張盈華

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 a.社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；b.世界社保研究中心，北京 100732)

提要：經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的探索，荷蘭糅合了貝弗里奇式“保障”與俾斯麥?zhǔn)健氨ｋU(xiǎn)”的福利理念，于1957年建成國(guó)家養(yǎng)老金AOW制度。這項(xiàng)制度是荷蘭養(yǎng)老金三支柱體系中最重要的組成部分，以收入稅形式籌資，以居住年限作為唯一的資格和待遇條件，與第二支柱職業(yè)年金“捆綁”實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，在覆蓋和待遇兩方面確保養(yǎng)老金的充足度。AOW實(shí)行累進(jìn)稅制，待遇支付不與納稅額掛鉤，只與居住年限和家庭類型相關(guān)，在抵御老年貧困和緩解老年收入差距方面作用突出。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，荷蘭還成功地實(shí)施推延退休年齡政策，并通過提高收入稅率建立了儲(chǔ)備基金。這些經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)完善城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制提供了有益借鑒。

荷蘭是公認(rèn)的養(yǎng)老金制度最健全的國(guó)家之一。根據(jù)2009年首次發(fā)布的墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)(Melbourne Mercer Global Pension Index，MMGPI)11年以來的數(shù)據(jù)[1]，荷蘭5年位居全球第一；2019年在構(gòu)成該項(xiàng)指數(shù)的3項(xiàng)指標(biāo)中，荷蘭養(yǎng)老金的充足性、可持續(xù)性、完整性分別得分78.5、78.3和88.9。相比之下，中國(guó)的得分分別是60.5、36.7和46.5，其中“老年人能獲得的最低養(yǎng)老金(以占平均工資的百分比表示)為多少？最低養(yǎng)老金隨著時(shí)間推移如何增加或調(diào)整？這些增加或調(diào)整是否會(huì)定期發(fā)生？”，中國(guó)和荷蘭分別得分1.1和8.4，相差懸殊。荷蘭養(yǎng)老金制度非常特殊，第一支柱覆蓋全體居民且保障度高，與第二支柱聯(lián)合確保退休收入的充分性。深度剖析荷蘭養(yǎng)老金制度形成及其背后的制度思考，對(duì)完善中國(guó)養(yǎng)老金制度體系具有可貴的借鑒意義。

一、荷蘭養(yǎng)老金體系及其福利模式特征

荷蘭的養(yǎng)老金體系包括第一支柱國(guó)家養(yǎng)老金、第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金。第一支柱和第二支柱構(gòu)成養(yǎng)老金體系的主體，合計(jì)替代率為退休前工資或職業(yè)生涯平均工資的70%。解析荷蘭養(yǎng)老金體系發(fā)現(xiàn)，第一支柱在收入保障方面至關(guān)重要。

(一)三支柱養(yǎng)老金體系的特殊性

第一支柱具有普惠性。1957年，荷蘭建立國(guó)家養(yǎng)老金(Algemene Ouderdomswet，以下簡(jiǎn)稱AOW)，覆蓋全部65歲及以上居民，籌資來源是雇員或自雇者的收入稅，稅率采取累進(jìn)制，因此不同收入者繳費(fèi)額不同；待遇資格與納稅記錄、就業(yè)歷史、家庭收入無關(guān)，只與居住年限有關(guān)：任何一個(gè)在荷蘭居住滿1年的15歲以上居民，可自動(dòng)獲得AOW權(quán)益，居住每滿1年可獲得全額AOW養(yǎng)老金的2%，到65歲時(shí)居住滿50年可獲得全額AOW養(yǎng)老金。待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤，年滿65歲的單身居民可獲得不低于最低凈工資70%的AOW養(yǎng)老金，夫妻或共同生活者每人保障水平為最低工資的50%。截至2018年年底，共有344.5萬(wàn)人領(lǐng)取AOW養(yǎng)老金[2]。

第二支柱具有強(qiáng)制性。1949年，荷蘭立法規(guī)定，只要養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋行業(yè)內(nèi)60%的雇員，社會(huì)事務(wù)部就有權(quán)要求行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)參加該項(xiàng)計(jì)劃，這使得荷蘭第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金具有強(qiáng)制性質(zhì)。荷蘭的職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋95%的就業(yè)人口，分為行業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃(占全部參保人數(shù)的76%)、企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃(占全部參保人數(shù)的12%)和自由職業(yè)者養(yǎng)老金計(jì)劃[3]。如果企業(yè)提供的職業(yè)養(yǎng)老金待遇高于行業(yè)水平，該企業(yè)可選擇退出行業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，轉(zhuǎn)為建立企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。職業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)率由工會(huì)和雇主代表談判決定，繳費(fèi)期限沒有嚴(yán)格限制。截至2015年，荷蘭共有319個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃，其中67個(gè)行業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、240個(gè)企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，其余是自由職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，94%的雇員參與的是DB型(待遇確定性)計(jì)劃[4]。

第三支柱具有稅優(yōu)激勵(lì)的自愿性特征。個(gè)人從保險(xiǎn)市場(chǎng)購(gòu)買壽險(xiǎn)產(chǎn)品，為養(yǎng)老金提供補(bǔ)充，享受稅收減免，政府不介入管理。相對(duì)于第一和第二支柱，荷蘭養(yǎng)老金體系的第三支柱覆蓋面和基金規(guī)模都要小得多。

(二)制度背后的福利特征

艾斯平·安德森將福利國(guó)家分為社會(huì)民主主義、社會(huì)法團(tuán)主義和自由市場(chǎng)主義三種模式，分別對(duì)應(yīng)著不同的福利特征。荷蘭屬于西歐國(guó)家，地理上位于北歐國(guó)家、西歐的英國(guó)和中歐的德國(guó)之間，與法國(guó)距離不遠(yuǎn)。有趣的是，正如其地理特征一樣，荷蘭的養(yǎng)老金制度兼具了北歐社會(huì)民主主義福利、英國(guó)自由市場(chǎng)主義和德國(guó)法團(tuán)主義的特征，又有法國(guó)那樣按行業(yè)建立養(yǎng)老金計(jì)劃的傳統(tǒng)。

具體來說，首先，荷蘭養(yǎng)老金體系的第一支柱是國(guó)家養(yǎng)老金AOW，資金來源于在職人員的收入稅，這一點(diǎn)與大多數(shù)國(guó)家一樣，但其待遇不與繳費(fèi)掛鉤，也不做家計(jì)調(diào)查，只取決于居民身份，這與德國(guó)繳費(fèi)義務(wù)與待遇權(quán)益相對(duì)應(yīng)的做法不同，具有北歐社會(huì)民主主義福利特征；其次，荷蘭養(yǎng)老金體系的第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，法律規(guī)定只要某個(gè)行業(yè)部分企業(yè)建立職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，該行業(yè)其他企業(yè)須自動(dòng)建立，或者加入所在行業(yè)的養(yǎng)老金計(jì)劃，或者建立單獨(dú)的企業(yè)年金計(jì)劃，這種按行業(yè)建制的特征類似于法國(guó)，又與英國(guó)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃自動(dòng)加入機(jī)制相似；此外，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃匯集的資金交由專業(yè)養(yǎng)老基金(pension funds)運(yùn)營(yíng)，這些運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的董事會(huì)由雇主和工會(huì)代表參與共同管理，風(fēng)險(xiǎn)由實(shí)行共同計(jì)劃的行業(yè)或部門共擔(dān)，這與以德國(guó)為代表的社會(huì)法團(tuán)主義的福利特征相似。

荷蘭第一支柱AOW和第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的合計(jì)目標(biāo)替代率為70%①；若以中等收入來衡量，AOW的替代率大約是50%，職業(yè)養(yǎng)老金的替代率大約是30%[5]。表1顯示了荷蘭養(yǎng)老金體系的三支柱構(gòu)成及其與德國(guó)和英國(guó)的比較情形，可以看出有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是以2008年為例并以退休人員平均工資來衡量，荷蘭三支柱養(yǎng)老金在退休人員收入中分別占比46%、13%和7%，德國(guó)分別是94%、1%和2%，可見AOW在荷蘭養(yǎng)老金體系中至關(guān)重要，是退休人員收入的重要保障；二是德國(guó)國(guó)家養(yǎng)老金的最低替代率和標(biāo)準(zhǔn)替代率分別是平均工資的18%和72%，英國(guó)分別是37%和55%，而荷蘭均為51%，也就是說，荷蘭的AOW待遇水平是均一的、無差別的。鑒于上述這樣兩個(gè)特征，荷蘭AOW制度的橫向再分配作用明顯，表現(xiàn)為由單身男性、公務(wù)員、自雇就業(yè)者、少子女家庭、高學(xué)歷群體向已婚或單身女性、已婚男性、無就業(yè)者、多子女家庭、低學(xué)歷群體的再分配[6]。

表1 荷蘭三支柱養(yǎng)老金體系及其與德國(guó)、英國(guó)的比較

二、AOW制度的建立和發(fā)展軌跡

荷蘭養(yǎng)老金制度綜合了斯堪的納維亞國(guó)家“社會(huì)民主主義”和歐洲大陸國(guó)家“法團(tuán)主義”的福利理念：一方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，由在職一代納稅供養(yǎng)退休一代；另一方面又強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，均一待遇彰顯國(guó)家保障責(zé)任。荷蘭的這些福利理念集中表現(xiàn)在國(guó)家養(yǎng)老金即AOW制度上。這一制度的形成與發(fā)展分為三個(gè)階段。

(一)制度誕生之前(1900—1946年)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著荷蘭工業(yè)化進(jìn)程加快，工人階級(jí)隊(duì)伍壯大并形成了能夠與雇主對(duì)話的工會(huì)組織，這些工會(huì)組織不斷為因年老或傷殘而喪失勞動(dòng)能力的雇員向政府爭(zhēng)取保障權(quán)益。此時(shí)的荷蘭還沒有法定的養(yǎng)老金計(jì)劃，貧困老年人主要依靠家庭、親友、教會(huì)或濟(jì)貧組織的扶助②，這些濟(jì)貧組織均為民間自發(fā)，沒有政府的資助，老年人獲得的幫助只是恩惠而不具權(quán)利屬性。進(jìn)入20世紀(jì)后，工人階級(jí)最先爭(zhēng)取到的社會(huì)權(quán)益是工傷保障。1901年頒布的《工傷法案》(Ongevallenwet，OW)規(guī)定，工業(yè)行業(yè)應(yīng)對(duì)因工作原因而喪失勞動(dòng)能力的雇員提供貨幣補(bǔ)償，只要雇員的勞動(dòng)能力未能恢復(fù)到重新就業(yè)的水平，就應(yīng)持續(xù)發(fā)放這種貨幣補(bǔ)償；從某種程度上講，這個(gè)法案具備了為老年人提供生活保障的意義。在接下來的近半個(gè)世紀(jì)里，荷蘭不同政黨就建立何種模式的養(yǎng)老保障制度爭(zhēng)論不休。

荷蘭屬于典型的柱狀化社會(huì)，不同意識(shí)形態(tài)的社會(huì)階層很難就統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度達(dá)成共識(shí)，不同政黨在到底是由社會(huì)成員繳費(fèi)還是由政府出資方面分歧較大：社會(huì)黨和自由黨認(rèn)為工資并不是工人應(yīng)得勞動(dòng)所得的全部，工人有權(quán)利在老年時(shí)得到養(yǎng)老金，主張建立非繳費(fèi)的國(guó)家養(yǎng)老金制度；而宗教政黨則認(rèn)為國(guó)家養(yǎng)老金是慈善，會(huì)導(dǎo)致個(gè)人責(zé)任的喪失，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)最終會(huì)落在財(cái)政頭上，主張建立強(qiáng)制繳費(fèi)、就業(yè)關(guān)聯(lián)并由法人團(tuán)體進(jìn)行管理的養(yǎng)老金制度。1911年荷蘭“反革命黨”(Anti-Revolutionaire Partij，ARP)主席塔爾瑪依據(jù)德國(guó)俾斯麥養(yǎng)老金制度的延遲支付原則，提交了一份失能者和老年人的聯(lián)保計(jì)劃，要求工人在工作期間拿出一部分錢用于未來養(yǎng)老之用。根據(jù)塔爾瑪?shù)奶岚?，荷蘭于1913年通過了《殘疾法案》(Invaliditeitswet，IW)，規(guī)定當(dāng)工人因殘疾造成工資低于一定限額時(shí)則有權(quán)利獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，70歲及以上的老年人可以無償獲得養(yǎng)老金。這是荷蘭歷史上第一個(gè)涉及老年生活保障的法案，老年人從此擺脫僅依賴親友或者濟(jì)貧政策維持養(yǎng)老的局面；1919年荷蘭將可以獲得養(yǎng)老金的年齡由70歲降至65歲。不過，該法案并未促成獨(dú)立的養(yǎng)老金制度，俾斯麥?zhǔn)降母＠砟钗幢缓商m人接受。

1942年，英國(guó)貝弗里奇報(bào)告問世，流亡到倫敦的荷蘭政府深受其福利思想的感染，于1943年授權(quán)由勞動(dòng)黨人領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)主導(dǎo)建立養(yǎng)老保障制度。作為折中，該委員會(huì)將貝弗里奇式的普惠思想與俾斯麥?zhǔn)降谋ｋU(xiǎn)原則結(jié)合起來，提出由工作者納稅并將納稅上限控制在較低水平，建立覆蓋全體居民的、由就業(yè)者向非就業(yè)者共濟(jì)的普惠養(yǎng)老金制度。

(二)制度的設(shè)立與發(fā)展(1946—1980年)

二戰(zhàn)以后要求政府干預(yù)的呼聲迭起，加上戰(zhàn)后貧困尤其是老年人貧困問題日益凸顯，應(yīng)對(duì)老年人貧困問題迫在眉睫，荷蘭政府決定盡快結(jié)束關(guān)于政府可否干預(yù)養(yǎng)老金制度的曠日持久的爭(zhēng)論，著手建立國(guó)家養(yǎng)老金制度。1946年勞動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)事務(wù)部出臺(tái)《養(yǎng)老金緊急法案》，明確向全體65歲及以上人口發(fā)放養(yǎng)老金。這部法案的實(shí)施，促使普惠理念逐漸深入人心，最終宗教政黨與勞動(dòng)黨取得一致意見，荷蘭于1957年1月1日正式推出《國(guó)家養(yǎng)老金法案》，建立了國(guó)家養(yǎng)老金即AOW制度。

該法案規(guī)定，所有居住在荷蘭的65歲及以上居民均可申請(qǐng)國(guó)家養(yǎng)老金。AOW沿襲了之前各個(gè)養(yǎng)老法案(包括《工傷法案》《殘疾法案》和《養(yǎng)老金緊急法案》)關(guān)于待遇與工資掛鉤的做法，從而保障老年人共享財(cái)富增長(zhǎng)帶來的好處。為了減緩老年貧困，1964年荷蘭建立養(yǎng)老金最低保障制度，規(guī)定養(yǎng)老金下限為最低工資的70%。AOW制度建立后，養(yǎng)老保障理念認(rèn)知度提高，雇主為吸引所需勞動(dòng)力紛紛主動(dòng)建立職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，推動(dòng)了荷蘭第二支柱養(yǎng)老金的快速發(fā)展。

(三)制度再改革(1980年以后)

20世紀(jì)70年代荷蘭的經(jīng)濟(jì)增速放緩，失業(yè)人數(shù)增加，社會(huì)保障支出隨之激增。進(jìn)入80年代，荷蘭放慢了養(yǎng)老金隨工資增長(zhǎng)調(diào)整的步伐，并對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革。

當(dāng)時(shí)的制度有一個(gè)“家庭支柱原則”(breadwinner principle)，按照該原則，已婚家庭主婦因丈夫不在荷蘭工作，即使其本人居住在荷蘭也無法得到AOW養(yǎng)老金。荷蘭政府認(rèn)識(shí)到這是一條歧視性條款并決心進(jìn)行修訂。1985年“家庭支柱原則”被取締，自此所有荷蘭居民享有同等的國(guó)家養(yǎng)老金權(quán)益③。

20世紀(jì)90年代，荷蘭政府認(rèn)識(shí)到老齡化對(duì)AOW制度的深遠(yuǎn)影響，便提出降低待遇、延遲退休、提高稅率等建議并引導(dǎo)社會(huì)大討論，最終在延遲退休年齡上取得社會(huì)共識(shí)。2013年起荷蘭啟動(dòng)推延退休年齡，2013年為65歲零1個(gè)月，2014年為65歲零2個(gè)月，2015年為65歲零3個(gè)月，2016年為65歲零6個(gè)月，2017年為65歲零9個(gè)月，2018年為66歲，到2021年將延至67歲，自2022年起將啟動(dòng)退休年齡與人口預(yù)期壽命掛鉤的調(diào)整機(jī)制。提高退休年齡帶來制度收入增加，2013—2017年AOW收入分別增加2億、4億、6億、11億和17億歐元，2017年增加的收入相當(dāng)于當(dāng)年AOW待遇支出(374億歐元)的4.5%。

此外，荷蘭建立了儲(chǔ)備基金以應(yīng)對(duì)老齡化高峰的支付壓力。AOW的籌資來自雇員或自雇者的收入稅，1957年制度建立之初時(shí)的稅率是6.75%，1999年升至17.9%，在40年時(shí)間內(nèi)AOW制度給雇員增負(fù)1倍多。于是，荷蘭政府將AOW的籌資稅率上限設(shè)定為18.25%，提出若收不抵支就由政府兜底，與此同時(shí)(1998年起)，政府每年向AOW注入數(shù)十億至上百億歐元用于儲(chǔ)備，按照預(yù)測(cè)AOW在2020年會(huì)出現(xiàn)收不抵支，屆時(shí)啟用儲(chǔ)備基金。

三、AOW制度對(duì)養(yǎng)老金充足性的作用

荷蘭養(yǎng)老金體系的第一支柱AOW制度具有普惠制特征，待遇資格和待遇水平與繳費(fèi)(納稅)脫鉤，尤其是具備給付水平高、受益面廣的優(yōu)點(diǎn)，在第二支柱待遇有限和第三支柱規(guī)模不大的情況下確保了養(yǎng)老金的充足性。

(一)待遇充足性

AOW養(yǎng)老金待遇水平與居住年限和家庭狀況相關(guān)聯(lián)，相同條件的居民可獲得的養(yǎng)老金待遇無差別。全額AOW養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)是：獨(dú)居者領(lǐng)取不低于最低凈工資的70%(約為稅前工資的30%)；已婚或有伴侶者，每個(gè)符合資格條件的人領(lǐng)取最低凈工資的50%；撫養(yǎng)18歲以下孩子的單親領(lǐng)取最低凈工資的90%。如果AOW參保人不在國(guó)內(nèi)居住，待遇按每年2個(gè)百分點(diǎn)扣除。根據(jù)AOW管理當(dāng)局公布數(shù)據(jù)，2019年7月1日起執(zhí)行的待遇標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊硗诵菡? 158歐元/月、夫妻或同居者均已退休的按1 592歐元/月(即每個(gè)人的待遇標(biāo)準(zhǔn)為796歐元/月)④；65歲及以上老年人如果沒有資格領(lǐng)取全額AOW養(yǎng)老金(大約有五分之一的人無法領(lǐng)取到全額AOW養(yǎng)老金)，或者養(yǎng)老金低于最低水平而且沒有其他收入或其他收入很少，可以得到最低養(yǎng)老金保障補(bǔ)助金。

AOW是確保養(yǎng)老金充足性的關(guān)鍵。一方面其與職業(yè)養(yǎng)老金聯(lián)合提供70%的替代率且發(fā)揮更大作用，另一方面可以緩釋職業(yè)養(yǎng)老金的給付壓力從而減輕雇主和企業(yè)的籌資負(fù)擔(dān)。荷蘭95%的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃是DB型(待遇確定型)，因其與AOW“捆綁”確保70%替代率，故職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃應(yīng)給付的待遇可以根據(jù)AOW待遇水平進(jìn)行調(diào)整[7]。具體操作如下：先按照承諾比例(工作滿40年的替代率為平均工資的70%，下限是最低工資的70%，最低工資約為平均工資的一半)確定AOW給付水平；然后計(jì)算應(yīng)付職業(yè)養(yǎng)老金，計(jì)算方式是“(退休前工資或職業(yè)生涯平均工資-AOW給付水平)×70%”。這種第一支柱和第二支柱的連鎖關(guān)系至少有三個(gè)好處：第一，AOW待遇提高能夠緩解職業(yè)養(yǎng)老金的給付壓力，從而有助于降低企業(yè)和雇主的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；第二，如果雇員因育兒、失業(yè)、教育等原因離開勞動(dòng)力市場(chǎng)，其職業(yè)養(yǎng)老金權(quán)益會(huì)中斷，但只要育兒期、失業(yè)期或?qū)W習(xí)期仍居住在荷蘭，AOW養(yǎng)老金權(quán)益就不會(huì)中斷，“保住”了職業(yè)中斷群體的退休收入；第三，AOW在退休收入占比高，是確保退休人員養(yǎng)老金穩(wěn)定性和充足性的關(guān)鍵因素。

荷蘭的三支柱養(yǎng)老金體系中AOW的地位最重要。研究顯示(見表2)，各年齡組老年人口退休收入中，公共養(yǎng)老金(包括AOW、OW、IW等，其中AOW占比近九成)占50%上下，職業(yè)養(yǎng)老金占30%上下，資產(chǎn)收入和其他收入合計(jì)占約20%。以AOW為主的公共養(yǎng)老金是退休收入的主要來源。

表2 1997年荷蘭退休人員收入構(gòu)成 %

(二)覆蓋充足性

根據(jù)荷蘭法律，AOW制度覆蓋所有居民。表3顯示了2006—2018年荷蘭AOW制度受益人數(shù)和65歲及以上人口數(shù)的關(guān)系。根據(jù)該表可以看出，前者始終高于后者，二者差距自2013年起有所縮小。AOW受益人數(shù)始終大于65歲及以上人口是因?yàn)槭芤婷婧w了那些在荷蘭居住超過1年的外國(guó)人，體現(xiàn)荷蘭AOW制度覆蓋的充足性。2013年之后荷蘭開始延遲退休，待遇資格條件收緊，領(lǐng)取待遇人數(shù)的增速放緩，AOW受益人數(shù)占65歲及以上人口的比重開始下降，一定程度上緩釋了政府在AOW制度上的支出壓力。

表3 荷蘭AOW的受益人數(shù)與占65歲及以上人口比重 萬(wàn)人

四、AOW制度的評(píng)價(jià)及其借鑒意義

AOW制度是荷蘭多支柱養(yǎng)老金體系最重要的組成部分，不僅發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金的作用，而且是養(yǎng)老金充足性的重要保障，對(duì)我國(guó)完善養(yǎng)老金制度體系有著可貴的借鑒意義。

(一)制度評(píng)價(jià)

1.AOW對(duì)緩解老年貧困和縮小老年群體收入差距有積極作用

AOW是由國(guó)家保障的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，50%的替代率使所有老年人自動(dòng)獲得基本收入保障，不僅可以消除老年人絕對(duì)貧困，而且也有助于縮小收入差距，緩解老年人相對(duì)貧困。此外，AOW的籌資來自累進(jìn)稅率的收入稅，有助于收入再分配。

待遇資格以居民身份為唯一條件，使AOW制度的“保障”屬性強(qiáng)于“保險(xiǎn)”屬性，成為防止老年貧困、縮小收入差距和促進(jìn)社會(huì)公平的重要社會(huì)制度。從表4中看出，AOW養(yǎng)老金占較低收入40%退休人口全部收入的80%以上，甚至接近90%，占最高收入20%退休人口全部收入的比例只有35%，起到縮小老年人退休收入差距的作用。

表4 1993年按五等分收入組的退休人員收入構(gòu)成 %

2.AOW制度運(yùn)行穩(wěn)定有助于引導(dǎo)公眾形成行為理性

荷蘭建立AOW制度時(shí)(1957年)65歲及以上老年人口比例是8.6%，2015年這一比例升至17.9%，提高了1倍多，但AOW待遇支出規(guī)模增速較為穩(wěn)定。從表5可以看出，2007—2017年AOW待遇領(lǐng)取人數(shù)由總?cè)丝诘?6.2%升至19.9%(見表5)，AOW支出占GDP的比重由4.1%提高至5.1%，人均AOW由9 459歐元/年提高至10 929歐元/年，年均復(fù)合增長(zhǎng)率為1.2%，總體上看，AOW制度運(yùn)行半個(gè)多世紀(jì)，待遇穩(wěn)步增長(zhǎng)，制度穩(wěn)定成熟。待遇調(diào)整政策穩(wěn)定，易于形成理性預(yù)期，也有助于政府準(zhǔn)確預(yù)測(cè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)DB型職業(yè)養(yǎng)老金的要求回報(bào)率乃至投資策略都有間接的正向影響。

表5 AOW支出及其占GDP比重、待遇人數(shù)及其占總?cè)丝跀?shù)比重

為了應(yīng)對(duì)老齡化帶來的支付壓力，荷蘭政府在20世紀(jì)90年代就著手改革養(yǎng)老金制度，提出諸如降低AOW待遇水平、推出領(lǐng)取待遇年齡(法定退休年齡)、提高收入稅率等措施，并引導(dǎo)展開社會(huì)大討論。有研究顯示，如果將待遇降低10%，AOW支出占GDP的比重降低0.5個(gè)百分點(diǎn)(2001年)至0.83個(gè)百分點(diǎn)(2039年)；如果將退休年齡延遲2歲，則AOW支出減少約10%[8]。不過，降低待遇造成退休者和接近退休者福利凈損失，1995年的一項(xiàng)調(diào)查顯示79%的被調(diào)查者反對(duì)降低AOW待遇，相比而言62%的人反對(duì)將退休年齡從65歲延遲到67歲。兩害相權(quán)取其輕，荷蘭政府決定選擇推遲法定領(lǐng)取AOW待遇的年齡，采取漸進(jìn)性的延退政策(每三年延退1歲，共延退2歲)。由于制度運(yùn)行穩(wěn)定，保障充足度也較高，延退政策又經(jīng)過了充分的社會(huì)討論，因此，2013年延退政策開始實(shí)施時(shí)并未遇到明顯阻力，這也是荷蘭成為歐洲實(shí)施延退政策的成功典型。

(二)借鑒意義

1.荷蘭AOW制度的經(jīng)驗(yàn)

AOW制度具有四個(gè)鮮明的特征：一是全覆蓋，所有荷蘭居民不論就業(yè)歷史和納稅數(shù)額，只要在國(guó)內(nèi)居住一年以上，在符合領(lǐng)取年齡時(shí)便可申領(lǐng)AOW養(yǎng)老金，養(yǎng)老金待遇不與家庭收入關(guān)聯(lián)，人人有權(quán)享有，離開荷蘭不會(huì)喪失已有的養(yǎng)老金權(quán)益；二是充足度高，AOW養(yǎng)老金平均替代率可達(dá)50%，低于最低工資70%的可以獲得津貼補(bǔ)助，加上幾乎全覆蓋的DB型職業(yè)養(yǎng)老金，可以實(shí)現(xiàn)不低于平均工資70%的退休收入保障，這使荷蘭成為養(yǎng)老金慷慨度最高的國(guó)家之一；三是簡(jiǎn)單，荷蘭AOW沒有復(fù)雜的待遇資格條件，規(guī)定只要達(dá)到退休年齡便可領(lǐng)取待遇，待遇的多少只與居住年限和家庭類型(已婚、單身或單親)相關(guān)，不做家計(jì)調(diào)查，也沒有收入要求，且待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；四是靈活，荷蘭的老年人非全時(shí)工作就業(yè)率在全球首屈一指，低齡老年人對(duì)AOW養(yǎng)老金的依賴度不高，這是荷蘭延遲退休年齡得以順利實(shí)施的重要保障。

不過，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，人口老齡化對(duì)AOW制度的沖擊不小，制度財(cái)務(wù)的負(fù)擔(dān)不斷加重。有預(yù)測(cè)顯示，2030年荷蘭65歲及以上老年人數(shù)將比1989年增加89%，占總?cè)丝诒戎貙⒂?3%提高到22%，領(lǐng)取AOW的人數(shù)增加98%，公共養(yǎng)老金支出(包括AOW、OW和IW)占GDP的比重隨之由1995年的5.3%將提升至2037年的7.5%，如果經(jīng)濟(jì)增速停滯，這一比例將升至9%，為滿足待遇給付的收入稅率將提高至2030年的20%和2035年的26%[9]。另一項(xiàng)研究也支持這一結(jié)論，預(yù)計(jì)贍養(yǎng)率(65歲及以上人口數(shù)與20～64歲人口數(shù)的比例)由2001年的22%提高至2038年的43%，維持財(cái)務(wù)平衡的籌資規(guī)模將由占GDP的5.3%提高至9.8%[10]，政府的兜底負(fù)擔(dān)也會(huì)不斷加大，預(yù)計(jì)到2038年，政府撥款將占到AOW制度收入的一半，到2060年荷蘭養(yǎng)老金公共支出占GDP的比重將達(dá)到10.5%，比2007年(6.6%)增長(zhǎng)60%[11]。

2.AOW制度對(duì)中國(guó)的啟示

荷蘭AOW制度對(duì)抵御老年貧困和縮小收入差距功不可沒，其透露出的福利理念具有可貴的借鑒意義：一是累進(jìn)繳費(fèi)、均一待遇體現(xiàn)了互助共濟(jì)的社會(huì)團(tuán)結(jié)理念，以居住年限作為唯一的資格條件體現(xiàn)了公民權(quán)利和制度的國(guó)民性，是一種極具包容性的社會(huì)制度；二是政府承諾兜底體現(xiàn)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任心，建立儲(chǔ)備基金體現(xiàn)了社會(huì)治理的前瞻性；三是近年來待遇調(diào)整穩(wěn)定，代際負(fù)擔(dān)公平，政策決策理性。

我國(guó)還沒有覆蓋全民的、基于居民權(quán)利的國(guó)民養(yǎng)老金制度，目前也不具備建立這樣制度的條件。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中設(shè)置的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，基于戶籍和未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩個(gè)條件，待遇由財(cái)政支付，截至2019年年底覆蓋5.3億多人，具有“準(zhǔn)國(guó)民養(yǎng)老金”的性質(zhì)。但是，這個(gè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率很低，由中央財(cái)政兜底的部分不到居民人均可支配收入的5%，加上地方財(cái)政補(bǔ)助的部分合計(jì)最高也不到居民人均可支配收入的20%，保障充足度不高。2018年3月，人社部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》，將建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制提到議事日程。機(jī)制的建立和待遇調(diào)整的幅度取決于對(duì)這項(xiàng)制度的定位，從荷蘭AOW制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度完全可作為消除老年人絕對(duì)貧困、縮小老年人收入差距的重要工具。

一方面，從2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2011年城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，再到2014年兩個(gè)制度合并，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)只調(diào)整過兩次，分別從2009年的每人每月55元調(diào)整到2015年的每人每月70元，再到2018年調(diào)整為每人每月88元，總體上提高了60%，但仍不到同期國(guó)家貧困線的30%。另外，由于采取均一待遇標(biāo)準(zhǔn)，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)收入高低老年人區(qū)別對(duì)待。總之，基礎(chǔ)養(yǎng)老金既未保障老年人免于貧困，也未縮小老年人的收入差距。因此，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的確定以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，都需要優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇調(diào)整盯住老年人基本生活的保障線，同時(shí)調(diào)整力度向收入低分位的老年人傾斜。

另一方面，人口老齡化既是AOW面臨的主要挑戰(zhàn)，也是包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老金制度共同面臨的挑戰(zhàn)。荷蘭養(yǎng)老金充足度是由AOW和第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金捆綁實(shí)現(xiàn)，職業(yè)養(yǎng)老金的總資產(chǎn)超過GDP，但職業(yè)養(yǎng)老金的支出每年只有GDP的4%～5%，因此，應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊時(shí)，荷蘭可以通過提高職業(yè)年金替代率，“置換”一部分AOW的替代率，依舊可以確保養(yǎng)老金的充足度。與之相比，中國(guó)第二支柱企業(yè)年金資產(chǎn)只有GDP的2%，城鄉(xiāng)居民還未建立補(bǔ)充型的養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老金的充足度缺乏有力保障。由于中國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全出自各級(jí)財(cái)政，沒有像荷蘭那樣通過提高稅率提前建立基金儲(chǔ)備池，因此在應(yīng)對(duì)老齡化沖擊問題上，我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的準(zhǔn)備尚顯不足。因此，在激勵(lì)個(gè)人增加繳費(fèi)、提高養(yǎng)老金個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄能力的同時(shí)，還需引導(dǎo)年輕人將家庭儲(chǔ)蓄更多地轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期資產(chǎn)，發(fā)展更多適用個(gè)人購(gòu)買的養(yǎng)老金產(chǎn)品，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民加入到補(bǔ)充型養(yǎng)老金制度中，為未來養(yǎng)老做更多準(zhǔn)備。

注 釋：

①2005年之后，荷蘭將養(yǎng)老金(第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金之和)計(jì)發(fā)基礎(chǔ)由個(gè)人的最后工資調(diào)整為職業(yè)生涯平均工資。

②1854年《貧困法》(Poor Act，Armenwet)規(guī)定，教會(huì)須承擔(dān)照顧老年弱勢(shì)群體的責(zé)任，當(dāng)教會(huì)資源不足時(shí)才由濟(jì)貧組織介入。

③那些因外出工作沒有居住在荷蘭的人，可以通過自愿參加AOW計(jì)劃并照章納稅，領(lǐng)取待遇時(shí)參保的年限計(jì)入居住年限合并計(jì)算AOW養(yǎng)老金。在計(jì)算居住年限時(shí)，自愿參保者可計(jì)入的年限最多不能超過10年(10年的限制不適用于2000年12月31日之前自愿參保的人)；對(duì)于1957年1月1日之前已經(jīng)年滿15歲且已在荷蘭居住滿6年的人，如果仍住在荷蘭，則其15歲生日距1957年之間的年份視同為參保年限，可以累計(jì)在居住年限中；2001年1月1日之后在荷蘭居住的居民，可以“購(gòu)買”參保年限，其可“購(gòu)買”的年限等于申請(qǐng)人遷入荷蘭時(shí)的年齡減去15之后的差值。

④荷蘭AOW管理當(dāng)局SVB官網(wǎng)，https://www.svb.nl/int/en/aow/hoogte_aow/bedragen/index.jsp。