黃宇菲 閆然 龍曉杰

2020年1月下旬，我國發(fā)生新冠肺炎疫情，對國家、社會和人民群眾生活造成了巨大影響。各級人民代表大會及其常委會由代表、常委會組成人員集體行使職權(quán)，行使職權(quán)的方式是召開人民代表大會會議和常委會會議。在新冠肺炎疫情中，避免人員聚集是一個主要防控手段，給非常情況下人大會議的舉行頻率、形式提出了新課題。疫情發(fā)生以來，憲法室持續(xù)關(guān)注地方各級人大及其常委會召開會議的情況?，F(xiàn)將截至5月底的有關(guān)情況簡報如下。

一、總體情況

在31個省、自治區(qū)、直轄市中，29個在1月上中旬舉行了人民代表大會會議，只四川、云南兩省原確定在2月份舉行本級人大會議，因疫情分別推遲到5月9日和5月10日召開。322個設(shè)區(qū)的市[1]、自治州在2020年2月后共舉行人代會134次，常委會會議658次。此外，5月31日，湖北省十三屆人大常委會第十六次會議召開，聽取了省人大常委會秘書長王亞平作的關(guān)于《湖北省第十三屆人民代表大會第四次會議主席團和秘書長建議名單（草案）》的說明。據(jù)了解，湖北省將在6月份召開省十三屆人大四次會議，這將是在疫情后唯一加開人代會的地方。

322個設(shè)區(qū)的市、自治州的人代會中，據(jù)統(tǒng)計，有三種情況：一是疫情暴發(fā)之前已經(jīng)開完人代會，未受疫情影響的，共計172個設(shè)區(qū)的市、自治州，占53.42%;二是受到了疫情影響，但已經(jīng)于疫情后召開或者已重新確定召開人代會時間的，共計135個設(shè)區(qū)的市、自治州，占41.93%;三是目前仍有少數(shù)未確定人代會召開時間的，尚有15個設(shè)區(qū)的市、自治州，占4.65%。

134個在疫情后召開了本級人代會的市、州中，具體可分為兩種情況：一是疫情發(fā)生時尚未確定地方人代會召開時間的市、州中，青海、內(nèi)蒙古多地因受疫情影響較小，已于3月下旬開始陸續(xù)召開本級人代會。二是疫情發(fā)生時已作出推遲召開人代會決定的市、州中，根據(jù)疫情防控形勢和本地實際情況，已有山西大同等8市、內(nèi)蒙古包頭等8市、浙江溫州等5市、廣西欽州等3市以及四川達州、陜西榆林、甘肅慶陽等地自4月中旬開始陸續(xù)召開了本級人代會。三是個別地方在上半年召開了兩次人代會。1月上旬召開了年度例會，5月中下旬再次召開人代會，內(nèi)容是補選市人大常委會主任（湖南衡陽）、市長（湖南長沙、衡陽）和2名常委會委員（湖南長沙）。

2020年2月以來，31個省（區(qū)、市）和322個設(shè)區(qū)的市、自治州共舉行人大常委會會議735次。其中，舉行5次的有3個地方，占0.85%;舉行4次的有16個地方，占4.53%;舉行3次的有80個地方，占22.66%;舉行2次的有162個地方，占45.89%;舉行1次的有80個地方，占22.66%;舉行0次或者未查到相關(guān)情況的有12個地方，占3.41%。

二、各地推遲會期后重新決定人民代表大會會議召開時間的情況

地方組織法第十一條規(guī)定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)檢索各地方人民代表大會議事規(guī)則，普遍規(guī)定市人民代表大會會議由常委會召集。受疫情影響，此次各地通過常委會會議決定、常委會通告（未實際召開常委會會議）、常委會辦公廳（室）通知等多種形式作出推遲召開人代會的決定后，并未確定會議另行召開的具體時間，因此需要另行確定人代會的召開時間。具體形式上，主要有以下三種情況：

一是人大常委會再次作出關(guān)于召開本級人民代表大會會議的決定。以浙江溫州為例，人大常委會先后兩次作出召開人代會的決定。1月7日，溫州市人大常委會會議表決通過關(guān)于召開溫州市十三屆人大五次會議的決定，決定溫州市十三屆人大五次會議于2月11至14日在溫州召開。2月6日，溫州市人大常委會發(fā)布關(guān)于推遲召開溫州市十三屆人大五次會議的通告。4月14日，溫州市人大常委會會議表決通過關(guān)于召開溫州市十三屆人大五次會議的決定，決定溫州市十三屆人大五次會議定于4月22至24日在溫州召開。

二是人大常委會作出關(guān)于確定本級人民代表大會會議時間的決定。以廣西欽州為例，人大常委會先后三次作出關(guān)于召開、推遲以及確定人代會時間的決定。1月6日，欽州市人大常委會會議作出關(guān)于召開欽州市五屆人大七次會議的決定;2月5日，欽州市人大常委會會議表決通過了關(guān)于推遲召開欽州市五屆人大七次會議的決定;4月10日，欽州人大常委會會議表決通過了關(guān)于確定欽州市五屆人大七次會議時間的決定，決定欽州市五屆人大七次會議定于2020年4月22日至24日在欽州召開，會議建議議程不變。

三是人大常委會授權(quán)主任會議作出會議召開時間的決定。部分地方在作出推遲人代會的決定、通告中明確，授權(quán)常委會主任會議在疫情平穩(wěn)后決定召開人代會的具體時間。例如，4月17日，呼和浩特市人大常委會第四十一次主任會議決定，根據(jù)1月27日人大常委會在延期召開會議決定中關(guān)于具體時間由主任會議確定的授權(quán)，確定呼和浩特市十五屆人大三次會議于4月22日召開。此外，根據(jù)疫情發(fā)展形勢，4月中旬以來云南省麗江、昭通、大理等多地在人大常委會會議上作出決定，授權(quán)主任會議確定人代會召開時間的決定，為靈活高效做好人代會籌備工作做好準備。

關(guān)于各地決定的具體內(nèi)容，山西太原、浙江寧波等多數(shù)地方在人大常委會決定中明確了會議召開的具體日期;浙江杭州、山西晉城、甘肅武威等地在決定中采取了4月中下旬、5月中上旬等時間范圍的表述，后通過主任會議或者新聞發(fā)布的形式確定具體會期;還有部分地方在決定中進一步明確了調(diào)整后的建議議程。

此外，為統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，合肥人大常委會在推遲大會后專門安排聽取審議了合肥市政府2020年重點工作安排的報告，及時批準了2020年的重點工作安排，同時要求市政府仍需將全面工作以政府工作報告形式提請5月中旬召開的人代會審議。

三、新冠肺炎疫情后的常委會會議的主要特點

一是近半數(shù)的省級和設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會在2月份召開了常委會會議，其中多數(shù)在會上通過了關(guān)于依法防控新冠肺炎疫情的決定。

二是大多數(shù)省級和設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會在3月到4月間召開的會議上，聽取了本級人民政府關(guān)于新冠肺炎疫情防控工作的專項工作報告，有的聽取了本地區(qū)傳染病防治法、野生動物保護法的實施情況報告。

三是有的地方常委會會議的頻次并未明顯受新冠肺炎疫情影響，有的地方影響較為明顯。據(jù)統(tǒng)計，在2月至5月間，山西運城市、遼寧大連市、湖南懷化市人大常委會召開了5次會議，浙江省、上海市、山西陽泉市等16個地方人大常委會召開了4次會議。有的地方在2月份就召開了兩次人大常委會會議。這些地方會議頻次較高，其內(nèi)容除了審議通過疫情防控決定、常委會例會外，主要是有補選和任命“一府一委兩院”人員的任務。還有個別設(shè)區(qū)的市在長達四個多月的時間里未召開常委會會議。另未檢索到少數(shù)設(shè)區(qū)的市在2020年春節(jié)后召開常委會會議的情況。

四、各地在會議安排和會務組織中采取的有關(guān)措施

（一）常委會會議的模式

據(jù)不完全統(tǒng)計，在2020年2月上旬至3月中旬間召開人大常委會會議的地方，河南省、福建省、湖北省、貴州省及廈門市、東莞市、欽州市等多地采取了在線會議的形式，這是人大會議形式的新探索。自3月下旬開始，各地人大常委會基本已恢復為現(xiàn)場會議模式。

在線會議大致分為兩種模式。第一種是“主會場+分散上線”模式，即在人大常委會機關(guān)設(shè)置主會場，在機關(guān)的常委會領(lǐng)導和駐會委員到主會場參會并統(tǒng)一接入會議平臺;其他因故不能到現(xiàn)場的常委會組成人員，各自使用互聯(lián)網(wǎng)終端上線接入會議平臺，分散上線的人員可以在本職工作單位，也可以在家，地點不受限制。第二種是常委會組成人員各自上線后的登錄會議平臺集中模式，即不設(shè)置主會場，由常委會組成人員各自通過互聯(lián)網(wǎng)終端上線集中接入平臺，召開會議。

會前，常委會辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)線上向組成人員發(fā)送草案、草案說明等會議文件，有的還在更早的時候發(fā)送征求意見稿。組成人員可以通過線上反饋意見，辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)整理，并據(jù)此對草案、征求意見稿等作出修改完善。會議舉行過程中，有提出審議意見的，也由工作人員即時收集研究。常委會主任、副主任、秘書長也可同時在線上套開主任會議，決定提請表決。

地方各級人大常委會的議事規(guī)則一般規(guī)定，表決采用電子表決器方式，有特殊原因的也可以采用其他表決方式。由于各地使用的在線會議平臺不是統(tǒng)一開發(fā)的專業(yè)人大會議系統(tǒng)，不具備表決功能，因此只能視情況采取靈活的表決方式。主要有兩種方式：一種是對話式，即主持人逐個詢問上線常委會組成人員意見及表態(tài);另一種是留言式，即組成人員通過平臺留聲或者發(fā)消息表態(tài)。

（二）地方人民代表大會會議的模式

1.在會議會期、會議日程、列席人員上做必要調(diào)整

一是縮短會期，浙江舟山、溫州分別將原計劃4天半、4天的會期縮短為3天半和3天。二是會議日程更加緊湊，四川省、云南省和18個設(shè)區(qū)的市、自治州在本級人代會的開幕會上聽取了政府工作報告、人大常委會工作報告、“兩院”工作報告，溫州、海西州還聽取了地方性法規(guī)草案的說明，并在第二次全體會議完成各事項的表決后閉幕。有廣安市、宜賓市、資陽市在人代會開幕會上聽取了“一府兩院”工作報告。三是減少會場列席人員。廣西崇左市人大常委會專門通過了關(guān)于調(diào)整崇左市四屆人大五次會議列席人員的決定，根據(jù)疫情防控形勢縮減了列席人員范圍。內(nèi)蒙古赤峰、廣西欽州、山西朔州等地安排政協(xié)委員在分會場以觀看直播的方式列席了本次人代會。

2.積極探索網(wǎng)絡(luò)視頻分會場等會議形式，代表議案建議全程網(wǎng)上提交辦理

各地人大為減少人員聚集，積極探索網(wǎng)絡(luò)視頻會議、分會場等形式，不斷發(fā)展完善人民代表大會制度。一是引入網(wǎng)絡(luò)視頻會議形式。根據(jù)疫情防控要求，山西呂梁、忻州等地采用“主會場+分會場”視頻會議形式召開人代會全體會議，各縣（市、區(qū)）代表團在分會場通過視頻會議參加全體會議，其中呂梁市設(shè)“1個主會場+13個分會場”。有20多個設(shè)區(qū)的市、自治州的本級政協(xié)委員在分會場列席人代會。二是在表決方式上，各地在設(shè)立分會場的同時，將以往的電子表決器表決改為舉手表決，同時對于市長選舉等投票選舉事項實行各分會場同步投票進行，各會場投票和計票換屆通過視頻實時播出。三是實現(xiàn)代表議案建議全程網(wǎng)上提交辦理，舟山人大通過代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺實現(xiàn)了代表議案建議提交、大會審核交辦、承辦單位簽收全程網(wǎng)上處理，還可以實時上傳大會履職動態(tài)、查閱會議文件，有效避免了議案建議提交過程中人員聚集帶來的風險。

3.積極采取必要疫情防控措施

各地認真研究部署地方“兩會”期間新冠肺炎疫情防控工作，探索出臺多項疫情防控有力舉措。一是大會秘書處增設(shè)防疫組。四川達州、廣西欽州等多地在大會秘書處增設(shè)疫情防控組，細化完善防控工作方案、應急預案和防控手冊，提前演練處置會議期間疫情突發(fā)事件。二是會場佩戴口罩、間隔就坐避免人群聚集。廣西百色、陜西榆林、內(nèi)蒙古赤峰等多地采取代表配戴口罩參加會議、代表間隔一個空位就坐等措施;浙江衢州代表在會議期間將握手改行作揖禮。三是加強體溫健康監(jiān)測。廣西欽州等多地在代表報到入住時登記出入信息并進行體溫監(jiān)測，為全體與會代表發(fā)放體溫計，要求代表每日監(jiān)測體溫。山西忻州一位人大代表因從外地返忻后隔離未滿14天，經(jīng)研究批準其不參加本次人代會。

注釋：

[1]包括廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市，不包括海南省儋州市。

（作者單位：全國人大常委會法工委憲法室）