【摘 要】 在1450公里長(zhǎng)的陸地邊界線上，中國(guó)和越南目前規(guī)劃在建的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共有四個(gè)，分別是河口-老街、東興-芒街、憑祥-同登和龍邦-茶嶺跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。本文主要分析跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)面臨的問題，在借鑒國(guó)際上成熟的跨境合作區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)與鄰國(guó)建立的雙邊合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出建議和看法。

【關(guān)鍵詞】 中越關(guān)系，跨境合作，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)分別是由地方政府在各自現(xiàn)有開發(fā)平臺(tái)上建設(shè)。東興跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是廣西東興國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的核心區(qū)。憑祥跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)依托憑祥綜合保稅區(qū)平臺(tái)上建設(shè)。龍邦跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則是引入萬(wàn)生隆投資公司，在口岸建設(shè)廣西萬(wàn)生隆國(guó)際商貿(mào)物流中心作為跨合區(qū)的核心區(qū)域。河口跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)采取河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中國(guó)河口-越南老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)紅河片區(qū)“三區(qū)一體化”建設(shè)方案。總體而言，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)目前是一類有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，但其定位仍舊是模糊的。地方政府目前工作主要是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”，合作機(jī)制與制度環(huán)境建設(shè)的“軟聯(lián)通”仍然欠缺。

一、中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)面臨的問題

（一）合作機(jī)制不健全，存在協(xié)調(diào)困境

目前中越雙方已經(jīng)形成的多層級(jí)溝通機(jī)制仍舊以會(huì)議為主，東興試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與廣寧省經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)建立了定期磋商機(jī)制，但仍未能形成專職機(jī)構(gòu)和實(shí)體部門，沒有設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)。中央層級(jí)機(jī)制性交流不足，缺乏牽頭部門引領(lǐng)。由地方層級(jí)雙邊會(huì)議達(dá)成的協(xié)議大多是意向性文件，具體政策無(wú)法實(shí)施。對(duì)于招商引資具有吸引力的特殊稅收政策和原產(chǎn)地政策沒能與越方達(dá)成實(shí)際可操作的辦法。司法互助和履約審查機(jī)制同樣是空白，相關(guān)合作機(jī)制的缺失對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)造成一定負(fù)面影響。

（二）國(guó)內(nèi)地方政府競(jìng)爭(zhēng)

有學(xué)者認(rèn)為，地方政府積極參與對(duì)外合作行為的動(dòng)因之一，是由于現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制使地方政府沒有動(dòng)機(jī)去實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作，財(cái)政分權(quán)制度下地方保護(hù)的存在使得沿邊地方政府轉(zhuǎn)向于跨境次區(qū)域合作。地方政府迫于政治競(jìng)爭(zhēng)“競(jìng)標(biāo)賽”的壓力，在機(jī)制不健全的情況下試圖不斷增加跨境合作工程和項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)早期收獲。沿邊政府在本級(jí)財(cái)政上普遍收不抵支，重大項(xiàng)目建設(shè)需要大額上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。以東興和憑祥兩市為例，兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似。2018年財(cái)政總收入中，東興市的上級(jí)補(bǔ)助收入為12.27億元;憑祥市的上級(jí)補(bǔ)助收入為12.55億元。憑祥-同登跨合區(qū)與東興-芒街跨合區(qū)中方園區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃有高度雷同現(xiàn)象，項(xiàng)目建設(shè)需要大量資金，本級(jí)政府財(cái)政無(wú)法獨(dú)立負(fù)擔(dān)，兩市地方政府就表現(xiàn)出對(duì)上級(jí)政策、資金、資源、跨境合作項(xiàng)目?jī)?yōu)先性等方面的競(jìng)爭(zhēng)。盡管憑祥市是最早提出中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)想的地區(qū)，但沒有獲得正式批復(fù)項(xiàng)目建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)。省際間同樣存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，云南與廣西就曾為中國(guó)-東盟博覽會(huì)主辦權(quán)展開競(jìng)爭(zhēng)。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)缺乏政府間的協(xié)調(diào)和溝通，在很多方面視對(duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

（三）中央與地方政府目標(biāo)偏差

中央政府與地方政府在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)目標(biāo)存在偏差?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)從一開始就被地方政府視為一種特殊的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是地方政府主導(dǎo)的謀求單一地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。地方政府考慮的是局部利益和短期目標(biāo)，提出的一些政策和制度設(shè)計(jì)有明顯的地方性特色，如在東興-芒街跨合區(qū)如何在“前店后廠”實(shí)現(xiàn)核心區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策，如果沒有中央政府參與很難達(dá)到預(yù)期設(shè)想。中央層面對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是否劃歸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前沒有做出明確界定。中央政府則視中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為一個(gè)整體，需綜合考量中越關(guān)系和全局情況，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)范圍涉及兩省四市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，對(duì)各個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)分配資源、支持力度和優(yōu)先權(quán)，更注重合作的質(zhì)量，期望能夠以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，加深兩國(guó)關(guān)系。

（四）跨境經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目沒有關(guān)注民生和文化領(lǐng)域，社會(huì)參與較少

現(xiàn)階段跨境合作項(xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，沒有涉及扶貧、教育、醫(yī)療等民生方面的項(xiàng)目，規(guī)劃中的項(xiàng)目也是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有覆蓋民生領(lǐng)域，也不關(guān)注越南一側(cè)的社會(huì)反應(yīng)。跨境合作的制度安排能夠取得成功，需要政府和社會(huì)共同發(fā)揮作用，不僅依靠?jī)蓢?guó)政府間建立聯(lián)系，還需要社會(huì)力量的支持。政府間協(xié)商陷入僵局時(shí)，社會(huì)力量的介入往往能起到意想不到的效果。社會(huì)組織參與能夠形成利益聚集，并對(duì)政府政策效果及時(shí)反饋，避免出現(xiàn)“用腳投票”的情況。對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，學(xué)術(shù)界關(guān)注不高，邊境地區(qū)人才流動(dòng)頻繁，長(zhǎng)期持續(xù)對(duì)這方面研究的學(xué)者也較少。兩國(guó)研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者的溝通能夠形成“共同認(rèn)知”，從而引導(dǎo)輿論，鼓動(dòng)社會(huì)參與。

二、中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制度環(huán)境建設(shè)研究

從國(guó)際上成熟的跨境合作區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)看，能夠建立完善的聯(lián)合管理機(jī)制需要有兩方面條件，一是具有一定權(quán)威的國(guó)際組織推動(dòng)，二是國(guó)家間高度互信，政治制度相近。在歐洲，第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)在反思?xì)v史和獲得鄰國(guó)諒解基礎(chǔ)上，與法國(guó)、瑞士探討邊境地區(qū)聯(lián)合開發(fā)合作。在國(guó)際組織層面，有歐盟框架下的歐洲邊境地區(qū)合作協(xié)會(huì)和歐盟區(qū)域基金指導(dǎo)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。在政府層面，三國(guó)政府除了組建三國(guó)大會(huì)，還委派主要官員成立上萊茵合作委員會(huì)。在民間，以協(xié)會(huì)的形式吸納該地區(qū)的市場(chǎng)主體、社區(qū)代表參與合作。非政府團(tuán)體組成項(xiàng)目參與方。德國(guó)與波蘭、捷克的跨境合作區(qū)建設(shè)則沒那么順利，互信不足是主要原因。在北美，美國(guó)和加拿大早在1817年就簽署了《拉什—巴格特協(xié)定》，兩國(guó)在邊境不設(shè)防，有效防范了兩國(guó)可能出現(xiàn)的民族主義情緒和邊境爭(zhēng)議。二戰(zhàn)后，為促進(jìn)五大湖區(qū)域的合作發(fā)展，兩國(guó)在政治上建立了一系列聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，如五大湖國(guó)際管理委員會(huì)，五大湖漁業(yè)委員會(huì)，五大湖州長(zhǎng)委員會(huì)等。

中國(guó)與鄰國(guó)建立的雙邊合作機(jī)制中較為成熟的方案是中巴經(jīng)濟(jì)走廊的聯(lián)合合作委員會(huì)機(jī)制。2013年，時(shí)任巴基斯坦總理謝里夫訪華期間，中巴雙方簽署了《中巴經(jīng)濟(jì)走廊合作備忘錄》，同意成立中巴經(jīng)濟(jì)走廊遠(yuǎn)景規(guī)劃聯(lián)合合作委員會(huì)研究制定經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃并確定雙方牽頭部門。中巴經(jīng)濟(jì)走廊遠(yuǎn)景規(guī)劃聯(lián)合合作委員會(huì)是中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的最高決策機(jī)構(gòu)，中方牽頭部門為中國(guó)國(guó)家發(fā)改委，巴方牽頭部門為巴基斯坦規(guī)劃發(fā)展和改革部。聯(lián)委會(huì)在中巴兩部門分別設(shè)立秘書處，負(fù)責(zé)正式會(huì)議本國(guó)各部門、單位的組織工作。聯(lián)委會(huì)中方主席為國(guó)家發(fā)展改革委副主任，巴方主席為巴基斯坦規(guī)劃發(fā)展和改革部長(zhǎng)。聯(lián)合委員會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的情況和需求設(shè)置聯(lián)合工作組，常設(shè)聯(lián)合工作組有：規(guī)劃聯(lián)合工作組、能源聯(lián)合工作組、交通基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合工作組、瓜達(dá)爾港聯(lián)合工作組以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)聯(lián)合工作組。此外，聯(lián)委會(huì)正式會(huì)議前巴方會(huì)組織召開各省代表、專家咨詢會(huì)議;正式會(huì)議前一日，雙方舉行高官會(huì)議，敲定會(huì)議議題。邀請(qǐng)參會(huì)的代表不僅限于來(lái)自中央政府部門，大型國(guó)有企業(yè)、政策性銀行和地方政府代表均多次受邀參加。

（二）將中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)提升至新時(shí)期國(guó)家對(duì)外開放戰(zhàn)略地位，納入“一帶一路”國(guó)際合作機(jī)制軌道

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是地方政府自發(fā)的未經(jīng)授權(quán)實(shí)施的制度創(chuàng)新安排，一度在宣傳上占據(jù)對(duì)“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”的話語(yǔ)解釋權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)人正式的場(chǎng)合表態(tài)是對(duì)“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”的一種非正式保護(hù)形式，中央政府實(shí)則處在被動(dòng)接受的地位。中央應(yīng)重新掌握中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的主動(dòng)權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，將中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)提升至新時(shí)期改革開放戰(zhàn)略地位。

先有地方政府提出中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)想，后有中央政府提出“一帶一路”倡議，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是打通“一帶一路”南向通道的“試金石”，是真正實(shí)現(xiàn)道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、政策溝通、民心相通的開放合作平臺(tái)。中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可以和中緬、中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)一道產(chǎn)生輻射效應(yīng)，對(duì)中南半島產(chǎn)生重大影響。

中央政府要在國(guó)內(nèi)明確管理部門，建立有效的垂直管理體系和跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確定跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的范圍、合作方式、重點(diǎn)領(lǐng)域和原則;解決國(guó)內(nèi)地方政府間的內(nèi)部分歧，抑制惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)沿邊地區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平。同時(shí)中央政府要與鄰國(guó)就跨境合作建立常態(tài)化協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)跨境合作協(xié)商機(jī)制實(shí)體化制度化，簽訂雙邊投資協(xié)定、司法協(xié)助協(xié)定確保國(guó)家間發(fā)展戰(zhàn)略的有效對(duì)接，通過(guò)跨境經(jīng)濟(jì)合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。

沿邊地方政府在加強(qiáng)與中央政府溝通的同時(shí)，要重視與其他沿邊地方政府都協(xié)調(diào)。中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)要利用粵港澳大灣區(qū)的輻射力，增強(qiáng)沿邊地區(qū)與沿海經(jīng)濟(jì)中心的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，形成產(chǎn)業(yè)分工的良好布局。中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在地地方政府要與對(duì)象國(guó)地方政府建立制度化協(xié)商機(jī)制，形成邊境地區(qū)孿生城市同步發(fā)展良好格局。通過(guò)邊境地區(qū)城市化實(shí)現(xiàn)跨境區(qū)域發(fā)展一體化，將跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)打造成新時(shí)期改革開放試驗(yàn)區(qū)。

（三）推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由開發(fā)區(qū)/產(chǎn)業(yè)園模式向區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)總的發(fā)展目標(biāo)是向中越邊境地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，使邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)貧困地區(qū)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)可以分三步走：

（1）首先在有條件的口岸建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（產(chǎn)業(yè)園）。在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，兩國(guó)人民可以自由往來(lái)雙方園區(qū)，不僅可以購(gòu)物、觀光，還可以在園區(qū)企業(yè)擇業(yè)務(wù)工，但不能走去對(duì)方海關(guān)國(guó)門。園區(qū)內(nèi)實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠，給予保稅區(qū)待遇，實(shí)行24小時(shí)通關(guān)便利。由于各跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、各口岸所處的發(fā)展階段和條件有差異，中越兩國(guó)中央政府達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含可供地方政府選擇的優(yōu)惠政策、制度框架組合，由地方政府依據(jù)自身?xiàng)l件選擇適宜的政策建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

（2）建立邊境城市跨國(guó)整合發(fā)展模式

在建立建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（產(chǎn)業(yè)園）基礎(chǔ)上，將兩國(guó)對(duì)應(yīng)邊境城市向一體化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。目前，東興市提出了將跨境合作區(qū)與東興市“區(qū)市統(tǒng)籌”和“區(qū)市一體化發(fā)展”的發(fā)展思路。東興與芒街兩市還可以在公共服務(wù)和公共物品供給上進(jìn)一步整合;對(duì)于人員流動(dòng)的限制進(jìn)一步放松，兩國(guó)人民可在兩市自由流動(dòng)，車輛在兩市范圍內(nèi)自由進(jìn)出;跨境務(wù)工人員身份條件的限制進(jìn)一步放寬，允許其定居置業(yè)。中越邊境城市的跨國(guó)整合發(fā)展將進(jìn)一步促進(jìn)兩國(guó)人民的交流和文化的融合，從而提高雙方的文化認(rèn)同和政治互信。

（3）最終形成中越跨境合作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局

由具備相對(duì)優(yōu)越條件的東興-芒街作為龍頭推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，在邊境沿海發(fā)展較快地區(qū)首先形成有輻射力的“雙子城”，作為樣板通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)周邊和中越邊境沿線地區(qū)的發(fā)展;整合中越邊境各口岸縣市省發(fā)展，避免各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)，逐步形成跨境經(jīng)濟(jì)合作組織或區(qū)域共同市場(chǎng)。

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作者簡(jiǎn)介：黃小峻（1986—），男，漢族，廣西南寧，碩士研究生，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，研究方向：中外政治制度。