【摘要】中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。建國(guó)以來(lái)，基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的變遷過(guò)程可用漸進(jìn)決策模型加以解釋，該模型視角下的政策過(guò)程具有保持社會(huì)穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，但其缺陷導(dǎo)致基礎(chǔ)教育減負(fù)政策受制于以往的基礎(chǔ)教育減負(fù)政策，同時(shí)缺乏公眾意見(jiàn)的聽(tīng)取。本文從政策網(wǎng)絡(luò)理論視角出發(fā)，提出構(gòu)建政策制定者之間的溝通網(wǎng)絡(luò)和擴(kuò)大公眾參與教育減負(fù)政策制定的渠道的對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策缺陷。

【關(guān)鍵詞】減負(fù)政策? 漸進(jìn)決策模型? 政策網(wǎng)絡(luò)

一、引言

減輕中小學(xué)的過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)（簡(jiǎn)稱“減負(fù)”）近年來(lái)成為政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了許多有關(guān)中小學(xué)“減負(fù)”政策，國(guó)務(wù)院在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》、《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出加強(qiáng)減負(fù)建設(shè)，切實(shí)減輕中小學(xué)過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，各省級(jí)教育部門(mén)也相應(yīng)地出臺(tái)了“減負(fù)”相關(guān)政策。梳理新中國(guó)成立70年來(lái)的教育“減負(fù)”政策文本，可以看出，減負(fù)一直都是政府關(guān)注的內(nèi)容，一輪一輪的減負(fù)政策是對(duì)以前政策的修修補(bǔ)補(bǔ)，符合漸進(jìn)決策模型的特征，然而70年來(lái)出臺(tái)了大量的減負(fù)政策，實(shí)際效果卻不能令人滿意。實(shí)踐證明，漸進(jìn)決策模型和其他傳統(tǒng)理論一樣，存在局限性，需要補(bǔ)充和修正。因此，本文通過(guò)梳理教育減負(fù)政策的漸進(jìn)變遷過(guò)程，分析出現(xiàn)周期性減負(fù)政策的原因，提出運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)模型應(yīng)對(duì)漸進(jìn)主義決策模型視角下基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策困境，以期為完善基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策提供一些思考。

二、教育“減負(fù)”政策的演變過(guò)程

建國(guó)以來(lái)有關(guān)中小學(xué)教育“減負(fù)”政策文本，應(yīng)該劃分為三個(gè)時(shí)期。

第一時(shí)期周期約15 年，文本有8個(gè)，主要有《關(guān)于改善各級(jí)各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》、《關(guān)于中小學(xué)健康狀況和改進(jìn)學(xué)校體育工作的報(bào)告》等政策文本。減負(fù)的基本主題是保證并改善師生的身體健康。

第二時(shí)期是六七十年代，“知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)”的政策讓大批的青年去田里勞動(dòng)，不存在課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的情況，因此本文不對(duì)這一階段做教育減負(fù)政策分析。

第三時(shí)期是七十年代末至今，減負(fù)主題變得非常豐富，“身體健康”變?yōu)椤吧硇慕】怠保苯又卫碇行W(xué)課外培訓(xùn)班等問(wèn)題。王毓珣認(rèn)為這些“減負(fù)”政策不僅顧及行為實(shí)操層面，而且關(guān)注到思想觀念層面;不僅關(guān)注到學(xué)校內(nèi)部的原因，而且顧及學(xué)校外部的原因。我國(guó)的基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策開(kāi)始由單一思維走向復(fù)雜思維、由治標(biāo)走向治本、從行政慣性走向制度規(guī)約。不僅關(guān)注學(xué)校和教師減負(fù)，同時(shí)開(kāi)始兼顧家長(zhǎng)與社會(huì)參與減負(fù)，明晰“減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)是全社會(huì)的共同責(zé)任，政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)必須共同努力，標(biāo)本兼治，綜合治理”，從體制機(jī)制、均衡發(fā)展等全面策劃減負(fù)。

三、基于漸進(jìn)決策模型對(duì)教育減負(fù)政策變遷的分析

（一）漸進(jìn)決策模型的簡(jiǎn)介

決策模型是一種方法論，為人們制定政策提供分析基礎(chǔ)。最早流行的是完全理性決策模型，起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)，決策的每一步都是理性的，決策者能為實(shí)現(xiàn)組織和個(gè)人目標(biāo)而作出最優(yōu)的選擇，謀求最大利益。后來(lái)人們認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)活動(dòng)，受許多現(xiàn)實(shí)因素制約。在對(duì)完全理性模型的批判上，西蒙提出了滿意標(biāo)準(zhǔn)和有限理性模型，西蒙認(rèn)為人的實(shí)際行動(dòng)不可能符合完全理性，決策者只具有限理性，因此在決策中追求“滿意”標(biāo)準(zhǔn)有一定的合理性，更符合實(shí)際。但令人“滿意”標(biāo)準(zhǔn)具有主觀性，成為該決策模型的一個(gè)主要缺陷。查爾斯·林德布洛姆在批判理性決策模型和理性決策模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)決策模型。

1.漸進(jìn)決策模型簡(jiǎn)介

查爾斯·林德布洛姆最早在1959年發(fā)表于《公共行政評(píng)論》上發(fā)表的一篇論文提到了“漸進(jìn)調(diào)試的科學(xué)”概念，他認(rèn)為決策過(guò)程并不是理性決策模型所說(shuō)的理性思考和科學(xué)分析的過(guò)程，而是一個(gè)不斷探索、逐步前進(jìn)的過(guò)程。公共政策是僅有少量調(diào)試的政府過(guò)去的活動(dòng)的延續(xù)，知識(shí)、成本和時(shí)間使決策者很難充分考慮各種備選方案和結(jié)果。

2.漸進(jìn)主義決策模型的特點(diǎn)有：

（1）按部就班，在過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定政策，伴隨漸進(jìn)的調(diào)整和修正。

（2）積小變?yōu)榇笞?，漸進(jìn)決策的前進(jìn)步伐較小，通過(guò)一步步的不斷的轉(zhuǎn)變，逐步達(dá)到目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)根本性變革。

（3）穩(wěn)中求變，政策上的大起大落是不可取的，因?yàn)橛賱t不達(dá)，會(huì)帶來(lái)許多抵制和負(fù)面影響，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。為了保證決策過(guò)程的穩(wěn)定性，就要在保證穩(wěn)定的前提下，通過(guò)一系列小變達(dá)到大變之目的。但是這種漸進(jìn)的保守主義傾向，不太符合現(xiàn)代社會(huì)迅猛發(fā)展的特征，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家尤其是需要進(jìn)行改革規(guī)劃的一些領(lǐng)域是不適用的。

（二）基于該模型對(duì)“減負(fù)”政策的分析

建國(guó)以來(lái)的基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的變遷是符合漸進(jìn)決策模型的，一系列政策解決中小學(xué)過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，保證身心健康和全面發(fā)展。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，教育發(fā)展過(guò)程中暴露的的許多問(wèn)題，政府在原來(lái)的政策上加以增刪和更新，以期符合不同時(shí)代下中小學(xué)生的發(fā)展需求，這樣的變革可以用漸進(jìn)決策模型加以分析：

1.按部就班原則，中小學(xué)教育減負(fù)政策的決策過(guò)程是決策者基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行的政策稍加修改，決策過(guò)程具有連續(xù)性。建國(guó)初期，由于經(jīng)濟(jì)水平和人民的生活水平較低，政府比較關(guān)注學(xué)生的身體健康問(wèn)題，為了達(dá)到目的，政府通過(guò)改善教材、減少授課課時(shí)數(shù)、增加休息和時(shí)間等硬性規(guī)定來(lái)實(shí)施。改革開(kāi)放以來(lái)，恢復(fù)了高考制度，學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)迅速增加，這一階段在建國(guó)初期的減負(fù)政策上增加了嚴(yán)格按照教學(xué)計(jì)劃教學(xué)、控制考試與競(jìng)賽次數(shù)、規(guī)范教材使用、完善評(píng)價(jià)方法、利用教育信息化促進(jìn)教育公平，繼續(xù)進(jìn)行考試招生制度改革、修改課程標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)倡導(dǎo)加強(qiáng)家庭教育，家長(zhǎng)參與減負(fù)，營(yíng)造積極良好的社會(huì)減負(fù)氛圍，構(gòu)建家庭、學(xué)校、社會(huì)協(xié)同減負(fù)主體。教育減負(fù)政策基本上是對(duì)原先的政策進(jìn)行修補(bǔ)，政策制定的宗旨是按部就班的。

2.以小積大，教育減負(fù)政策通過(guò)社會(huì)的發(fā)展情況、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的分析和決策效果的不斷累積而實(shí)現(xiàn)根本改革。主要的變化在于教育觀念的轉(zhuǎn)變，最初生活水平較低的社會(huì)環(huán)境下的保證學(xué)生的身體健康，到恢復(fù)高考制度后的提升教育質(zhì)量，推行素質(zhì)教育強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展，根據(jù)不同社會(huì)水平，逐步實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

3.穩(wěn)中求變，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，會(huì)帶來(lái)許多抵制和負(fù)面影響，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。一個(gè)政策的出臺(tái)，必然會(huì)觸及一些人的既得利益，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，因此改革的步子不能太大。然而新的減策的實(shí)施并沒(méi)有得到家長(zhǎng)和社會(huì)各界的肯定，甚至引起了社會(huì)和部分家長(zhǎng)的誤解。可以看出符合漸進(jìn)決策模型的教育減負(fù)政策在社會(huì)發(fā)展速度迅速、生活水平大幅提高、家長(zhǎng)和社會(huì)對(duì)教育認(rèn)知水平的提升的今天，出現(xiàn)了一定的局限性。

四、基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策的困境及原因分析

今年11月，引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注的自媒體文章《南京家長(zhǎng)已瘋》一文在朋友圈被大量轉(zhuǎn)載，文中出現(xiàn)學(xué)校不布置作業(yè)，沒(méi)有各種測(cè)試，不允許交流課外培訓(xùn)項(xiàng)目等，培養(yǎng)了身心健康的學(xué)渣等偏激言論，教育“減負(fù)”政策引起了社會(huì)和部分家長(zhǎng)的誤解?？梢钥闯龌A(chǔ)教育“減負(fù)”政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致結(jié)果不能令人滿意。分析基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策困境，有以下原因：

1.教育政策缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，高等教育政策和基礎(chǔ)教育政策制定者之間缺乏足夠的溝通。設(shè)立985、211、“雙一流”重點(diǎn)建設(shè)學(xué)校政策與中小學(xué)基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策從教育政策的整體性上來(lái)看相違背的，重點(diǎn)高校擁有優(yōu)質(zhì)豐富的教育資源，能夠增加學(xué)生就業(yè)砝碼，為了爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)教育資源，在基礎(chǔ)教育階段家長(zhǎng)和學(xué)校就開(kāi)始加重中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)，以獲得突出的競(jìng)爭(zhēng)力，“幼兒教育小學(xué)化，小學(xué)教育初中化，初中教育高中化，高中教育大學(xué)化”這句話并不是空穴來(lái)風(fēng)。不可否認(rèn)，重點(diǎn)學(xué)校的設(shè)立在國(guó)家缺乏人才的歷史情況下確實(shí)迅速培養(yǎng)了一批人才，但在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，一方面，以推進(jìn)素質(zhì)教育為出發(fā)點(diǎn)要求中小學(xué)基礎(chǔ)教育要減負(fù)，另一方面在高等教育政策上沒(méi)有做出配套的設(shè)計(jì)，教育政策缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的提出，沒(méi)有得到家長(zhǎng)和社會(huì)理解，這種矛盾阻礙了基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的有效執(zhí)行。

2.基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策制定過(guò)程中缺乏公眾的參與，忽視利益主體的利益表達(dá)。教育政策不僅是國(guó)家為了配合經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)教育領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)的手段，更是公民角逐和聲明教育權(quán)利的根本途徑。從我國(guó)教育政策制定的實(shí)際情況來(lái)看，教育目的和方針主要來(lái)自國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的談話和報(bào)告，政府是主要的政策制定者，作為教育利益主體的學(xué)校、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生和用人單位等很難在政策制定過(guò)程中表達(dá)訴求。例如基礎(chǔ)教育減負(fù)政策中多次出現(xiàn)的硬性規(guī)定如規(guī)定學(xué)習(xí)時(shí)間、作業(yè)時(shí)間和鍛煉時(shí)間，削減在校時(shí)間，為了達(dá)到減負(fù)目標(biāo)搞“一刀切”，忽視了學(xué)生的差異性，每個(gè)學(xué)生的理解力和效率不一樣，同樣的學(xué)習(xí)時(shí)間收獲也不相同，這樣的硬性規(guī)定在一定程度上損害了部分學(xué)生和家長(zhǎng)的利益，為了達(dá)到學(xué)習(xí)目標(biāo)，他們往往要參加一些課外培訓(xùn)班，家長(zhǎng)也要付出更多的時(shí)間和金錢(qián)。作為教育政策的利益相關(guān)者家長(zhǎng)、學(xué)生和學(xué)校往往很難表達(dá)出他們執(zhí)行這些規(guī)定的困難，也會(huì)加劇了家長(zhǎng)和老師之間的誤解和矛盾。

五、基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策的困境的改善路徑

針對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策出現(xiàn)的困境及其原因分析，政策網(wǎng)絡(luò)模型帶來(lái)了新的思考。政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為 ，各種政策主體之間出于交流信息和意見(jiàn)的需要、交換資源的需要、結(jié)盟的需要、追求權(quán)力的需要與利益協(xié)調(diào)需要而參加政策網(wǎng)絡(luò)。

政策網(wǎng)絡(luò)為我們理解教育減負(fù)政策過(guò)程提供了較好的分析模型，隨著社會(huì)的發(fā)展，教育政策不僅僅是學(xué)校、教師和學(xué)生所需涉及的領(lǐng)域，更是家長(zhǎng)和整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，學(xué)生及其家庭通過(guò)教育政策實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng)，國(guó)家通過(guò)教育政策培養(yǎng)人才推動(dòng)國(guó)家進(jìn)步，教師和學(xué)校通過(guò)教育政策實(shí)現(xiàn)其成長(zhǎng)和利益，各種政策主體在追求利益滿足需求的同時(shí)，也在形成相互依賴的關(guān)系，構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)各主體之間的關(guān)系及其構(gòu)成結(jié)構(gòu)對(duì)政策的制定、執(zhí)行和結(jié)果都有很大的關(guān)系?？梢詮囊韵聝煞矫孢M(jìn)行改善：

一是構(gòu)建政策制定者之間的溝通網(wǎng)絡(luò)。由于政府參與者在政策制定中的主導(dǎo)地位，不同政府部門(mén)和同一部門(mén)中不同機(jī)構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)對(duì)克教育政策制定中的矛盾顯得尤為重要，為了實(shí)現(xiàn)教育政策的一致性，避免基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策和高等教育政策出現(xiàn)矛盾，政策制定者應(yīng)該進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。教育部制定基礎(chǔ)教育減負(fù)政策過(guò)程中，高等教育司、基礎(chǔ)教育司、職業(yè)教育和成人教育司都應(yīng)重視基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的議題，因?yàn)檫@些教育類型貫穿公民接受教育的不同階段，本身就具有連續(xù)性，來(lái)應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的可執(zhí)行性。

二是擴(kuò)大公眾參與教育減負(fù)政策制定的渠道。為了擴(kuò)大教育政策制定的民主化，最重要的方面就是教育利益相關(guān)者有機(jī)會(huì)、有渠道表達(dá)自己的利益需求。在基礎(chǔ)教育減負(fù)政策制定過(guò)程中，政府仍主導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)，并與社會(huì)參與者及其觀念間存在較大差異，由于不同的知識(shí)水平、經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位等因素，弱勢(shì)群體表達(dá)利益的渠道較少，強(qiáng)勢(shì)群體在利益博弈過(guò)程中占有利地位，為了避免忽視弱勢(shì)群體合理的利益表達(dá)權(quán)利，可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)的方式傾聽(tīng)不同群體的需求，建立協(xié)商制度，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。此外，為了改善當(dāng)前聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式的參與人數(shù)限制的情況，政府應(yīng)營(yíng)造寬松環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)組織和教育協(xié)會(huì)的成立，使其發(fā)揮提出教育建議和教育矛盾協(xié)調(diào)的作用。

六、結(jié)語(yǔ)

教育問(wèn)題是當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，基礎(chǔ)教育減負(fù)問(wèn)題是其中的一個(gè)重要方面。七十年來(lái)，基礎(chǔ)教育“減負(fù)”政策不斷被提出，不斷被關(guān)注，說(shuō)明中小學(xué)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題一直反反復(fù)復(fù)沒(méi)有得到解決。漸進(jìn)決策模型視角下的教育減負(fù)政策在一定程度上維持政治平衡，保證了社會(huì)的穩(wěn)定，但是在政治文明迅速推進(jìn)的今天，這種模型的弊端逐漸顯現(xiàn)。因此，通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)理論的運(yùn)用，吸納更多的利益相關(guān)者參與決策過(guò)程，將政策網(wǎng)絡(luò)模型的多元主體參與和漸進(jìn)決策模型的漸進(jìn)發(fā)展、以小積大結(jié)合起來(lái)，使基礎(chǔ)教育減負(fù)政策的決策過(guò)程更加民主化，同時(shí)也能得到更多人的理解和執(zhí)行。隨著社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)教育減負(fù)工作還需要政府不斷地完善領(lǐng)和社會(huì)群體的共同努力。

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作者簡(jiǎn)介：伍清（1995-），女，江蘇淮安人，南京工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向：公共政策。