關(guān)鍵詞 政府信息公開(kāi) 公眾參與 保障

基金項(xiàng)目：本文系2016年河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新視角下政府信息公開(kāi)中的公眾參與制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)2016G005）的研究成果之一。

作者簡(jiǎn)介：郭育艷，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)科研處，副研究館員，博士，主要從事信息管理研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.045

完善政府信息公開(kāi)中的公眾參與，是建設(shè)服務(wù)型、透明型政府的重要舉措，而且公眾參與可以有效彌補(bǔ)政府信息公開(kāi)中政府單向決定的種種不足，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)“自律”與“他律”的結(jié)合。不過(guò)在我國(guó)政府信息公開(kāi)過(guò)程中，公眾參與往往滯后或流于形式，參與效果并不理想。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)革新了信息傳播的方式與模式，便捷了公眾參與的途徑，給政府信息公開(kāi)中公眾參與帶來(lái)了機(jī)遇，也提出了挑戰(zhàn)，如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代構(gòu)建符合時(shí)代特色的政府信息公開(kāi)公眾參與制度，成為政府信息公開(kāi)制度不斷推進(jìn)的重要一環(huán)。

一、政府信息公開(kāi)公眾參與的價(jià)值及大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)對(duì)公眾參與的策略

（一）公眾參與政府信息公開(kāi)的普遍性價(jià)值

政府信息公開(kāi)公眾參與是指由公眾通過(guò)申請(qǐng)信息公開(kāi)、監(jiān)督建議信息公開(kāi)等方式和途徑參與到政府信息公開(kāi)過(guò)程中的相關(guān)活動(dòng)。公眾參與政府信息公開(kāi)的普遍性價(jià)值在于：

第一，公眾參與可以有效合理確定政府信息公開(kāi)的內(nèi)容。行政信息有別于一般信息的特點(diǎn)是它的壟斷性和行政權(quán)威性，作為信息持有人的政府部門(mén)，是最大的信息擁有者和管理者，同時(shí)也是最大的信息制造者。作為公開(kāi)義務(wù)主體的政府部門(mén)，公開(kāi)哪些信息、公開(kāi)方式如何、公開(kāi)程度怎樣都影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代信息是至為寶貴的資源，掌握的信息數(shù)量和內(nèi)容決定著公眾如何規(guī)劃生活、如何參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。公眾基于自身需要參與信息公開(kāi)，能夠促使政府的信息公開(kāi)及時(shí)、全面、符合實(shí)踐需求，防止政府部門(mén)對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息內(nèi)容、范圍、程度和方式等進(jìn)行肆意更改，不給政府留下利用其掌握的壟斷性信息制造“權(quán)力尋租”的機(jī)會(huì)。

第二，公眾參與可以有效推進(jìn)政府信息公開(kāi)民主化進(jìn)程。“民主的尺度”可以通過(guò)公眾參與的普遍性、廣泛性和充分性來(lái)衡量。隨著公眾素質(zhì)的提高，為了更好的維護(hù)自身利益，更加關(guān)心和關(guān)注政府信息日益成為一種趨勢(shì)，參與到政府信息公開(kāi)的過(guò)程中便成為了一種迫切需求。政府信息公開(kāi)過(guò)程公眾參與的越密切，證明民主化程度越深。民主化程度與政府權(quán)力運(yùn)行的透明程度必然呈正相關(guān)關(guān)系，充分的公眾參與可以使政府信息公開(kāi)取得的成效更加顯著。把政府信息公開(kāi)與公眾參與協(xié)調(diào)結(jié)合起來(lái)，能夠更好的促進(jìn)民主法治建設(shè)。

第三，公眾參與可以有效促進(jìn)公民基本權(quán)利的保護(hù)。政府信息公開(kāi)與公眾知情權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，政府信息公開(kāi)的范圍、時(shí)點(diǎn)都影響著公眾對(duì)自身利益的處分。未經(jīng)法律允許和沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下，對(duì)政府信息公開(kāi)內(nèi)容的任意變更、范圍的肆意限制、程度的隨意更改等行政行為都必然侵害到社會(huì)的整體利益和行政相對(duì)人的具體利益。公眾參與制度的完善是對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督和制約的有力途徑，能夠避免政府信息公開(kāi)過(guò)程中的不當(dāng)行為侵害公眾合法權(quán)益，避免政府信息公開(kāi)中自由裁量權(quán)的濫用，使政府更好的履行程序性義務(wù)，讓公眾更充分的享有程序性權(quán)利。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)對(duì)公眾參與政府信息公開(kāi)的策略

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使得信息化時(shí)代加快到來(lái)，信息化時(shí)代的到來(lái)也為政府信息公開(kāi)公眾參與帶來(lái)新的局面?；诖髷?shù)據(jù)資源共享性與交流多樣性的特征，公眾獲悉信息的渠道更為便捷。在網(wǎng)絡(luò)信息傳播中，每個(gè)人既是傳播者，也是信息接收者，大眾不再是以往那樣只是被動(dòng)地接收信息，而是有機(jī)會(huì)參與到信息的提供和傳播之中。此時(shí)自然災(zāi)害、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件，都有可能因輿論導(dǎo)向錯(cuò)誤，造成信息傳播失控，釀成危及社會(huì)安定的因素。比如曾經(jīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)曝光，引起社會(huì)廣泛關(guān)注的“王家?guī)X礦難救援”等事件，給政府信息公開(kāi)工作帶來(lái)巨大壓力。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息的透明化趨勢(shì)是不可改變的，公眾參與信息傳播的門(mén)檻和成本隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展不斷降低，公眾參與信息傳播的途徑隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展日益拓寬。在這種情形下，必須摒棄傳統(tǒng)政治觀念中諸如“法藏官府，威不可測(cè)”的思想，現(xiàn)代政府要對(duì)公眾參與信息傳播的優(yōu)勢(shì)加以利用，比如通過(guò)公眾的參與積極的應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)突發(fā)事件，通過(guò)公眾對(duì)信息公開(kāi)的參與及時(shí)了解廣大民眾的意見(jiàn)和心理，發(fā)布權(quán)威、全面的資訊，與公眾互動(dòng)以引導(dǎo)主流輿論。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息“爆炸”，因勢(shì)利導(dǎo)地對(duì)公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)和干預(yù)，避免公眾參與的積極價(jià)值被忽視、得不到應(yīng)有的正視，使信息公開(kāi)公眾參與的機(jī)制得到更加科學(xué)的設(shè)置。唯有如此，才能打通公眾參與政府信息公開(kāi)的渠道，不實(shí)的信息、謠言自然沒(méi)有產(chǎn)生、傳播的空間和機(jī)會(huì)。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)公眾參與的現(xiàn)狀與成因

（一）我國(guó)政府信息公開(kāi)公眾參與的現(xiàn)狀

自2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》）實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府信息公開(kāi)工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是政府信息公開(kāi)中公眾參與的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。

首先，從政府角度看：在信息公開(kāi)之前，一些政府部門(mén)對(duì)其所掌握的信息不愿主動(dòng)公開(kāi)，比如在公開(kāi)方式上，基于公眾申請(qǐng)進(jìn)行信息公開(kāi)的情形十分有限。但在“絕大多數(shù)國(guó)家信息公開(kāi)法中，主動(dòng)公開(kāi)都處于次要的、附屬性的地位”。在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)自由裁量權(quán)運(yùn)用不合理的情形，具體表現(xiàn)為所公開(kāi)信息的程度、范圍、內(nèi)容和方式等受到不合理的限制，致使信息公開(kāi)不夠充分，不能彰顯信息公開(kāi)所應(yīng)有的作用，比如在公開(kāi)內(nèi)容上，有時(shí)僅涉及到政府及其職能部門(mén)的一些規(guī)章制度及辦事程序，而對(duì)公眾更為關(guān)心的信息則公布的較少，但網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息資源實(shí)現(xiàn)了共享，政府掌握的權(quán)威信息不公開(kāi)就會(huì)造成網(wǎng)絡(luò)上各種信息的充斥;在政府信息公開(kāi)完成之后，公眾不能通過(guò)完善的監(jiān)督與反饋機(jī)制，對(duì)政府公開(kāi)的信息內(nèi)容是否準(zhǔn)確、公開(kāi)程序是否合法、公開(kāi)過(guò)程是否適當(dāng)、公開(kāi)行為有無(wú)損害個(gè)人利益和社會(huì)公共利益等進(jìn)行有效的監(jiān)督，對(duì)政府信息公開(kāi)中的一些不公正行為不能得到救濟(jì)。

（三）完善政府信息公開(kāi)公眾參與的法律制度

《政府信息公開(kāi)條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，受制于自身法律位階和效力等級(jí)的問(wèn)題，對(duì)于一些領(lǐng)域的信息公開(kāi)其只能是鞭長(zhǎng)莫及。比如我國(guó)《檔案法》第19條規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放”，這與《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的及時(shí)公開(kāi)是相矛盾的，《檔案法》以公開(kāi)為例外，以不公開(kāi)為原則。但是《檔案法》的階位高于《政府信息公開(kāi)條例》，后者不得與前者對(duì)抗。為此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)政府信息公開(kāi)法，并對(duì)位階較高但出臺(tái)較早、不能與社會(huì)相適應(yīng)的相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善，以保證政府信息公開(kāi)法律體系內(nèi)部的和諧。

要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)與獨(dú)立的政府信息公開(kāi)咨詢機(jī)構(gòu)。政府信息是否需要公開(kāi)，以及如何公開(kāi)都具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的決策，經(jīng)常會(huì)涉及專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題的認(rèn)定。當(dāng)前時(shí)代社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)化，設(shè)立政府信息公開(kāi)審查機(jī)構(gòu)，對(duì)處理保密和公開(kāi)的關(guān)系、處理不同種類(lèi)的信息公開(kāi)是十分有必要的。比如依據(jù)《信息安全法》的規(guī)定，法國(guó)設(shè)立了獨(dú)立的咨詢委員會(huì)，處理要求適用于個(gè)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)。未來(lái)我國(guó)要出臺(tái)法律規(guī)定政府部門(mén)中專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的機(jī)構(gòu)及其人員組成、工作職責(zé)、工作程序與方式。設(shè)置政府信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)可有效彌補(bǔ)《政府信息公開(kāi)條例》只對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行原則性規(guī)定、不具有可操作性的缺陷，可以避免不同職能部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清、互相扯皮，同時(shí)也便于政府集中處理信息公開(kāi)中公眾參與事務(wù)。

與此同時(shí)，還可以設(shè)置獨(dú)立的政府信息公開(kāi)咨詢機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)主要由政府機(jī)關(guān)代表、法律專(zhuān)家及相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士組成，針對(duì)政府信息公開(kāi)的咨詢進(jìn)行答復(fù)，解決政府信息公開(kāi)中的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，為政府信息公開(kāi)決策提供參考。

要放寬對(duì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體的限制。有學(xué)者指出，“政府信息公開(kāi)制度的一個(gè)重要目的是實(shí)現(xiàn)公共信息的有效利用，限制申請(qǐng)主體不符合這一立法目的?！蔽覈?guó)未來(lái)可以對(duì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的主體資格不加限制，只要不涉及國(guó)家秘密、不涉及第三人權(quán)益，公民、法人、其他組織都可以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。與此同時(shí)，為了防止申請(qǐng)人濫用權(quán)利，過(guò)分加重政府機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，可以對(duì)申請(qǐng)人收取合理的信息公開(kāi)成本費(fèi)用。

要完善政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)程序。申請(qǐng)公開(kāi)信息是公眾參與政府信息公開(kāi)的主要方式，為避免公眾參與政府信息公開(kāi)的權(quán)利淪落為形式化的權(quán)利，完善政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)程序是必然要求。政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的程序主要包括提交申請(qǐng)、受理申請(qǐng)、處理申請(qǐng)、公開(kāi)信息四個(gè)主要階段。為方便公眾參與，應(yīng)當(dāng)賦予公眾選擇申請(qǐng)方式的權(quán)利，由申請(qǐng)主體自行選擇其最為方便的形式向政府部門(mén)提出信息公開(kāi)的申請(qǐng)，具體形式可以是信函、電報(bào)傳真、電子郵件等。政府收到申請(qǐng)后，只要符合申請(qǐng)的形式要求，就應(yīng)予以受理并向申請(qǐng)人出具受理回執(zhí)，受理之后要進(jìn)行登記，以確保對(duì)每一份申請(qǐng)都及時(shí)予以處理。另外，還要規(guī)定如果申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)或涉及第三人權(quán)益的，政府要依職權(quán)或依申請(qǐng)組織聽(tīng)證，以便使當(dāng)事人在是否進(jìn)行信息公開(kāi)的決策過(guò)程中有機(jī)會(huì)參與和表達(dá)意見(jiàn)、理由。政府處理的結(jié)果可能是提供信息或者是部分公開(kāi)信息，也可能是駁回申請(qǐng)，如果拒絕信息公開(kāi)，必須以書(shū)面的形式進(jìn)行告知，并且要在通知書(shū)上注明救濟(jì)方式，以便申請(qǐng)人申請(qǐng)救濟(jì)。

（四）完善政府信息公開(kāi)公眾參與的司法救濟(jì)

讓《政府信息公開(kāi)條例》從紙面走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監(jiān)督。有權(quán)利出現(xiàn)的地方必然要有救濟(jì)，如果沒(méi)有相應(yīng)的司法救濟(jì)作為最終保障，個(gè)別行政機(jī)關(guān)肆意限制或剝奪行政相對(duì)人依法獲取政府信息權(quán)利的行為就得不到糾正和遏制，公民便不能享有真正的知情權(quán)。強(qiáng)化政府信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)性的公眾參與，要完善政府信息公開(kāi)公眾參與的司法救濟(jì)體系：首先，擴(kuò)大人民法院受案范圍。目前行政訴訟受案范圍僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害的情形，但政府信息公開(kāi)所影響的范圍難以確定，所產(chǎn)生的效果也難以估計(jì)，因此證明無(wú)法獲取信息而對(duì)行政相對(duì)人所造成的損害極其困難，把保護(hù)范圍規(guī)定于“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”是不利于公眾知情權(quán)保護(hù)的。今后建議在《行政訴訟法》第12條受案范圍中增加一款專(zhuān)門(mén)規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認(rèn)為行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)或者不公開(kāi)行為侵犯其知情權(quán)或者其他權(quán)益的。其次，將可訴行政行為擴(kuò)大到涉及信息公開(kāi)的抽象行政行為。我國(guó)目前法院受理的行政訴訟一般是指向具體行政行為，這對(duì)于一般的行政訴訟案件而言是合理的，因?yàn)槌橄笮姓袨橥ǔＧ樾蜗虏⒉恢苯忧址赶鄬?duì)人的合法權(quán)益，只有行政部門(mén)在適用抽象行政行為并作出具體行政行為才有可能造成侵害相對(duì)人權(quán)益的后果。但政府抽象行政行為所涉及的信息公開(kāi)，很多時(shí)候會(huì)影響到一定范圍內(nèi)相對(duì)人的權(quán)益，而且不少信息公開(kāi)包含在政府抽象行政行為中，對(duì)此類(lèi)不合理行為如果不予救濟(jì)，將大大影響公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此建議將涉及政府信息公開(kāi)的抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

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