孫強(qiáng)強(qiáng)

（華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079）

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化發(fā)展是我國(guó)在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的一項(xiàng)重要政治目標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”；2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步闡釋要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”；2017年黨的十九大再次提出“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”；2019年黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步闡明“完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”。伴隨黨和政府對(duì)基層協(xié)商民主的高度重視，我國(guó)基層協(xié)商民主出現(xiàn)了諸多有益實(shí)踐，比如：浙江臨海的“基層民主協(xié)商議事制度”、河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”工作法、廣西貴港的“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度、浙江寧波的“象山說(shuō)事制度”等，均豐富了我國(guó)基層協(xié)商民主的可操作性經(jīng)驗(yàn)。從上述政策文件和地方實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)基層協(xié)商民主逐步實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向，即由重視理論闡述轉(zhuǎn)向協(xié)商實(shí)踐，由重視實(shí)踐探索轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散；同時(shí)，基層協(xié)商民主依然面臨兩個(gè)轉(zhuǎn)向的困難：制度轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向①，即由理想設(shè)計(jì)到制度建構(gòu)，由小規(guī)模協(xié)商到大規(guī)模系統(tǒng)協(xié)商。

在我國(guó)基層協(xié)商民主面臨“協(xié)商轉(zhuǎn)向”的背景下，我們研究的重心不應(yīng)該僅局限于探討基層協(xié)商是追求民主性價(jià)值還是治理性價(jià)值的二元對(duì)立與融合，也不應(yīng)該僅關(guān)注基層協(xié)商民主發(fā)展的重大意義，而是應(yīng)該多關(guān)注目前我國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展及面臨的諸多困境，即如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向，以優(yōu)化基層協(xié)商民主機(jī)制，提升基層治理能力。因此，本文以Z省N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的運(yùn)行為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)地考察、網(wǎng)絡(luò)訪談及案例搜集，全面了解其從政策實(shí)驗(yàn)到經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的全過(guò)程，探討如何通過(guò)我國(guó)基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)化再造來(lái)促進(jìn)基層協(xié)商民主跨越式發(fā)展，并提供可借鑒的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)。

二、協(xié)商民主系統(tǒng)化：關(guān)鍵議題及分析框架

（一）協(xié)商民主系統(tǒng)關(guān)注的兩個(gè)關(guān)鍵議題

協(xié)商民主系統(tǒng)關(guān)注的第一個(gè)關(guān)鍵議題是實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)和公共意志的公民賦權(quán)相銜接。協(xié)商民主系統(tǒng)理論形成的基礎(chǔ)是哈貝馬斯在《在事實(shí)與規(guī)范之間》一書(shū)中提出的協(xié)商民主“雙軌制模型”,即為弱公共領(lǐng)域和強(qiáng)公共領(lǐng)域[1]，協(xié)商民主運(yùn)行需要將弱公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)傳導(dǎo)進(jìn)入強(qiáng)公共領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)公共意志的賦權(quán)?；诖?，曼斯布里奇提出了協(xié)商民主系統(tǒng)的初步設(shè)想，“良好協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)并不意味著系統(tǒng)中的每次互動(dòng)都要體現(xiàn)相互尊重、前后一致、承認(rèn)對(duì)方的主體地位、開(kāi)放性以及道德自主，而是有更大的系統(tǒng)來(lái)體現(xiàn)這些目標(biāo)”[2]。德雷澤克進(jìn)一步關(guān)注公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)如何進(jìn)入到公共意志的賦權(quán)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的意見(jiàn)多源性，“協(xié)商民主系統(tǒng)包含私人領(lǐng)域、公共空間、賦權(quán)空間、從公共空間到賦權(quán)空間的傳導(dǎo)機(jī)制、從賦權(quán)空間到公共空間的問(wèn)責(zé)機(jī)制、關(guān)于協(xié)商系統(tǒng)自身如何組織的元協(xié)商機(jī)制以及決斷部分，這些要素共同決定公共政策的情況”[3]。帕森斯進(jìn)一步發(fā)展了協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，認(rèn)為“在協(xié)商式的決策中，社會(huì)運(yùn)動(dòng)、專家論證、行政部門開(kāi)展的咨詢、公共聽(tīng)證會(huì)、公民論壇、媒體、立法機(jī)構(gòu)、請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)等等，都可以在其中發(fā)揮自己獨(dú)特的作用”[4]。

第二個(gè)關(guān)鍵議題是實(shí)現(xiàn)小規(guī)模的協(xié)商向大規(guī)模的公共協(xié)商轉(zhuǎn)變，這是協(xié)商系統(tǒng)化探討的核心問(wèn)題。曼斯布里奇和帕森斯在《協(xié)商系統(tǒng)》一書(shū)，正式提出協(xié)商系統(tǒng)的概念，即“一種通過(guò)論辯、證明、表達(dá)與說(shuō)服等手段來(lái)應(yīng)對(duì)政治沖突和解決問(wèn)題的交談式系統(tǒng)。在良好的協(xié)商系統(tǒng)中，提出相關(guān)觀點(diǎn)的說(shuō)服應(yīng)該替代壓制、壓迫和輕率的忽略。從規(guī)范層面講，系統(tǒng)性路徑意味著，人們應(yīng)該從系統(tǒng)整體的視角而不是以組成系統(tǒng)的部分來(lái)評(píng)價(jià)系統(tǒng)”[5]45。同時(shí)協(xié)商系統(tǒng)的整體性視角必須超越傳統(tǒng)的小規(guī)?！懊鎸?duì)面”協(xié)商，走向大規(guī)模的公共協(xié)商。古丁認(rèn)為協(xié)商民主應(yīng)該廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，即“存在一種異于現(xiàn)階段流行于協(xié)商民主理論家之間的單一性協(xié)商的分散式協(xié)商模型。在這種模型中，各種協(xié)商式德性以有序的方式展現(xiàn)在各階段的各個(gè)構(gòu)成部分中，而不是像現(xiàn)在那樣持續(xù)地、同時(shí)地展現(xiàn)在單一協(xié)商行為者身上”[6]。但是諸多學(xué)者對(duì)于小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商進(jìn)行轉(zhuǎn)變的探討中，多集中在以下兩種策略：一種是通過(guò)限制參與協(xié)商的人數(shù)而發(fā)揮作用，另一種是通過(guò)限制對(duì)他人的信息輸入來(lái)發(fā)揮作用[7]60。限制人數(shù)的協(xié)商策略主要是通過(guò)“不連貫的協(xié)商”和“代用協(xié)商”②兩種方式，前者指將參與協(xié)商的人員進(jìn)行分組，每個(gè)小組通過(guò)小規(guī)模協(xié)商之后，將協(xié)商結(jié)果同其他組的協(xié)商結(jié)果放在一起進(jìn)行再次協(xié)商；后者指從具有協(xié)商資格的公民中挑選部分代表進(jìn)行協(xié)商來(lái)代替全體成員的協(xié)商。此種策略在實(shí)施過(guò)程中，“不連貫協(xié)商”會(huì)出現(xiàn)“團(tuán)體關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)”[8]，由于重疊性太高和相互排斥而無(wú)法運(yùn)行，“代用協(xié)商”無(wú)法保證代表在進(jìn)行協(xié)商中的“代表性連續(xù)”，公民若發(fā)生意見(jiàn)改變，代表就將無(wú)法發(fā)揮代表作用。限制信息輸入的協(xié)商策略主要通過(guò)“瘦弱的協(xié)商”和“選擇性理解”來(lái)減少協(xié)商人員相互的交流量?！笆萑醯膮f(xié)商”通過(guò)減小信號(hào)的強(qiáng)度而減少每個(gè)參加者的協(xié)商負(fù)擔(dān)，從而推進(jìn)大眾協(xié)商的進(jìn)行[7]65；“選擇性理解”是一種被遮蔽的協(xié)商，通過(guò)報(bào)紙、民主墻等公共領(lǐng)域的方式向公眾提供信息。前者導(dǎo)致大眾協(xié)商的基礎(chǔ)薄弱，缺少足夠信息無(wú)法進(jìn)行認(rèn)真地權(quán)衡和判斷，影響協(xié)商的效果；后者的本質(zhì)上無(wú)法形成公共雙向溝通，屬于有限協(xié)商的范疇。

為實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)同公共意志的公民賦權(quán)銜接和小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)變的兩個(gè)關(guān)鍵議題，曼斯布里奇提出了協(xié)商系統(tǒng)構(gòu)成的四個(gè)要件，即“國(guó)家有約束力的決定（法律及其實(shí)施）、與做出這些決定直接相關(guān)的一系列活動(dòng)、與這些具有約束力的政策相關(guān)的非正式交流、以及雖為公眾所關(guān)注，但國(guó)家并沒(méi)有打算制定為具有約束力的決策這一類公共議題相關(guān)的正式或非正式的交流論壇”[5]9?！霸谒軌?yàn)闆Q策者擴(kuò)展視角、提供更多主張與論述以及強(qiáng)化理由的意義上是協(xié)商的，這些視角本身是否由協(xié)商的方式產(chǎn)生并不重要，重要的是，決策制定者的決策過(guò)程是協(xié)商式的”[5]19。協(xié)商系統(tǒng)的提出促使公共意見(jiàn)能夠通過(guò)系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)入到政策制定環(huán)節(jié)，同時(shí)也擴(kuò)大社會(huì)協(xié)商的參與面，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主化和協(xié)商政治化的統(tǒng)一。協(xié)商系統(tǒng)包含了一些非協(xié)商的成分，但這些非協(xié)商的成分卻有助于整體系統(tǒng)協(xié)商目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[9]。對(duì)于非協(xié)商的部分，曼斯布里奇和帕金森也提出了協(xié)商系統(tǒng)建設(shè)面臨五個(gè)困境：一是連接過(guò)緊，系統(tǒng)各個(gè)部分銜接過(guò)于緊密，使系統(tǒng)喪失自我糾正能力；二是脫節(jié)，系統(tǒng)中某部分提出的有說(shuō)服力的理由無(wú)法對(duì)其他部分產(chǎn)生影響；三是制度性支配，系統(tǒng)中某部分具有特權(quán)；四是社會(huì)性支配，特定社會(huì)利益群體控制了系統(tǒng)中的群體；五是頑固的派性意見(jiàn)，系統(tǒng)的部分受制于意識(shí)形態(tài)等，不愿聽(tīng)取協(xié)商意見(jiàn)[5]22-24。

我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)商民主系統(tǒng)化研究主要圍繞以下兩個(gè)主題展開(kāi)：第一個(gè)主題是進(jìn)行概念、理論和要素的探討。學(xué)者談火生通過(guò)對(duì)西方協(xié)商民主研究中的三個(gè)轉(zhuǎn)向的分析，認(rèn)為黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主系統(tǒng)”的構(gòu)想，并在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中予以具體化，提出了七大協(xié)商渠道，強(qiáng)調(diào)不同渠道之間的銜接配合，與西方學(xué)者的相關(guān)見(jiàn)解不謀而合，從而使我國(guó)協(xié)商民主進(jìn)入到從理想設(shè)計(jì)到制度構(gòu)建的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向[10]。張繼亮梳理了西方協(xié)商系統(tǒng)理論的發(fā)展，提出協(xié)商系統(tǒng)比面對(duì)面的小型協(xié)商具有更多優(yōu)勢(shì)，但也存在著弱勢(shì)群體影響力不足、系統(tǒng)要素之間缺乏連續(xù)性和存在不正當(dāng)支配[9]的問(wèn)題。同時(shí)，他針對(duì)我國(guó)協(xié)商民主制度化建設(shè)提出了三個(gè)建議：一是探索七大協(xié)商渠道的聯(lián)結(jié)方式并制度化，二是國(guó)家頒布基層協(xié)商民主實(shí)踐的具體制度、方法和技術(shù)，三是采取措施推進(jìn)社會(huì)協(xié)商實(shí)踐與制度化的發(fā)展[11]。佟德志、程香麗從協(xié)商場(chǎng)所的角度研究協(xié)商系統(tǒng)的構(gòu)成要素，但沒(méi)有分析協(xié)商場(chǎng)所在功能上的分工、互補(bǔ)、替代與制衡關(guān)系，也沒(méi)有分析協(xié)商場(chǎng)所與協(xié)商系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系[12]。王宇環(huán)基于協(xié)商系統(tǒng)理論的分析，探討了精英與大眾之間通過(guò)“雙軌制協(xié)商”以及“目標(biāo)議題—手段”兩條路徑彌合了彼此的張力[13]；也解釋了以包容、分工和依賴為核心要義的協(xié)商系統(tǒng)通過(guò)建立政治代表與公眾之間的關(guān)聯(lián)，創(chuàng)新以交往權(quán)力為目標(biāo)的微型公眾代表模式，更好地實(shí)現(xiàn)了政治代表對(duì)公眾的回應(yīng)[14]。第二個(gè)主題是關(guān)注協(xié)商民主系統(tǒng)的中國(guó)實(shí)踐，談火生認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)政治中不僅有協(xié)商政治，而且有完整的協(xié)商系統(tǒng)，比哈貝馬斯設(shè)想的“雙軌制”協(xié)商民主制度構(gòu)想更加豐富，呈現(xiàn)為三個(gè)層次：最核心是國(guó)家政治制度中的協(xié)商，中間是哈貝馬斯所謂的弱公共領(lǐng)域的協(xié)商，最外層是以大眾輿論形態(tài)存在的協(xié)商[15]。王國(guó)勤對(duì)象山的“村民說(shuō)事”進(jìn)行分析，認(rèn)為該地通過(guò)參與主體多元化、功能的系統(tǒng)化、意識(shí)形態(tài)的全面嵌入，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造[16]。

通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外的相關(guān)文獻(xiàn)，可以看出我國(guó)學(xué)者逐漸重視對(duì)協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，產(chǎn)生了基于中國(guó)協(xié)商實(shí)踐的學(xué)術(shù)成果，但需清醒地看到，目前的研究仍處于起步階段，大多數(shù)仍屬于小規(guī)模協(xié)商的范疇。從我國(guó)基層協(xié)商民主的實(shí)踐來(lái)看，雖然部分實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向，但是由于缺乏協(xié)商民主制度系統(tǒng)化的構(gòu)建，依然呈現(xiàn)小規(guī)模協(xié)商、治理吸納民主的特點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向，限制了基層協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展。因此，本文使用協(xié)商民主系統(tǒng)的理論對(duì)基層（通常指代縣域及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等）協(xié)商民主運(yùn)行進(jìn)行分析，以探討基層協(xié)商如何實(shí)現(xiàn)從小規(guī)模協(xié)商邁向大規(guī)模公共協(xié)商，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)和公共意志的公民賦權(quán)有效銜接。

（二）政治系統(tǒng)理論和治理吸納民主的分析框架

本文以政治系統(tǒng)分析理論和治理吸納民主框架為基礎(chǔ)進(jìn)行思考，為推進(jìn)中國(guó)基層協(xié)商民主構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化再造的分析框架。戴維·伊斯頓提出的政治生活的系統(tǒng)分析理論即關(guān)注政治系統(tǒng)如何對(duì)公民輸入的需求進(jìn)行轉(zhuǎn)換，進(jìn)而輸出為公共政策。具體輸入包括外部環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的干擾和刺激，也包括公民的需求和支持，這些均匯成需求流經(jīng)通道進(jìn)入到政治系統(tǒng)中，再由政治系統(tǒng)中的守門者、精英分子和權(quán)威當(dāng)局通過(guò)結(jié)構(gòu)機(jī)制、文化機(jī)制和需求縮減將需求流轉(zhuǎn)換為議題，輸出為公共政策來(lái)回應(yīng)社會(huì)公民的需求，同時(shí)在公共政策的實(shí)施中，不斷將執(zhí)行效果反饋給政治系統(tǒng)和社會(huì)公眾，通過(guò)再次輸入來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策的糾偏。政治系統(tǒng)分析為公共政策的制定和實(shí)施提供了輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋的閉合模型，但是卻忽略了對(duì)政治系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程的解釋，使得公眾難以清晰知曉政策制定過(guò)程，即公民意見(jiàn)如何轉(zhuǎn)換為公共政策。對(duì)此，阿爾蒙德認(rèn)為“由于有了輸入和輸出這些概念，我們已經(jīng)從政治定義轉(zhuǎn)向體系的定義，并具有廣泛性、相互依賴性和邊界性”[17]5，并提出“最為重要的功能范疇是政治功能，而不是政府功能，是輸入功能，而不是輸出功能，輸入功能包括政治社會(huì)化、利益表達(dá)、利益綜合和政治溝通；輸出功能包括法規(guī)制定、法規(guī)實(shí)施和法規(guī)裁決”[17]15。他強(qiáng)調(diào)政治溝通的作用，認(rèn)為“政治體系中所行使的所有功能，都是由溝通來(lái)完成的”，“對(duì)于發(fā)展和維持一群積極的、有效的選民和公民來(lái)說(shuō)，一個(gè)自治的、中立的和無(wú)所不在的溝通體系顯得尤為重要”[17]45。戴維·伊斯頓和阿爾蒙德所闡述的政治系統(tǒng)分析過(guò)程為研究者們提供了系統(tǒng)化分析的框架。

此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者討論協(xié)商民主的價(jià)值也是協(xié)商民主系統(tǒng)化研究的分析基礎(chǔ)，這是協(xié)商民主系統(tǒng)的價(jià)值理性。不同于西方協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的價(jià)值優(yōu)先，中國(guó)的協(xié)商民主是一種以治理為導(dǎo)向的工具，可以增強(qiáng)基層治理能力，強(qiáng)化基層政府的合法性。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問(wèn)題，它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任，促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[18]。但協(xié)商民主在中國(guó)基層的運(yùn)行過(guò)程中，往往陷入價(jià)值之爭(zhēng)：注重民主價(jià)值就會(huì)降低行政治理效率，注重治理價(jià)值就會(huì)破壞民主價(jià)值。為此，佟德志提出了“治理吸納民主”的民主治理框架，認(rèn)為治理吸納民主不僅使民主從理念轉(zhuǎn)到落實(shí)，而且彌補(bǔ)了民主在實(shí)踐中的諸多不足，使得民主治理成為現(xiàn)實(shí)。同時(shí)治理與民主在內(nèi)涵、目標(biāo)、主體、程序、機(jī)制、價(jià)值等各方面存在互補(bǔ)關(guān)系，使得治理能夠吸納民主，但是對(duì)于新興發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，民主與治理的融合與其說(shuō)是一種現(xiàn)象，不如說(shuō)是一種目標(biāo)[19]。因此，“治理吸納民主”為協(xié)商民主系統(tǒng)化提供了價(jià)值框架，公共政策的制定是為了實(shí)現(xiàn)政府的治理價(jià)值，進(jìn)入公共政策制定環(huán)節(jié)的公民需求需要經(jīng)過(guò)以協(xié)商民主為主要方式的民主過(guò)程，而協(xié)商民主系統(tǒng)就是實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值和民主價(jià)值融合的最好轉(zhuǎn)換器。

綜合上述理論基礎(chǔ)和框架，本文構(gòu)建了一個(gè)當(dāng)前中國(guó)基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的分析框架，如圖1所示：

圖1 基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造分析框架

如上圖所示，基層協(xié)商民主中公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)通過(guò)政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換同公共意志領(lǐng)域的公民賦權(quán)相銜接生成公共政策，同時(shí)民主協(xié)商的發(fā)展方向是由實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值的小規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)向民主價(jià)值和治理價(jià)值相融合的大規(guī)模協(xié)商。在該分析框架中，公共領(lǐng)域的輸入表現(xiàn)為通過(guò)小規(guī)模協(xié)商和大規(guī)模協(xié)商形成公民的“利益需求”；政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換表現(xiàn)為通過(guò)以溝通為主要方式的政治通道，依靠政治系統(tǒng)中的“守門者”進(jìn)行調(diào)研協(xié)商，進(jìn)行需求整合輸入到政治系統(tǒng)之中；公共意志的輸出是政治系統(tǒng)中的“權(quán)威當(dāng)局者”通過(guò)協(xié)商投票等方式制定公共政策。其中政治系統(tǒng)在協(xié)商民主系統(tǒng)化框架中起的作用是回應(yīng)公共領(lǐng)域的社會(huì)需求，落實(shí)公共政策，聯(lián)結(jié)公共領(lǐng)域和公共意志，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的治理價(jià)值和民主價(jià)值融合。公共政策集中反映了政治系統(tǒng)追求治理價(jià)值的目標(biāo)，在公共領(lǐng)域中實(shí)施公共政策以提升治理效能，需要廣泛吸納社會(huì)民意，表現(xiàn)為“治理吸納民主”，如果公共政策的治理效能不佳，就會(huì)反饋給公共領(lǐng)域，再次重復(fù)“輸入—轉(zhuǎn)換——輸出”的過(guò)程，每一次協(xié)商民主系統(tǒng)的重置都會(huì)擴(kuò)大協(xié)商民主的規(guī)模，以更好地吸納民意。

三、協(xié)商民主系統(tǒng)化實(shí)踐：以Z省N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”運(yùn)行為依據(jù)

（一）緣起：小規(guī)模協(xié)商的局限和大規(guī)模協(xié)商的探索

Z省N縣位于Z省東部，寧波市南部沿海，象山港和三門灣之間，縣域總面積1 932平方千米，陸域面積1 843平方千米。全縣轄4個(gè)街道、11個(gè)鎮(zhèn)和3個(gè)鄉(xiāng)，共有41個(gè)社區(qū)和363個(gè)行政村，常住人口68.5萬(wàn)人，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)603.64億元，人均生產(chǎn)總值95 380元，N縣在Z省經(jīng)濟(jì)排名位于第15名左右，屬于中等發(fā)達(dá)縣市。2008年誕生在N縣的“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”和傳統(tǒng)的基層小規(guī)模協(xié)商解決民眾糾紛不同，其旨在探索通過(guò)大規(guī)模協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)公民意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為政府的政策制定，實(shí)現(xiàn)民生項(xiàng)目的制定由“人民做主”。這一事件的發(fā)生主要有以下幾方面誘因，一方面，當(dāng)時(shí)基層政府面臨新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)，由此引發(fā)了諸多因征地拆遷、城鄉(xiāng)改造而發(fā)生的基層矛盾，呈現(xiàn)出基層政府和民眾的緊張關(guān)系與信任感降低的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的小規(guī)模協(xié)商可以調(diào)解民眾之間的糾紛，卻無(wú)法調(diào)和民眾與政府之間的分歧，因此政府想要通過(guò)大規(guī)模的協(xié)商民主來(lái)化解民眾和政府間的緊張關(guān)系。另一方面，傳統(tǒng)的政策制定往往是政治系統(tǒng)的“黑箱操作”，民眾對(duì)于政策制定的過(guò)程缺乏了解，尤其是涉及民生項(xiàng)目的政策制定時(shí)，普遍存在領(lǐng)導(dǎo)一錘定音現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾對(duì)政策制定缺乏參與感，被動(dòng)接受政策，消極參與政策執(zhí)行，因此政策執(zhí)行往往效果不佳，政府希望通過(guò)大規(guī)模協(xié)商來(lái)吸納公民意見(jiàn)以提升公共政策制定的科學(xué)性和民主性。此外，還涉及到調(diào)和人大和政府的關(guān)系問(wèn)題，實(shí)行“票決制”以前，政府是政策制定和執(zhí)行一把抓，人大的功能遭到壓縮，導(dǎo)致人大代表職責(zé)虛化，工作積極性不高，民眾對(duì)其信任感降低。綜合上述因素，2008年N縣在L鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)開(kāi)始試行“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，在試行之前，L鎮(zhèn)的客運(yùn)車站改造糾紛為“票決制”的實(shí)行提供了治理契機(jī)。

L鎮(zhèn)位于N縣東部，是該地地理、文化、商貿(mào)中心，是重要的交通樞紐，2006年客運(yùn)車站已不堪重負(fù)，經(jīng)常因道路擁堵引發(fā)交通事故，當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)客運(yùn)站的超負(fù)荷運(yùn)行和政府的不作為感到不滿。為了回應(yīng)民眾需求，L鎮(zhèn)決定擴(kuò)建客運(yùn)站，將原來(lái)的1.5畝擴(kuò)大到5畝，沒(méi)想到一項(xiàng)為解決民眾出行難的民生項(xiàng)目卻遭遇了部分民眾的阻撓。當(dāng)時(shí)，政府提出的賠償標(biāo)準(zhǔn)是每畝3.6萬(wàn)元，但一些居民認(rèn)為自己的房子處于黃金地段，應(yīng)該獲得更高的賠償金，一戶居民提出了18萬(wàn)元的賠償金外加兩間商鋪的要求。為此，政府開(kāi)展了多次小規(guī)模協(xié)商，希望和這些居民達(dá)成一致，但未能如愿，于是改造項(xiàng)目擱置到了2008年。2008年10月L鎮(zhèn)開(kāi)始“票決制”試點(diǎn)，即通過(guò)人大代表在民眾間進(jìn)行廣泛調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)氐拿裆?xiàng)目進(jìn)行大規(guī)模協(xié)商，然后讓人大代表進(jìn)行項(xiàng)目提議，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表通過(guò)投票的方式進(jìn)行決議，再由同級(jí)政府實(shí)施項(xiàng)目，并接受人大代表和民眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。L鎮(zhèn)人大代表Y得知“票決制”試行之后，立即展開(kāi)調(diào)研，通過(guò)村莊協(xié)商會(huì)議、入戶走訪等方式廣泛聽(tīng)取民意，對(duì)于民眾關(guān)心的客運(yùn)站改造經(jīng)費(fèi)數(shù)額、來(lái)源、施工方、賠償支持等問(wèn)題進(jìn)行匯總答復(fù)。協(xié)商之后，民眾對(duì)于客運(yùn)改造項(xiàng)目更加支持，人大代表Y于是就向鎮(zhèn)人大提出擴(kuò)建客運(yùn)站項(xiàng)目的提案，該提案被列入候選名單。2009年1月15日，L鎮(zhèn)人大代表大會(huì)通過(guò)票決，選出十項(xiàng)民生項(xiàng)目，客運(yùn)站擴(kuò)建獲得票數(shù)最多。獲高票通過(guò)的議案項(xiàng)目不僅代表了民意，而且具有法律效力，因此堅(jiān)持高價(jià)賠償?shù)木用褚卜艞壛嗽瓉?lái)的賠償金，征地工作兩月內(nèi)完成，改造工程迅速完工，改善了當(dāng)?shù)孛癖姷某鲂须y題。

“票決制”的實(shí)行使L鎮(zhèn)許多民生項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，不僅化解了基層民眾和政府之間的矛盾，而且增強(qiáng)了人大代表和民眾的協(xié)商參與力度，提升了項(xiàng)目制定的科學(xué)性和民主性，實(shí)現(xiàn)了民主治理。L鎮(zhèn)的“票決制”的實(shí)踐于是繼續(xù)深化推行，2009年12月16日，N縣出臺(tái)《關(guān)于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程人大代表票決制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“票決制”在N縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過(guò)《關(guān)于政府實(shí)事工程代表票決制的實(shí)施辦法》；2010年 1月，L鎮(zhèn)和D鎮(zhèn)人大代表對(duì) 2009年實(shí)事工程項(xiàng)目進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；2012年10月N縣出臺(tái)《中共N縣縣委關(guān)于推行縣政府實(shí)事工程人大代表票決制工作的通知》，票決制工作在全面層面開(kāi)始推行；11月20日，N縣再出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)票決制工作繼續(xù)規(guī)范深入實(shí)施；2013年,Z省N市人大常委會(huì)決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行票決制，H市、J市、H市等陸續(xù)推進(jìn)；2014年Q街道探索開(kāi)展實(shí)事工程人大代表會(huì)商制度，“票決制”工作經(jīng)驗(yàn)延伸到街道層面；2015年，中共Z省省委下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》，明確提出要推廣“政府實(shí)事工程人大代表票決制”的做法，2016年，Z省人大常委通過(guò)《Z省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作條例》，將N縣票決制經(jīng)驗(yàn)正式寫(xiě)入法規(guī)；2017年N縣人大常委出臺(tái)《關(guān)于深入推行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的實(shí)施意見(jiàn)》，建立了測(cè)評(píng)機(jī)制和監(jiān)督體系。目前，“票決制”在Z省全面推行，全國(guó)多個(gè)省市先后引進(jìn)該項(xiàng)制度。

（二）系統(tǒng)化：協(xié)商的民主價(jià)值和治理價(jià)值的融合

L鎮(zhèn)通過(guò)“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的實(shí)行，形成了“公眾廣泛參與協(xié)商與意見(jiàn)征集、人大代表協(xié)商票決立項(xiàng)、政府嚴(yán)格組織實(shí)施、人大代表和人民群眾聯(lián)合監(jiān)督”的協(xié)商民主系統(tǒng)化模型。公眾通過(guò)大規(guī)模協(xié)商形成利益需求流，區(qū)域人大代表承擔(dān)“守門者”的責(zé)任進(jìn)行利益的協(xié)商整合，將利益以項(xiàng)目提案的方式輸入到人民代表大會(huì)進(jìn)行表決，全體人大代表起到意見(jiàn)轉(zhuǎn)換作用，在人大會(huì)上通過(guò)協(xié)商票決輸出十項(xiàng)民生項(xiàng)目的制定?！懊裆鷮?shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”是基層協(xié)商民主的升級(jí)版，突破了傳統(tǒng)基層小規(guī)模協(xié)商只關(guān)注矛盾化解的局限，用協(xié)商民主的方式將公民、人大代表、政府和人大決策進(jìn)行系統(tǒng)化，致力于將小規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)向大規(guī)模協(xié)商，將公民意見(jiàn)合理引入政策制定，以提升基層協(xié)商的民主價(jià)值和治理價(jià)值的融合程度。

圖2 Z省N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”流程示意圖

Z省N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的過(guò)程是一個(gè)基層協(xié)商民主的閉合系統(tǒng)，如圖2所示有三個(gè)主體和六個(gè)過(guò)程。三個(gè)主體分別是：公民、人大代表和基層政府。公民主要起到參與大規(guī)模協(xié)商，形成需求意見(jiàn)以及監(jiān)督質(zhì)詢的作用；人大代表起到整合需求意見(jiàn)、項(xiàng)目建議、項(xiàng)目決策和監(jiān)督評(píng)估的作用；基層政府起到制定項(xiàng)目方案、執(zhí)行政策項(xiàng)目、匯報(bào)執(zhí)行情況等作用。六個(gè)過(guò)程具體如下：一是項(xiàng)目征集。每年的實(shí)事項(xiàng)目工程都會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組充分發(fā)揮各個(gè)基層人大代表的聯(lián)絡(luò)作用，由各人大代表負(fù)責(zé)在所在村莊、社區(qū)、組織內(nèi)開(kāi)展實(shí)事項(xiàng)目的協(xié)商會(huì)，沒(méi)有人數(shù)的限制，參與公民越多，人大代表越能聽(tīng)取不同的意見(jiàn)。對(duì)于該區(qū)域呼聲較高的項(xiàng)目，人大代表會(huì)進(jìn)行登記，并再次通過(guò)實(shí)地走訪、約談利益相關(guān)人和問(wèn)卷調(diào)查，不斷提升地區(qū)項(xiàng)目提案的科學(xué)性和可行性。項(xiàng)目征集環(huán)節(jié)是公民參與最廣泛的大規(guī)模協(xié)商，旨在形成強(qiáng)大的公民意見(jiàn)。二是項(xiàng)目初定。領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)各區(qū)域人大代表提交的項(xiàng)目提案進(jìn)行匯總，并邀請(qǐng)自愿參與的公民和人大代表再次進(jìn)行協(xié)商溝通，論證事態(tài)緊急和具有可操作性的項(xiàng)目，拿出初步方案，交由政府相關(guān)研究部門進(jìn)行資金預(yù)算，并進(jìn)行社會(huì)公示。政府部門按照公益可行、民主溝通和適合票決等原則，對(duì)征集到的人大建議實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)公眾溝通和專家論證，并初定政府可以實(shí)施的項(xiàng)目，提交黨政聯(lián)席會(huì)議、政府辦公室、人大主席團(tuán)會(huì)議、人大常委會(huì)會(huì)議、縣委常委會(huì)會(huì)議審議討論，通過(guò)協(xié)商討論，確定提交人代會(huì)票決的候選項(xiàng)目。三是項(xiàng)目審議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開(kāi)人代會(huì)，由政府向大會(huì)報(bào)告實(shí)事工程候選項(xiàng)目的形成過(guò)程和具體情況，報(bào)告的內(nèi)容具體包括項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施主體、投資額度、完成時(shí)限等。報(bào)告結(jié)束后，由人代會(huì)代表進(jìn)行充分討論協(xié)商，使每個(gè)代表都明確每個(gè)項(xiàng)目的可執(zhí)行狀況，以便于項(xiàng)目的票決。項(xiàng)目審議結(jié)束后需要向公眾公示候選項(xiàng)目，人代會(huì)還要接受公眾的意見(jiàn)，并反饋給各個(gè)人大代表。四是項(xiàng)目票決。民生實(shí)事項(xiàng)目的投票在人大會(huì)上開(kāi)展，全體人大代表討論審議后，按照無(wú)記名的民主投票表決，差額確定實(shí)事工程正式項(xiàng)目，票決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布，同時(shí)也要向社會(huì)公眾公示。五是項(xiàng)目監(jiān)督。人大會(huì)將票決結(jié)果轉(zhuǎn)發(fā)給政府部門，并督促政府做好落實(shí)和制定項(xiàng)目計(jì)劃，在政府公示欄和網(wǎng)站定期公布項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。同時(shí)，所在區(qū)域的人大代表要及時(shí)跟進(jìn)自己負(fù)責(zé)的民生項(xiàng)目，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的糾紛矛盾通過(guò)小規(guī)模協(xié)商進(jìn)行化解，共同推動(dòng)實(shí)事項(xiàng)目工程建設(shè)。六是項(xiàng)目評(píng)估。在下一年的縣鄉(xiāng)人代會(huì)上，政府部門要向人大代表進(jìn)行項(xiàng)目完成情況匯報(bào)，接受代表協(xié)商審議和滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果公開(kāi)宣布，對(duì)測(cè)評(píng)不滿意的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的六個(gè)步驟回應(yīng)了政治系統(tǒng)分析的三個(gè)環(huán)節(jié)：“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”的過(guò)程，同時(shí)也是“治理吸納民主”的民主治理“回應(yīng)—落實(shí)—反饋”三個(gè)環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。通過(guò)人大代表整合民意，實(shí)現(xiàn)了有秩序的輸入，政策制定轉(zhuǎn)換也通過(guò)充分的協(xié)商和公開(kāi)實(shí)現(xiàn)了透明化，輸出的過(guò)程也受到民眾的廣泛監(jiān)督質(zhì)詢。輸出的產(chǎn)物是體現(xiàn)社會(huì)公眾利益的公共政策，是以治理價(jià)值為導(dǎo)向的，但這個(gè)過(guò)程需要通過(guò)最大化的協(xié)商民主予以保障，以實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值和民主價(jià)值的融合。

（三）經(jīng)驗(yàn)：三個(gè)基本結(jié)論

截至2017年底，N縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共征集到民生實(shí)事項(xiàng)目3 372個(gè)，提請(qǐng)票決的候選項(xiàng)目1 307個(gè)，票決產(chǎn)生902個(gè)，總投資115.70億元，平均完成率85%以上?？h級(jí)票決制開(kāi)展6年以來(lái)，共征集到民生實(shí)事項(xiàng)目370個(gè)，提請(qǐng)人代會(huì)票決的項(xiàng)目84個(gè)，票決產(chǎn)生65個(gè)，總投資113.86億元，當(dāng)年平均完成率88%以上。2018年，縣級(jí)票決候選項(xiàng)目15個(gè)，票決確定11個(gè)，總投資10.47億元。以上是N縣“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”運(yùn)行十年取得的成績(jī)，實(shí)現(xiàn)了公共政策制定由“領(lǐng)導(dǎo)拍板”到“由民做主”的轉(zhuǎn)向，充分體現(xiàn)了基層協(xié)商民主系統(tǒng)化帶來(lái)的突破：更加強(qiáng)調(diào)引入大規(guī)模協(xié)商制定公共政策、更加強(qiáng)調(diào)引入基層黨建引領(lǐng)的組織建構(gòu)、更加強(qiáng)調(diào)引入多元主體進(jìn)行系統(tǒng)化再造。

第一，基層協(xié)商民主統(tǒng)化再造的基礎(chǔ)是以大規(guī)模協(xié)商為主的公共政策制定。協(xié)商民主自引入中國(guó)基層實(shí)踐以來(lái)，一直被視為實(shí)現(xiàn)治理有效的工具，治理路徑更多是一種小規(guī)模協(xié)商，主要是為了調(diào)節(jié)基層糾紛。其參與的主體有限、協(xié)商事項(xiàng)的影響范圍不大，是一種良好的治理方式，但也存在地方性治理經(jīng)驗(yàn)難以推廣擴(kuò)散、基層工作人員陷入“泛協(xié)商化”的困境。大規(guī)模協(xié)商是為突破小規(guī)模協(xié)商的局限，實(shí)現(xiàn)最廣大民眾的利益福祉，這就需要政府在制定公共政策過(guò)程中開(kāi)展大規(guī)模的調(diào)研考察，只有進(jìn)行大規(guī)模的協(xié)商民主，才能充分吸納民意，更科學(xué)民主地制定政策。需要說(shuō)明的是，在基層協(xié)商民主系統(tǒng)化構(gòu)建中，大規(guī)模協(xié)商并不是自始至終都需要的，只是在需求輸入和政策輸出執(zhí)行過(guò)程中才需要。在政策轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，采用的方式依然是“代用協(xié)商”。在N縣主要是通過(guò)人大代表的協(xié)商討論票決進(jìn)行，這主要是為了確保政策決策的秩序性，同時(shí)“代用協(xié)商”的基礎(chǔ)是我國(guó)人大代表充分聽(tīng)取民意和代表民意，與西方利益集團(tuán)的民主有根本差異。但是政策制定結(jié)束之后，民眾有知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，對(duì)于沒(méi)有通過(guò)票決的提案，人大代表需要對(duì)提出該提案的民眾進(jìn)行說(shuō)明和答疑。

第二，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的保障是基層黨建的引領(lǐng)。轉(zhuǎn)型期，中國(guó)基層依然面臨著諸多矛盾和利益糾紛，構(gòu)建良好社會(huì)秩序壓力依然很大，在此背景下實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主系統(tǒng)化需要黨建引領(lǐng)，確保協(xié)商民主系統(tǒng)化運(yùn)行。N縣“票決制”就是充分發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用，通過(guò)各個(gè)區(qū)域人大代表和民眾的聯(lián)結(jié)作用，充分授權(quán)人大代表在基層開(kāi)展大規(guī)模的協(xié)商進(jìn)行民意的獲取，并且在協(xié)商民主系統(tǒng)中扮演守門者、建議者、決策者、監(jiān)督者、評(píng)估者和反饋者的角色，強(qiáng)化了基層黨員的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮了基層黨建的引領(lǐng)作用。除此之外，基層黨建引領(lǐng)還體現(xiàn)在對(duì)協(xié)商民主系統(tǒng)化的監(jiān)督上。2017年N縣人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的實(shí)施意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)了對(duì)“票決制”的監(jiān)督，引入票決項(xiàng)目的滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果在人大代表會(huì)議上向全體代表通報(bào)；實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目在線監(jiān)督，委托第三方進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，完善票決前、票決中、票決后的監(jiān)督鏈。

第三，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的主體是協(xié)商系統(tǒng)的多元參與。一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的多樣性。N縣“票決制”充分吸納了人大代表、基層政府和廣大民眾的廣泛參與，人大代表在民眾間開(kāi)展大規(guī)模協(xié)商的過(guò)程中，也注重吸納村兩委、鄉(xiāng)村精英以及鄉(xiāng)賢等力量。另一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的功能性。功能互補(bǔ)才能發(fā)揮協(xié)商民主系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，公民參與協(xié)商系統(tǒng)的功能體現(xiàn)在提出利益需求，形成項(xiàng)目提案，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督等；人大代表參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是代議和監(jiān)督；政府參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是執(zhí)行項(xiàng)目和確保項(xiàng)目完成。多元參與系統(tǒng)化構(gòu)建實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是各個(gè)主體在系統(tǒng)中運(yùn)行時(shí)能夠良好的協(xié)商溝通，通過(guò)彼此交換意見(jiàn)、批評(píng)與自我批評(píng)，保證協(xié)商系統(tǒng)的韌性，以更好地回應(yīng)民眾需求、落實(shí)項(xiàng)目執(zhí)行，反饋執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主系統(tǒng)化的目標(biāo)——治理價(jià)值和民主價(jià)值的統(tǒng)一。

綜上所述，“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的創(chuàng)新價(jià)值主要體現(xiàn)在它是一個(gè)制度系統(tǒng)的集合，而不是一個(gè)單一的制度，這克服了中國(guó)基層諸多單一制度的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)所呈現(xiàn)的短期效應(yīng)和無(wú)法推廣的弊病，是一種基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造工程。對(duì)于協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)說(shuō)，“票決制”以系統(tǒng)化的再造實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)驗(yàn)的超越，具有極強(qiáng)的實(shí)踐推廣性，目前Z省已經(jīng)全面推廣省、市、縣三級(jí)“票決”制，全國(guó)多個(gè)省份均嘗試引入。對(duì)于協(xié)商民主理論來(lái)說(shuō)，“票決制”實(shí)現(xiàn)了規(guī)模協(xié)商的組合，大規(guī)模的社會(huì)協(xié)商形成項(xiàng)目提案，小規(guī)模的代表協(xié)商形成項(xiàng)目決策，化解了協(xié)商民主理論中精英和民眾的沖突，闡釋了規(guī)模協(xié)商和公共政策制定的關(guān)系，也將逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向和制度轉(zhuǎn)向。因此，以“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”為模式的基層協(xié)商民主系統(tǒng)化是中國(guó)未來(lái)基層實(shí)現(xiàn)多元利益整合、制定科學(xué)合理的公共政策的有效樣本。

四、余論：中國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的問(wèn)題及進(jìn)路

任何一項(xiàng)制度都需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)和完善，“票決制”也不例外。系統(tǒng)化再造在實(shí)踐中可以改進(jìn)的部分主要有：第一，在需求輸入的階段，人大代表獨(dú)立開(kāi)展大規(guī)模協(xié)商聽(tīng)取民意時(shí)，由于協(xié)商規(guī)模較大，如何確保大量協(xié)商意見(jiàn)的有效整合極大考驗(yàn)著基層人大代表的履職能力，在項(xiàng)目提案的選擇中，是否存在以情感認(rèn)知取代協(xié)商結(jié)果的現(xiàn)象從而破壞協(xié)商的嚴(yán)肅性？第二，在項(xiàng)目轉(zhuǎn)換票決的過(guò)程中缺乏公民參與機(jī)制，雖然票決結(jié)果會(huì)第一時(shí)間向公眾傳達(dá)，但決策的“黑箱”依然存在，導(dǎo)致決策過(guò)程沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主，只體現(xiàn)了代表間的民主。第三，在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督問(wèn)責(zé)過(guò)程中，只見(jiàn)通報(bào)不見(jiàn)懲罰，只見(jiàn)監(jiān)督不見(jiàn)結(jié)果，這是在“票決制”試運(yùn)行過(guò)程中的“容錯(cuò)機(jī)制”的體現(xiàn)，但會(huì)降低“票決制”的決策權(quán)威，影響民眾對(duì)“票決制”的信賴。因此，針對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題，需要從以下三方面進(jìn)行完善：一是培養(yǎng)協(xié)商能力。加大對(duì)基層人大代表協(xié)商能力的培訓(xùn)，切實(shí)提升其協(xié)商水平，真正發(fā)揮大規(guī)模協(xié)商的作用，同時(shí)要加大對(duì)人大代表的“智力支持”，通過(guò)組建轄區(qū)內(nèi)的“協(xié)商委員會(huì)”，動(dòng)員基層鄉(xiāng)賢、大學(xué)科研團(tuán)隊(duì)、權(quán)威人物的參與，以有效整合民眾利益需求。二是優(yōu)化票決程序。引入民眾票決陪審團(tuán)，陪審團(tuán)成員由人代會(huì)在參與協(xié)商的公民中隨機(jī)抽取，主要是發(fā)揮陪審團(tuán)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督作用，票決結(jié)束后，陪審團(tuán)解散，并向民眾公布協(xié)商票決全過(guò)程，提升民眾對(duì)“票決制”的信心。三是創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。一方面引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行基層治理，通過(guò)開(kāi)發(fā)“民生實(shí)事項(xiàng)目票決APP”，隨時(shí)可以接受社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督和質(zhì)詢，提升監(jiān)督效率和監(jiān)督質(zhì)量；另一方面在體制上完善監(jiān)督方式，開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)、加大對(duì)人大代表履職評(píng)價(jià)、開(kāi)展項(xiàng)目視察和審議活動(dòng)、加大對(duì)項(xiàng)目瀆職和貪腐現(xiàn)象的打擊力度，以此來(lái)確保民生項(xiàng)目高質(zhì)量完成。

（本文的寫(xiě)作受到吉林大學(xué)政治學(xué)博士劉傳明的案例分享及寫(xiě)作啟發(fā)，對(duì)此表示謝忱。）

注 釋：

①德雷澤克在《協(xié)商治理的基礎(chǔ)與前沿》一書(shū)中，認(rèn)為新世紀(jì)以來(lái)協(xié)商民主的研究發(fā)生了四個(gè)轉(zhuǎn)向：制度轉(zhuǎn)向、系統(tǒng)轉(zhuǎn)向、實(shí)踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向。參見(jiàn)John S.Dryzek《Foundations and Frontiers of Deliberative Governance》，Oxford University Press,2010年版.

②羅伯特·古丁在《內(nèi)在的民主協(xié)商》一文中，將諸位協(xié)商民主學(xué)者提出的小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉(zhuǎn)變中“不成功的改變”，總結(jié)為不連貫的協(xié)商、代用協(xié)商、瘦弱的協(xié)商和選擇性理解。參見(jiàn)詹姆斯·費(fèi)什金、彼得·拉斯萊德著《協(xié)商民主爭(zhēng)論》，中央編譯出版社2009年版。