劉婷婷　任偉

摘要：治理是一種解決公共領(lǐng)域問(wèn)題機(jī)制的過(guò)程，對(duì)治理影響因素的分析有著其自身的重要性?？鐕?guó)治理作為經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的國(guó)家間相互依賴、共同發(fā)展的產(chǎn)物，有著自身的獨(dú)特性。本文重點(diǎn)關(guān)注影響長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)跨國(guó)治理的因素，并分析這些影響因素具體的作用和效果，以此為長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放提供思路參考。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū);跨國(guó)治理;影響因素

中圖分類號(hào)：F752.7?????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2020-02-26

作者簡(jiǎn)介：劉婷婷（1991-?），女，助教，碩士，研究方向：馬克思主義中國(guó)化研究;任偉（1989- ），男，科員，碩士，研究方向：黨史黨建。

自2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院正式提出將長(zhǎng)春、吉林、圖們江開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略[1]。該地區(qū)涵蓋了吉林省中東部的長(zhǎng)春、吉林、圖們江區(qū)域，總面積達(dá)2.36萬(wàn)平方公里，人口約770萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)吉林省的70%。從跨國(guó)格局來(lái)考量，長(zhǎng)吉圖作為中國(guó)東北地區(qū)開(kāi)放、開(kāi)發(fā)的窗口，關(guān)聯(lián)著北部的俄羅斯、蒙古，東部的日本、朝鮮、韓國(guó)，以也關(guān)聯(lián)著遠(yuǎn)在北美洲的美國(guó)的利益。

1 跨國(guó)問(wèn)題的復(fù)雜性

世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展裹挾著全球化浪潮的涌動(dòng)，科技革命的進(jìn)步孕育了現(xiàn)代文明的果實(shí)，政治理念的更新催動(dòng)著國(guó)家間交往方式的改寫。以往的國(guó)際關(guān)系理論在涉及國(guó)家間關(guān)系的問(wèn)題時(shí)，有的認(rèn)為國(guó)家之間交往最重要的是權(quán)力界定下的利益，有的認(rèn)為是以權(quán)力尋求的安全，有的認(rèn)為是制度影響著甚至決定著國(guó)家的行為，也有的認(rèn)為國(guó)家間關(guān)系是由文化建構(gòu)而成。這些理論從不同的視角論證了國(guó)家間關(guān)系的不同境況。在跨國(guó)治理領(lǐng)域，國(guó)家間關(guān)系被賦予了與眾不同的定義。

本文中跨國(guó)治理是一種合作治理形式，合作治理的主體同樣具有多元性，從國(guó)家治理中的多元主體擴(kuò)展到跨國(guó)治理中的多元主體，顯而易見(jiàn)的是這些主體的數(shù)量的顯著增加，由此也增加了跨國(guó)治理的難度[2]?。圖們江開(kāi)發(fā)計(jì)劃涉及的國(guó)家不僅包括中國(guó)、朝鮮、俄羅斯，同時(shí)也包括周邊國(guó)家韓國(guó)、日本和蒙古國(guó)，它是一個(gè)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作范疇，因此需要綜合考察相關(guān)各國(guó)的具體發(fā)展現(xiàn)狀。同時(shí)，從跨國(guó)治理的內(nèi)容上看，跨國(guó)問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)跨國(guó)治理起著首要的影響。

1.1 國(guó)家間的主權(quán)悖論，影響了參與者的意愿與效果

在各國(guó)參與到跨國(guó)治理當(dāng)中，首先面臨的主權(quán)上的影響便是因合作而產(chǎn)生的新制度、機(jī)制對(duì)本國(guó)在該地區(qū)或是該問(wèn)題上原有制度、機(jī)制的沖擊。例如在圖們江邊境開(kāi)發(fā)開(kāi)放時(shí)會(huì)與朝鮮、中國(guó)邊境所原有的體制、法規(guī)產(chǎn)生差異性的規(guī)定、原則等。其次是跨區(qū)域治理會(huì)涉及國(guó)家的民族、宗教等敏感性問(wèn)題，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生一定的影響?？鐕?guó)治理還可能存在的對(duì)主權(quán)產(chǎn)生影響的內(nèi)容就是國(guó)家間在合作過(guò)程中的一些資金、技術(shù)、交通、環(huán)境、人員等微觀問(wèn)題，這就需要從實(shí)際層面加以解決。

這種悖論的存在是否能導(dǎo)致跨國(guó)治理的不存在呢？當(dāng)前存在的歐盟治理、東盟治理等具體的事實(shí)對(duì)這個(gè)問(wèn)題給出了否定的答案。國(guó)家參與到合作治理中的最主要因素就是：經(jīng)過(guò)彼此間的合作，可以更實(shí)際、更有效的解決某些問(wèn)題、達(dá)到某種目的。在跨國(guó)治理中的主權(quán)問(wèn)題固然存在，但是為了尋求更好的合作，各國(guó)都會(huì)本著尊重他國(guó)主權(quán)的原則，各國(guó)在合作中對(duì)主權(quán)的讓渡并不意味著對(duì)主權(quán)所有權(quán)的喪失。然而，傳統(tǒng)主權(quán)觀念已經(jīng)在各主權(quán)國(guó)家的固有思想中扎根，要想讓所有國(guó)家充分地認(rèn)識(shí)到跨國(guó)治理對(duì)國(guó)家主權(quán)的樂(lè)觀型影響仍然需要漫長(zhǎng)的時(shí)間。

1.2 經(jīng)濟(jì)水平的差異性，影響著國(guó)家間合作的平等性

國(guó)家能力是國(guó)家參與到國(guó)際舞臺(tái)上的入場(chǎng)券，能力的不同造成了國(guó)家間實(shí)際上的不平等。這種現(xiàn)實(shí)上的不平等則會(huì)影響跨國(guó)治理中各國(guó)主權(quán)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)上合作的平等性和均衡性。圖們江開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)各國(guó)之間在國(guó)土面積、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等諸多方面存在較大差異，其參與的方式、政策的力度都必然會(huì)有顯著的差異。此外各國(guó)在圖們江區(qū)域開(kāi)發(fā)中，利益各不相同，因此在開(kāi)發(fā)中國(guó)際分工、主導(dǎo)地位的劃分十分困難。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，圖們江地區(qū)表現(xiàn)出明顯的區(qū)分，其中日本、韓國(guó)為第一梯隊(duì)，中國(guó)、俄羅斯（西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)）、朝鮮、蒙古為第二梯隊(duì)。[3]這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性一方面會(huì)使得圖們江地區(qū)在合作時(shí)會(huì)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，另一方面也會(huì)由于差異性而呈現(xiàn)出各自基礎(chǔ)設(shè)施等條件的區(qū)別，落后的硬件設(shè)施必然對(duì)圖們江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程帶來(lái)不小的影響。

1.3 政治經(jīng)濟(jì)體制的多樣性，牽涉著國(guó)家對(duì)外政策的制定和執(zhí)行

影響長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的主要因素即為政治因素，具體表現(xiàn)為不同主權(quán)國(guó)家間的政治經(jīng)濟(jì)體制多樣，盡管中國(guó)與朝鮮同屬社會(huì)主義國(guó)家，但是其經(jīng)濟(jì)體制上存在明顯差異，俄羅斯東北部與蒙古處于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，日本與韓國(guó)則進(jìn)入到資本主義經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展階段。如此復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)政治體制，使各國(guó)間在關(guān)稅、勞務(wù)管理、金融制度、法律法規(guī)等方面有巨大差距，這也造成該地區(qū)各國(guó)間經(jīng)常性發(fā)生經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易上的摩擦。

2?行為體偏好

跨區(qū)域治理的主體多元性使得不同的行為體對(duì)長(zhǎng)吉圖區(qū)域都有自己的利益偏好。這些不同偏好的存在增加了長(zhǎng)吉圖跨區(qū)域治理的多重性與復(fù)雜性。

2.1 主權(quán)國(guó)家間偏好不同

從主權(quán)國(guó)家的角度來(lái)看，國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的，與長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)計(jì)劃有關(guān)的國(guó)家首先是中國(guó)、朝鮮和俄羅斯，其次是韓國(guó)、日本和蒙古等。盡管長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)計(jì)劃僅僅是涉及圖們江流域有關(guān)國(guó)家的部分地區(qū)，但超越國(guó)家范疇來(lái)孤立的討論該問(wèn)題顯然是不切實(shí)際的。各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題糾結(jié)在一起，造成長(zhǎng)吉圖區(qū)域各個(gè)國(guó)家和各個(gè)地方的合作協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

2.2 地方政府間偏好不同

長(zhǎng)吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃范圍包括：省會(huì)長(zhǎng)春、德惠、九臺(tái)、農(nóng)安和公主嶺;吉林，蛟河和永吉;延邊等市縣，涵蓋三個(gè)地區(qū)。由于各個(gè)地方政府間缺乏統(tǒng)一的機(jī)制管理，各政府對(duì)利益爭(zhēng)相競(jìng)爭(zhēng)，造成了統(tǒng)一市場(chǎng)建立的困難，為長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)的整體發(fā)展帶來(lái)了阻礙。同時(shí)，長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)所涵蓋的地方政府間的行政壁壘也影響著該地區(qū)的整體發(fā)展。各政府專注于自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，造成了各地區(qū)功能的重疊，增加了彼此間的內(nèi)耗，減少了合作的互補(bǔ)性。最后各政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏加劇了彼此間溝通的困難，相互間競(jìng)爭(zhēng)多于合作的關(guān)系為彼此間的協(xié)作帶來(lái)了阻礙。長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)橫向上欠缺長(zhǎng)春、吉林、圖們的密切合作，縱向沒(méi)有健全的、有效的各層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.3 利益集團(tuán)間偏好不同

除了主權(quán)國(guó)家、地方政府對(duì)長(zhǎng)吉圖跨區(qū)域合作治理的主要影響之外，有組織的利益集團(tuán)對(duì)該地區(qū)的利益偏好也對(duì)治理產(chǎn)生著重要影響。隨著時(shí)代的變遷，有組織的利益集團(tuán)在社會(huì)中所扮演的角色發(fā)生了重要變化，尤其是治理概念產(chǎn)生之后，利益集團(tuán)從原來(lái)的利益的代表著逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔娴膮f(xié)調(diào)者，慢慢地參與到了社會(huì)利益的調(diào)控中來(lái)。但是不同的利益集團(tuán)影響力不同，在各個(gè)行業(yè)組織中的布局分布不均勻，所代表的利益各異等造成了利益集團(tuán)彼此間合作的困境。在歐盟治理體系中日益形成了利益群體協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)參與政策協(xié)調(diào)，這種形式目前在長(zhǎng)吉圖跨區(qū)域治理中仍處于空白狀態(tài)，隨著該區(qū)域利益集團(tuán)的影響力愈來(lái)愈強(qiáng)，亟須借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)的有組織利益集團(tuán)參與決策找到恰當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。

3?規(guī)范的產(chǎn)生與擴(kuò)散

作為名詞的“規(guī)范（norm）”是指“適當(dāng)行為的標(biāo)準(zhǔn)或判斷對(duì)錯(cuò)的原則、規(guī)則”，它主要有兩層含義：首先，它和規(guī)則是同義詞;其次，規(guī)范是對(duì)行為是否適當(dāng)或行

為對(duì)錯(cuò)、好壞進(jìn)行評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。[4]?在跨區(qū)域合作中就需要規(guī)范的存在以確保合作標(biāo)準(zhǔn)的存在，并需要實(shí)現(xiàn)規(guī)范性的上升與擴(kuò)散。即規(guī)范內(nèi)容上的增加與管理面的擴(kuò)大。規(guī)范的產(chǎn)生有三個(gè)必要的階段，首先是制定規(guī)范的主體要得到所在區(qū)域的其他行為體的承認(rèn);其次是制定規(guī)范的內(nèi)容要切合實(shí)際情況，并具有可發(fā)展性;最后，規(guī)范的監(jiān)督和執(zhí)行要依靠相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。對(duì)于長(zhǎng)吉圖現(xiàn)在的發(fā)展情況來(lái)說(shuō)，最主要的是相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的欠缺。

組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作的深入發(fā)展至關(guān)重要，長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作要取得更進(jìn)一步的進(jìn)展應(yīng)設(shè)立以下權(quán)威性管理機(jī)構(gòu)：（1）首腦峰會(huì)。由東北亞各國(guó)政府首腦組成，作為長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作的最高決策機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是制定圖們江區(qū)域合作的指導(dǎo)方針;做出基本政策的決定;簽署重要協(xié)定;審查管理委員會(huì)的決議和提案。（2）執(zhí)行委員會(huì)。由各國(guó)中央政府任命的官員代表組成。作為長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)日常事務(wù);提出相關(guān)政策和法律法規(guī)的建議;協(xié)作制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃;制定實(shí)施長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作的年度計(jì)劃;制定并監(jiān)督各項(xiàng)政策規(guī)劃的進(jìn)度;協(xié)調(diào)企業(yè)、委員會(huì)與政府間的關(guān)系。（3）協(xié)調(diào)委員會(huì)。由各國(guó)自主選派代表組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)在信息和經(jīng)驗(yàn)上互通有無(wú)，對(duì)長(zhǎng)吉圖區(qū)域合作中出現(xiàn)的沖突進(jìn)行協(xié)商解決，適當(dāng)時(shí)可采用首腦峰會(huì)形式解決。（4）專門委員會(huì)。由各領(lǐng)域的專家組成，主要職能是解決某一領(lǐng)域的專業(yè)問(wèn)題，并就此問(wèn)題向管理委員會(huì)提供咨詢意見(jiàn)。專門委員會(huì)要定期舉行例會(huì)，每次例會(huì)的議題主要針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行討論，并提出項(xiàng)目的可行性方案提交管理委員會(huì)。

總體說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)水平的差距、政治體制的異質(zhì)異構(gòu)、地緣政治國(guó)際局勢(shì)復(fù)雜、來(lái)自各國(guó)中央政府的直接推動(dòng)的不足皆成為掣肘因素?？鐓^(qū)域治理協(xié)調(diào)難度大，國(guó)際合作機(jī)制存在脆弱性、對(duì)國(guó)外投資者缺乏足夠的吸引力，這些問(wèn)題都需要中國(guó)政府包括圖們江區(qū)域合作的相關(guān)各方政府高度重視和采取積極的努力。

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Abstract： Governance is a process that solves the problems in the public domain. The analysis of factors affecting governance has its own importance. As a product of interdependence and common development between countries brought about by economic globalization， transnational governance has its own uniqueness. This article focuses on the factors that affect the transnational governance of Changjitu?Pilot Zone， and analyzes the specific functions and effects of these influencing factors， so as to provide a reference for the ?development and?opening?of Changjitu?Pilot Zone.

Keywords：Changjitu?Pilot Area; Transnational Governance; Influencing Factors