【摘要】中小學(xué)課業(yè)負擔(dān)過重，已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點問題。建國以來，基礎(chǔ)教育減負政策的變遷過程可用漸進決策模型加以解釋，該模型視角下的政策過程具有保持社會穩(wěn)定的優(yōu)點，但其缺陷導(dǎo)致基礎(chǔ)教育減負政策受制于以往的基礎(chǔ)教育減負政策，同時缺乏公眾意見的聽取。本文從政策網(wǎng)絡(luò)理論視角出發(fā)，提出構(gòu)建政策制定者之間的溝通網(wǎng)絡(luò)和擴大公眾參與教育減負政策制定的渠道的對策來應(yīng)對我國基礎(chǔ)教育“減負”政策缺陷。

【關(guān)鍵詞】減負政策? 漸進決策模型? 政策網(wǎng)絡(luò)

一、引言

減輕中小學(xué)的過重的課業(yè)負擔(dān)（簡稱“減負”）近年來成為政府和社會關(guān)注的熱點問題，國家出臺了許多有關(guān)中小學(xué)“減負”政策，國務(wù)院在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》、《關(guān)于加強家庭教育工作的指導(dǎo)意見》中提出加強減負建設(shè)，切實減輕中小學(xué)過重的課業(yè)負擔(dān)，各省級教育部門也相應(yīng)地出臺了“減負”相關(guān)政策。梳理新中國成立70年來的教育“減負”政策文本，可以看出，減負一直都是政府關(guān)注的內(nèi)容，一輪一輪的減負政策是對以前政策的修修補補，符合漸進決策模型的特征，然而70年來出臺了大量的減負政策，實際效果卻不能令人滿意。實踐證明，漸進決策模型和其他傳統(tǒng)理論一樣，存在局限性，需要補充和修正。因此，本文通過梳理教育減負政策的漸進變遷過程，分析出現(xiàn)周期性減負政策的原因，提出運用政策網(wǎng)絡(luò)模型應(yīng)對漸進主義決策模型視角下基礎(chǔ)教育“減負”政策困境，以期為完善基礎(chǔ)教育“減負”政策提供一些思考。

二、教育“減負”政策的演變過程

建國以來有關(guān)中小學(xué)教育“減負”政策文本，應(yīng)該劃分為三個時期。

第一時期周期約15 年，文本有8個，主要有《關(guān)于改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》、《關(guān)于中小學(xué)健康狀況和改進學(xué)校體育工作的報告》等政策文本。減負的基本主題是保證并改善師生的身體健康。

第二時期是六七十年代，“知識青年上山下鄉(xiāng)”的政策讓大批的青年去田里勞動，不存在課業(yè)負擔(dān)過重的情況，因此本文不對這一階段做教育減負政策分析。

第三時期是七十年代末至今，減負主題變得非常豐富，“身體健康”變?yōu)椤吧硇慕】怠?，直接治理中小學(xué)課外培訓(xùn)班等問題。王毓珣認為這些“減負”政策不僅顧及行為實操層面，而且關(guān)注到思想觀念層面;不僅關(guān)注到學(xué)校內(nèi)部的原因，而且顧及學(xué)校外部的原因。我國的基礎(chǔ)教育“減負”政策開始由單一思維走向復(fù)雜思維、由治標走向治本、從行政慣性走向制度規(guī)約。不僅關(guān)注學(xué)校和教師減負，同時開始兼顧家長與社會參與減負，明晰“減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)是全社會的共同責(zé)任，政府、學(xué)校、家庭、社會必須共同努力，標本兼治，綜合治理”，從體制機制、均衡發(fā)展等全面策劃減負。

三、基于漸進決策模型對教育減負政策變遷的分析

（一）漸進決策模型的簡介

決策模型是一種方法論，為人們制定政策提供分析基礎(chǔ)。最早流行的是完全理性決策模型，起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論，以“經(jīng)濟人”假設(shè)為基礎(chǔ)，決策的每一步都是理性的，決策者能為實現(xiàn)組織和個人目標而作出最優(yōu)的選擇，謀求最大利益。后來人們認識到?jīng)Q策是一項現(xiàn)實活動，受許多現(xiàn)實因素制約。在對完全理性模型的批判上，西蒙提出了滿意標準和有限理性模型，西蒙認為人的實際行動不可能符合完全理性，決策者只具有限理性，因此在決策中追求“滿意”標準有一定的合理性，更符合實際。但令人“滿意”標準具有主觀性，成為該決策模型的一個主要缺陷。查爾斯·林德布洛姆在批判理性決策模型和理性決策模型的基礎(chǔ)上提出了漸進決策模型。

1.漸進決策模型簡介

查爾斯·林德布洛姆最早在1959年發(fā)表于《公共行政評論》上發(fā)表的一篇論文提到了“漸進調(diào)試的科學(xué)”概念，他認為決策過程并不是理性決策模型所說的理性思考和科學(xué)分析的過程，而是一個不斷探索、逐步前進的過程。公共政策是僅有少量調(diào)試的政府過去的活動的延續(xù)，知識、成本和時間使決策者很難充分考慮各種備選方案和結(jié)果。

2.漸進主義決策模型的特點有：

（1）按部就班，在過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定政策，伴隨漸進的調(diào)整和修正。

（2）積小變?yōu)榇笞?，漸進決策的前進步伐較小，通過一步步的不斷的轉(zhuǎn)變，逐步達到目標，實現(xiàn)根本性變革。

（3）穩(wěn)中求變，政策上的大起大落是不可取的，因為欲速則不達，會帶來許多抵制和負面影響，從而危及社會穩(wěn)定。為了保證決策過程的穩(wěn)定性，就要在保證穩(wěn)定的前提下，通過一系列小變達到大變之目的。但是這種漸進的保守主義傾向，不太符合現(xiàn)代社會迅猛發(fā)展的特征，對于發(fā)展中國家尤其是需要進行改革規(guī)劃的一些領(lǐng)域是不適用的。

（二）基于該模型對“減負”政策的分析

建國以來的基礎(chǔ)教育減負政策的變遷是符合漸進決策模型的，一系列政策解決中小學(xué)過重的課業(yè)負擔(dān)問題，保證身心健康和全面發(fā)展。隨著社會和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，教育發(fā)展過程中暴露的的許多問題，政府在原來的政策上加以增刪和更新，以期符合不同時代下中小學(xué)生的發(fā)展需求，這樣的變革可以用漸進決策模型加以分析：

1.按部就班原則，中小學(xué)教育減負政策的決策過程是決策者基于過去的經(jīng)驗對現(xiàn)行的政策稍加修改，決策過程具有連續(xù)性。建國初期，由于經(jīng)濟水平和人民的生活水平較低，政府比較關(guān)注學(xué)生的身體健康問題，為了達到目的，政府通過改善教材、減少授課課時數(shù)、增加休息和時間等硬性規(guī)定來實施。改革開放以來，恢復(fù)了高考制度，學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)迅速增加，這一階段在建國初期的減負政策上增加了嚴格按照教學(xué)計劃教學(xué)、控制考試與競賽次數(shù)、規(guī)范教材使用、完善評價方法、利用教育信息化促進教育公平，繼續(xù)進行考試招生制度改革、修改課程標準、規(guī)范校外教育培訓(xùn)機構(gòu)，同時倡導(dǎo)加強家庭教育，家長參與減負，營造積極良好的社會減負氛圍，構(gòu)建家庭、學(xué)校、社會協(xié)同減負主體。教育減負政策基本上是對原先的政策進行修補，政策制定的宗旨是按部就班的。

2.以小積大，教育減負政策通過社會的發(fā)展情況、現(xiàn)實問題的分析和決策效果的不斷累積而實現(xiàn)根本改革。主要的變化在于教育觀念的轉(zhuǎn)變，最初生活水平較低的社會環(huán)境下的保證學(xué)生的身體健康，到恢復(fù)高考制度后的提升教育質(zhì)量，推行素質(zhì)教育強調(diào)全面發(fā)展，根據(jù)不同社會水平，逐步實現(xiàn)素質(zhì)教育，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

3.穩(wěn)中求變，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達，會帶來許多抵制和負面影響，從而危及社會穩(wěn)定。一個政策的出臺，必然會觸及一些人的既得利益，引起社會的廣泛關(guān)注，因此改革的步子不能太大。然而新的減策的實施并沒有得到家長和社會各界的肯定，甚至引起了社會和部分家長的誤解?？梢钥闯龇蠞u進決策模型的教育減負政策在社會發(fā)展速度迅速、生活水平大幅提高、家長和社會對教育認知水平的提升的今天，出現(xiàn)了一定的局限性。

四、基礎(chǔ)教育“減負”政策的困境及原因分析

今年11月，引發(fā)社會普遍關(guān)注的自媒體文章《南京家長已瘋》一文在朋友圈被大量轉(zhuǎn)載，文中出現(xiàn)學(xué)校不布置作業(yè)，沒有各種測試，不允許交流課外培訓(xùn)項目等，培養(yǎng)了身心健康的學(xué)渣等偏激言論，教育“減負”政策引起了社會和部分家長的誤解。可以看出基礎(chǔ)教育“減負”政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致結(jié)果不能令人滿意。分析基礎(chǔ)教育“減負”政策困境，有以下原因：

1.教育政策缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，高等教育政策和基礎(chǔ)教育政策制定者之間缺乏足夠的溝通。設(shè)立985、211、“雙一流”重點建設(shè)學(xué)校政策與中小學(xué)基礎(chǔ)教育“減負”政策從教育政策的整體性上來看相違背的，重點高校擁有優(yōu)質(zhì)豐富的教育資源，能夠增加學(xué)生就業(yè)砝碼，為了爭取優(yōu)質(zhì)教育資源，在基礎(chǔ)教育階段家長和學(xué)校就開始加重中小學(xué)課業(yè)負擔(dān)，以獲得突出的競爭力，“幼兒教育小學(xué)化，小學(xué)教育初中化，初中教育高中化，高中教育大學(xué)化”這句話并不是空穴來風(fēng)。不可否認，重點學(xué)校的設(shè)立在國家缺乏人才的歷史情況下確實迅速培養(yǎng)了一批人才，但在社會和經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，一方面，以推進素質(zhì)教育為出發(fā)點要求中小學(xué)基礎(chǔ)教育要減負，另一方面在高等教育政策上沒有做出配套的設(shè)計，教育政策缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育減負政策的提出，沒有得到家長和社會理解，這種矛盾阻礙了基礎(chǔ)教育減負政策的有效執(zhí)行。

2.基礎(chǔ)教育“減負”政策制定過程中缺乏公眾的參與，忽視利益主體的利益表達。教育政策不僅是國家為了配合經(jīng)濟建設(shè)對教育領(lǐng)域進行規(guī)劃和指導(dǎo)的手段，更是公民角逐和聲明教育權(quán)利的根本途徑。從我國教育政策制定的實際情況來看，教育目的和方針主要來自國家領(lǐng)導(dǎo)人的談話和報告，政府是主要的政策制定者，作為教育利益主體的學(xué)校、教師、家長、學(xué)生和用人單位等很難在政策制定過程中表達訴求。例如基礎(chǔ)教育減負政策中多次出現(xiàn)的硬性規(guī)定如規(guī)定學(xué)習(xí)時間、作業(yè)時間和鍛煉時間，削減在校時間，為了達到減負目標搞“一刀切”，忽視了學(xué)生的差異性，每個學(xué)生的理解力和效率不一樣，同樣的學(xué)習(xí)時間收獲也不相同，這樣的硬性規(guī)定在一定程度上損害了部分學(xué)生和家長的利益，為了達到學(xué)習(xí)目標，他們往往要參加一些課外培訓(xùn)班，家長也要付出更多的時間和金錢。作為教育政策的利益相關(guān)者家長、學(xué)生和學(xué)校往往很難表達出他們執(zhí)行這些規(guī)定的困難，也會加劇了家長和老師之間的誤解和矛盾。

五、基礎(chǔ)教育“減負”政策的困境的改善路徑

針對基礎(chǔ)教育減負政策出現(xiàn)的困境及其原因分析，政策網(wǎng)絡(luò)模型帶來了新的思考。政策網(wǎng)絡(luò)理論認為 ，各種政策主體之間出于交流信息和意見的需要、交換資源的需要、結(jié)盟的需要、追求權(quán)力的需要與利益協(xié)調(diào)需要而參加政策網(wǎng)絡(luò)。

政策網(wǎng)絡(luò)為我們理解教育減負政策過程提供了較好的分析模型，隨著社會的發(fā)展，教育政策不僅僅是學(xué)校、教師和學(xué)生所需涉及的領(lǐng)域，更是家長和整個社會關(guān)注的焦點，學(xué)生及其家庭通過教育政策實現(xiàn)階層流動，國家通過教育政策培養(yǎng)人才推動國家進步，教師和學(xué)校通過教育政策實現(xiàn)其成長和利益，各種政策主體在追求利益滿足需求的同時，也在形成相互依賴的關(guān)系，構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)各主體之間的關(guān)系及其構(gòu)成結(jié)構(gòu)對政策的制定、執(zhí)行和結(jié)果都有很大的關(guān)系?？梢詮囊韵聝煞矫孢M行改善：

一是構(gòu)建政策制定者之間的溝通網(wǎng)絡(luò)。由于政府參與者在政策制定中的主導(dǎo)地位，不同政府部門和同一部門中不同機構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)對克教育政策制定中的矛盾顯得尤為重要，為了實現(xiàn)教育政策的一致性，避免基礎(chǔ)教育“減負”政策和高等教育政策出現(xiàn)矛盾，政策制定者應(yīng)該進行溝通和協(xié)調(diào)。教育部制定基礎(chǔ)教育減負政策過程中，高等教育司、基礎(chǔ)教育司、職業(yè)教育和成人教育司都應(yīng)重視基礎(chǔ)教育減負政策的議題，因為這些教育類型貫穿公民接受教育的不同階段，本身就具有連續(xù)性，來應(yīng)對基礎(chǔ)教育減負政策的可執(zhí)行性。

二是擴大公眾參與教育減負政策制定的渠道。為了擴大教育政策制定的民主化，最重要的方面就是教育利益相關(guān)者有機會、有渠道表達自己的利益需求。在基礎(chǔ)教育減負政策制定過程中，政府仍主導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)，并與社會參與者及其觀念間存在較大差異，由于不同的知識水平、經(jīng)濟狀況和社會地位等因素，弱勢群體表達利益的渠道較少，強勢群體在利益博弈過程中占有利地位，為了避免忽視弱勢群體合理的利益表達權(quán)利，可以通過聽證會和座談會的方式傾聽不同群體的需求，建立協(xié)商制度，進行利益協(xié)調(diào)。此外，為了改善當前聽證會、座談會等形式的參與人數(shù)限制的情況，政府應(yīng)營造寬松環(huán)境，鼓勵社會組織和教育協(xié)會的成立，使其發(fā)揮提出教育建議和教育矛盾協(xié)調(diào)的作用。

六、結(jié)語

教育問題是當下社會關(guān)注的熱點問題，基礎(chǔ)教育減負問題是其中的一個重要方面。七十年來，基礎(chǔ)教育“減負”政策不斷被提出，不斷被關(guān)注，說明中小學(xué)學(xué)業(yè)負擔(dān)過重問題一直反反復(fù)復(fù)沒有得到解決。漸進決策模型視角下的教育減負政策在一定程度上維持政治平衡，保證了社會的穩(wěn)定，但是在政治文明迅速推進的今天，這種模型的弊端逐漸顯現(xiàn)。因此，通過政策網(wǎng)絡(luò)理論的運用，吸納更多的利益相關(guān)者參與決策過程，將政策網(wǎng)絡(luò)模型的多元主體參與和漸進決策模型的漸進發(fā)展、以小積大結(jié)合起來，使基礎(chǔ)教育減負政策的決策過程更加民主化，同時也能得到更多人的理解和執(zhí)行。隨著社會的發(fā)展，基礎(chǔ)教育減負工作還需要政府不斷地完善領(lǐng)和社會群體的共同努力。

參考文獻：

[1]賀江群，胡中鋒.參與式治理視角下我國教育政策制定的變革[J].高教探索， 2016（10）：43-47.

[2]山子.中小學(xué)減負政策文本的梳理及分析[J].教育科學(xué)研究，2015（02）：38-43.

[3]王毓珣，劉健.改革開放四十年中小學(xué)減負政策變遷及走向分析[J].教育理論與實踐，2018，38（31）：17-23.

[4]朱亞鵬.中國住房領(lǐng)域的問題與出路：政策網(wǎng)絡(luò)的視角[J]武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（03）：345-350.

[5]朱亞鵬.公共政策研究的政策網(wǎng)絡(luò)分析視角[J].中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2006（03）：80-83.

[6]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2017.

作者簡介：伍清（1995-），女，江蘇淮安人，南京工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向：公共政策。