位概念，相關(guān)理論研究應(yīng)在明晰教育幫扶內(nèi)涵的同時(shí)，注重考察識(shí)別、監(jiān)管、幫扶、考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制的主體、對(duì)象及邊界和范圍，避免概念混淆以及政策制定及執(zhí)行中的偏差。