唐家楠　李璐琳

關鍵詞 無效行政行為 重大且明顯說 公定力理論

作者簡介：唐家楠、李璐琳，河北大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.041

一、我國無效行政行為制度分析

（一）無效行政行為的立法目的

德國和日本采用的是獨立的行政法院制度，這導致了其制度存在許多的缺陷，例如復議前置、起訴事項受限、復議期限短等。這都導致了行政相對人在其權利受到了侵犯之后很難在復議期限和抗告訴訟期限期間得到公立救濟，行政救濟出現了漏洞。所以日本在二戰(zhàn)后采用了無效行政行為理論并建立該制度，將無效行政行為確立之訴作為抗告訴訟的一種，開辟了一種新的公立救濟方式。這種救濟沒有訴訟期限的限制，公民可以隨時對無效行政行為訴諸法律手段。由此看來，無效行政行為制度的創(chuàng)設目的是為了在特定情形下能有一條救濟道路來保護相對人的權益。

無效行政行為制度的含義是在行政行為缺少必要實體和程序上的要件時，相對人可以認定該行政行為不存在或者沒有合法性要件，沒有法律效力，相對人可相應行使抵抗權?？墒窃撝贫仁呛托姓袨楣珯嗔碚撓啾畴x的，一般公權力理論將行政行為一旦做出就視為合法并具有法律效力，任何組織機關和個人在相關機關做出撤銷決定之前都不能不尊重和履行該行政行為，更不要說讓相對人確認行政行為無效，并以此理由對抗行政機關。這涉及到公權力與私權利的關系的問題，公權力是由社會所有組成部分讓渡其一部分權利所產生的意志，這也代表了這些私主體自愿接受公權力的管理。之所以作為私主體的相對人能夠擁有質疑公權力的能力，是因為公定力理論的存在，即在一定情況下代表公權力的行政機關所作出的行為因其具有瑕疵從而失去了公定力，而失去公定力的行政行為是必然無效的。而此公定力理論又與法治主義相矛盾，只能把公定力理論看成是在實體法特別承認的效力。如果在任何情況下都承認行政行為的公定力，那么就會動搖行政相對人和行政機關之間平等的關系，出現一種不安定的狀態(tài)。于是出現了有限公定力理論，這就是無效行政行為的理論核心。 無效行政行為制度其實就是在法律上賦予行政相對人能夠辨識無效行政行為的標準，并且賦予其權利通過自己對標準的理解來抵抗國家的行政管理，給予了一個私權利主體對抗公權力的道路。從邏輯上說，行政行為既然自作出時就是無效的，而且不產生法律效力，那么行政相對人就沒有履行的必要，在行政機關要強制執(zhí)行的時候，行政相對人有抵抗其并要求停止侵害的權力，并且不應由此遭受不利后果。行政權力不斷擴大，在事實上其權力已經超越了司法權力和立法權力，在國家權力結構中居于中心地位。行政權力越大，其所造成危害越嚴重。正因為這樣，我們更應該防止行政權力的濫用，盡可能預防侵害的出現。無效行政行為制度給我們限制、監(jiān)督行政權力提供了一個很好的途徑?？雌饋頍o效行政行為很理想，很美好，但是在實際情況下有很多的困境阻礙著這一制度的完善。 例如認定標準存在爭議，很難有一個統一的標準來界定，都是一些具體的事例或者案例。其次，行政相對人是根據自己對標準的理解來進行抵抗的，其理解可能和做出行政行為的機關有所偏差，這種主觀上的判斷并不可能成為抵抗公權力的基礎。即使其能夠正確理解，那么相對人用什么方式來抵抗，積極的還是消極的？這些問題都需要解決。

（二）我國無效行政行為制度簡述

我國將瑕疵行政行為分為可撤銷行政行為和無效行政行為，從字面上看是大陸法系的“二分法”，但是在行政立法中沒有對無效行政行為和可撤銷行為作出具體區(qū)分，經常將二者混為一談，實質上就是英美法系國家所推崇的“一元論”，這種做法難免飽受質疑。無效行政行為首次作為一個法律概念明確使用是在1996年頒布的《行政處罰法》中規(guī)定“沒有法定依據或不遵守法定程序的，行政處罰無效?！?此處的 “無效”并非重大明顯違法而無效， 僅指行政行為因一般違法 “可撤銷”。直到2014年的《行政訴訟法》第75條才明確規(guī)定了無效行政行為的認定標準，即重大且明顯違法。2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》為其實施提供了更為具體的指引。這些都是在行政訴訟中的體現，而兩種行為經?；鞛橐徽勗趯嶋H操作中尤其顯得僵硬不堪，很難發(fā)揮制度作用。

二、我國無效行政行為制度所遇到的困境

（一）公權力理論

德國很早就確定了無效行政行為制度，但是至今沒有一個人成功運用該規(guī)定進行抵抗。為什么這個規(guī)定沒有成功過？我想還是從公定力理論來看，公權力推導出相對人只能在事后的救濟中表達不滿，不能在實施行政行為過程中給直接抵抗，這是根據“法定秩序安定性”來看的。法的安定性要求法律制度超越于不同法律價值觀與政治立場的分歧，以保障法律和平、秩序與安寧作為其首要目標。法律的權威要求法律不能隨意變動，不能在公民未知的前提下變動，法律的時效性要得到很好的控制，不能把國家法律的尊嚴視為小事。不允許個人隨意違背實定法的規(guī)定。如果人人都可以隨意行使抵抗權，人們在社會生活中就會不信任原本由法律所構成行為準則，那么長久以來由各個實定法組成的秩序就面臨著瓦解，社會組織進而將會分崩離析。所以公定力的存在還是必要，但是在有限公定力和絕對的公定力之間又很難找到平衡。 也就是說無效行政行為在理論上都存在爭議，在制度上更難達到理想的狀態(tài)，實現理想中的效果。

（二）認定標準模糊，難以界定

我國在民國時期就從日本引進了無效行政行為這個概念，但是之后這個理論沒有得到進一步研究，而反觀日本卻對此進行了一系列研究并創(chuàng)設了相應的制度，所以我國的理論和實踐水平與日本相差很多。不僅如此，我國無效行政行為認定標準還與日本和德國等國家相比較為粗糙，現如今我國在法律中所確定的認定標準就是“重大且明顯說”。采取重大且明顯說的理論依據在于，“機關作成的行為倘違法瑕疵達到無法指望任何人去承認其拘束力的明顯程度，由于一般人面對此類的行政行為，理智上都不會認為其有拘束力，進而對其產生信賴，因此采實質正義優(yōu)先立場，直接令其歸于無效，較不會有法安定性的顧慮” 。雖然確定了標準，但是卻沒有對該標準做進一步的法律解釋，只有一個空洞的標準是不足以在實際運用中支撐整個過程的。所以該標準所具備的可操作性低，很難適用于所有的情況。

若是想將“重大且明顯”這個判斷標準進一步細分，在沒有法律依據的情況下是不能夠完成的。明顯的瑕疵是相對來說的，是指以一般人的判斷段標準能夠明顯發(fā)現存在瑕疵。眾所周知，行政職能涉及了社會運行的整個范疇，現如今隨著科技和時代的進步，行政職能也會發(fā)展到近乎專業(yè)的程度。一般不從事行政相關的相對人是不可能分別所有行政行為下的可能出現的瑕疵，而專業(yè)的行政人員或者作出行政行為的行政人員卻能夠輕松分辨出來。對于這種情況，我國的理論就不能解決，相對人想要對龐大的具有專業(yè)知識的行政機關進行糾錯是極其困難的，這導致了兩者地位出現了實際意義上的不平等。從一些具體的條文中來看，《行政法》第3條第二款規(guī)定的：“沒有法定依據或不遵守法定程序的行政處罰無效”中的無效外延過寬。《行政處罰法》第41條以及《若干解釋》第57條第二款中所提到的“不成立”與“無效”界限模糊，《若干解釋》甚至將兩者并列，沒有嚴格區(qū)分。同時《若干解釋》規(guī)定人民法院對“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”，應當做出被訴具體行政行為無效的判決有同一個詞語反復使用的問題。 這些例子都證明了在實際中很難對無效行政行為進行界定。

（三）行政相對人自身的問題

首先，行政相對人對行政行為的理解和行政機關可能有所不同，判斷標準也不同，每個相對人心中都有一個評價行政行為的主觀標準。如果說人人都用自己各自的標準來衡量行政行為是否無效，無法確保其內心中的標準和法律中的是相同的，在制度運行時必然就會出現混亂。也就是說現如今即使有可以使用的認定標準，不管是概括性的還是具體舉例的，相對人都能不用經過任何批準隨時運用這個標準。我們不能保證所有相對人的主觀判斷都是一致的，又不能剝奪相對人判斷的權利，所以很難做到不出現對行政行為產生誤解誤以為其無效的情況。

即使相對人能夠正確區(qū)分無效行政行為，但是行使抵抗權應該是通過溫和的方式還是激烈的方式。相對人通過溫和的方式抵抗，行政機關很有可能不理不采繼續(xù)執(zhí)行行政處罰。因為行政權運作過程中執(zhí)掌公權力的行政主體比較傾向動用強制手段，給民眾的普遍感受是行政主體比較傲慢、專橫。在強大的公權力面前，行政相對人的抵抗顯得蒼白無力。

通過激烈的方式，相對人又沒有足夠的實力來確保自身權益不會受到更大的侵害。因為在行政機關看來，這很有可能被看做暴力抗法。這對相對人是很不利的。而行政機關面對激烈的方式需要進行管制，畢竟社會需要一個穩(wěn)定的秩序。如果人人都將使用激烈的方式，那么執(zhí)法成本就會變得很高，效率就會變得低下。激烈的方式只能造成兩敗俱傷，可是事實情況是有一些人通過激烈的方式可能確實得到了救濟，這對其他的相對人也會造成心理的影響，會給人一種只要去鬧一鬧問題就會得到解決的判斷。其實歸根到底我們沒有在法律上明確規(guī)定，相對人抵抗時的一個統一的行為標準，缺乏具體操作程序的規(guī)范。

（四）無效訴訟和特別復議程序

當行政主體不理會行政相對人的抵抗繼續(xù)實施行為的，并且行政相對人沒有在期限內提出復議或是訴訟的，就應該走一種特殊的途徑來保障自己的權益，那就是提起確認無效之訴。現行行政訴訟法沒有在訴訟期限上對無效行政行為和可撤銷行為加以區(qū)別對待，沒有額外規(guī)定。從理論上來看，確認無效之訴沒有訴訟期限，不受訴訟期限的限制，相對人可以在任何時候主張行政行為是無效的。但是可撤銷行政行為受到了期限的限制，相對人只能在期限中表達。 盡管我國已經開了確認之訴的先河，在2000年發(fā)布的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第57條規(guī)定了人民法院可以做出確認無效和確認違法之訴的判決，在2014年《行政訴訟法》第73條將確認無效之訴上升成為了法律層面的問題。但是沒有對其做具體的區(qū)別，將無效行政行為和違法行政行為混作一團。這樣的話確認無效之訴很有可能在實踐中被可撤銷行政行為確認違法之訴所代替。

三、完善無效行政行為制度的設想

（一）理論中的困境

自古以來制度和理論一直都是相輔相成的，只有理論中的問題解決了，才能給制度提供一個有力的堅定的基礎，那么就必須完善無效行政行為理論。

首先，就要進一步擴大無效行政行為標準的內涵，在一個概括性的標準下還應該發(fā)展兜底條款，這樣就可以解決標準操作性不強的缺點。這樣一來即使遇到了一些特殊情況，在需要認定無效行政行為時在法律上又沒有一個適合的標準，就可以走兜底條款這條通告。就像伴影理論為基本權利的擴大提供了一個通道一樣，無效行政行為的認定也需要一個這樣的通道。

其次，在肯定有限公定力理論的同時，應該以列舉的方式舉出一些需要有絕對公定力的行政行為。因為行政主體只有在有絕對公定力的時候，才能維護好社會的穩(wěn)定，在一些方面上確實需要絕對的公定力來保障其行政行為順利的實施。為了能夠更好地限制公權力保護相對人的利益，在立法中應該規(guī)定擁有絕對公定力的行政行為。依據這個規(guī)定，相對人可以明確知道什么行政行為不得抵抗，而行政主體也會提高行政效率。

（二）完善認定標準

重大且明顯說其實就是在運用“具體價值衡量說”。法院在實際斷案時會考慮相對人和第三人的權益，以及因承認行政行為無效可能對行政部門造成的損失進行衡量，之后再確定行政行為是否無效。

可將重大且明顯說納入具體價值衡量說之內，行政行為瑕疵符合重大且明顯說的標準即可衡量勝出。如此，既保持了一定的穩(wěn)定性，也可以發(fā)揮具體價值衡量說的開放性功能。 除此之外還需要具體列舉一些事例，因為概括的標準總會有一些縫隙，需要具體的事例來填補。概括標注內核具體例舉雖然還是會出現制度上的縫隙，不能兼顧所有情形，但是這的確是一個可以實行的制度，相比之前的單一的概括標準來說已經得到了很大的提升。

（三）保障相對人的抵抗行為

我認為應該增加對侵益性無效行政行為的防衛(wèi)規(guī)范。在行政主體在實施會侵害相對人合法權益的無效行政行為時，相對人可以采用所規(guī)定的合理的措施進行抵抗。這樣既不用擔心其行為會被行政主體誤解，也不會因為自己的抵抗行為過于軟弱會被行政主體無視。還應該特別規(guī)定在明顯重大的違法行政行為中無論相對人用何種方式來抵抗都不應該構成妨礙公務的違法犯罪，但是不管使用任何抵抗行為一定不能越過法律的底線。但是面對公權力，相對人不管從地位上還是經濟實力上都難以抵抗，而無效行政行為制度的立法目的也并不是給予相對人揭竿起義的權利，而是當公益救濟不能及時發(fā)揮作用時，希望以此來減少相對人的損失，避免其面臨行政機關的不法侵害手足無措。該制度免除了相對人抵抗前的后顧之憂，但是這只能作為最后的手段。

（四）確立單獨的確認之訴程序

筆者認為應該明確確認無效之訴的規(guī)則，至少規(guī)定確認無效之訴不受訴訟時效限制，相對人可以在任何時間提起訴訟。但是對于具體問題還是需要價值衡量的，難道會有相對人對于無效行政行為的侵害無動于衷，等待著訴訟期限的屆滿？無效行政行為作出后所經過的時間越長，對于相對人搜集證據越不利，并且還有可能冒著權益持續(xù)被侵害的風險。雖然不受訴訟時效限制，但是相對人越快地進行訴訟越容易獲得救濟，所造成的傷害也就越小。

建立行政處理前置制度，給予行政機關自我糾錯的時間。只有在行政機關在規(guī)定期限內沒有完成自糾或是自糾后仍有明顯不當，法院才能立案，通過訴訟保護相對人的權益。這樣既給了行政機關自糾避免訴訟的機會，也減輕了法院的工作任務。對于相對人和第三人來說通過行政機關自糾能夠第一時間得到救濟也免去了相對繁瑣的訴訟流程。

相對人應當對無效行政行為承擔舉證責任。因為某些行政行為是以民事行為為基礎的，行政主體不能完全掌握其事實的真實性，并且做出行政行為的很有可能是行政第三人，并不是行政主體本身。 相對人承擔舉證責任應該與堅持行政主體自證其行為具有合法性相結合，只有這樣才能進一步避免判決錯誤。

四、總結

作為一種救濟途徑來說，無效行政行為制度最重要的意義并不在相對人以何種方式來抵抗行政機關上，而是在對無效行政行為的確認上和相對人在何時有權力來對抗。畢竟無效行政行為的判斷標準才是該制度的基石，只有確定了何為無效行政行為，相對人才能夠依據法律法規(guī)去辨別，才能去抵抗。對于相對人在制度中可能出現的主觀臆斷的問題，隨著法治建設以及普法宣傳的逐步推進，這個問題最終肯定會解決的。雖然制度即使在趨于成熟時也可能很少被相對人使用，但是作為一個兜底制度，一個相對人最后的救濟途徑，該制度的創(chuàng)設是有必要的。

注釋：

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