翟帥，朱強(qiáng)，楊笑玥

1. 湖州師范學(xué)院商學(xué)院（湖州 313000）；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院（杭州 310018）

近年來(lái)，轉(zhuǎn)基因作物的研發(fā)與利用在全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成一股趨勢(shì)，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展在很大程度上促進(jìn)了食品生產(chǎn)領(lǐng)域的革新，但其潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)也引發(fā)了人們對(duì)食品安全的擔(dān)心和關(guān)注[1]。確保轉(zhuǎn)基因食品的安全、保護(hù)消費(fèi)者的健康是政府刻不容緩的任務(wù)。日本在轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)示方面的政策法規(guī)以及轉(zhuǎn)基因食品安全管理方面的經(jīng)驗(yàn)將作為我國(guó)制定轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)管理法規(guī)的參考。

首先分析了世界各國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策的立場(chǎng)，隨后分析了日本轉(zhuǎn)基因食品安全的管理，包括日本轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估規(guī)范、日本轉(zhuǎn)基因生物管理架構(gòu)、日本轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口查驗(yàn)管理、日本轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示管制度以及日本消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度等，并據(jù)此為我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品管理的發(fā)展方向提出建議。

1 各國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策比較

近年來(lái)，由于轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展及其所存在的潛在健康風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)態(tài)度也在發(fā)生變化，紛紛要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)具有知情權(quán)?？v觀各國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示政策，不同的國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度也不盡相同?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，可以分為三種：（1）允許標(biāo)示型。該政策充分考慮到民眾的知情權(quán)，采取的主要措施是對(duì)商品進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示；（2）無(wú)需標(biāo)示型。該政策認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品與一般食品沒(méi)有差異，無(wú)需進(jìn)行標(biāo)示。（3）強(qiáng)制標(biāo)示型。該政策認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品需要進(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)示，且需要對(duì)所有程序進(jìn)行嚴(yán)格管理。

表1 各國(guó)轉(zhuǎn)基因食品政策立場(chǎng)比較

1.1 美國(guó)、加拿大轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策

美國(guó)是世界上轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)最早的國(guó)家，其轉(zhuǎn)基因作物的種植面積也是全球最大的[2]。美國(guó)對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示政策屬于無(wú)需標(biāo)示型，企業(yè)可采取自愿態(tài)度對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行自愿標(biāo)示?？傮w而言，美國(guó)轉(zhuǎn)基因食品在上市的時(shí)候，實(shí)行自愿咨詢向相關(guān)部門匯報(bào)，經(jīng)確認(rèn)符合相關(guān)法律法規(guī)要求后，則不需要進(jìn)行查驗(yàn)登記，且無(wú)需進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示。加拿大的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策與美國(guó)相似，在轉(zhuǎn)基因食品上市前需先進(jìn)行申報(bào)，經(jīng)衛(wèi)生部門審查合格后方可上市。上市的產(chǎn)品也不需要進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示。

1.2 澳大利亞、新西蘭轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策

澳大利亞和新西蘭政府聯(lián)合成立了食品標(biāo)準(zhǔn)局，制定共同的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策[3]。食品標(biāo)準(zhǔn)局是一個(gè)獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)澳大利亞和新西蘭食物標(biāo)準(zhǔn)的制定和檢驗(yàn)。就轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策來(lái)說(shuō)，澳大利亞和新西蘭采取允許標(biāo)示型的政策，相關(guān)轉(zhuǎn)基因食品在上市之前必須經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，并通過(guò)比較原則進(jìn)行個(gè)案評(píng)估，確認(rèn)是否可能引發(fā)潛在的食品安全問(wèn)題[4]。

1.3 歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策

對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示問(wèn)題，歐盟在采取強(qiáng)制標(biāo)示態(tài)度的同時(shí)，也實(shí)行了高標(biāo)準(zhǔn)的管理，要求只要食品中轉(zhuǎn)基因成分超過(guò)0.9%，即應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示。且轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示方式必須讓消費(fèi)者易于閱讀[5]。同時(shí)，歐盟在轉(zhuǎn)基因食品的上市審核、追蹤監(jiān)控、信息公開(kāi)、公眾參與等各方面等都制定了嚴(yán)格的法規(guī)法規(guī)。

1.4 韓國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策

韓國(guó)政府對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理態(tài)度屬于允許標(biāo)示型。韓國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示管理工作主要由農(nóng)林水產(chǎn)食品部負(fù)責(zé)，根據(jù)《基因重組食品標(biāo)示基準(zhǔn)》采取義務(wù)標(biāo)示對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行規(guī)范[6]。

1.5 日本轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策

日本轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示管理工作主要由厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)。厚生勞動(dòng)省根據(jù)《食物衛(wèi)生法》對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行科學(xué)檢驗(yàn)，評(píng)估轉(zhuǎn)基因食品的安全程度，并對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽資料進(jìn)行安全評(píng)估。農(nóng)林水產(chǎn)省根據(jù)《農(nóng)林產(chǎn)品統(tǒng)一及正確標(biāo)簽法》讓消費(fèi)者在掌握充分資料的情況下選擇食品。就轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示政策來(lái)說(shuō)，日本政府對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的政策也是允許標(biāo)示型。當(dāng)中央主管機(jī)關(guān)判定轉(zhuǎn)基因食品沒(méi)有生物多樣性的疑慮時(shí)，即可給予使用承認(rèn)，但是各地方政府仍可在此基礎(chǔ)之上制定當(dāng)?shù)氐墓芾項(xiàng)l例對(duì)相關(guān)食品予以規(guī)范。

2 日本轉(zhuǎn)基因食品安全管理

2.1 日本轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估規(guī)范

日本人多地少，國(guó)內(nèi)食品大多依賴進(jìn)口，但是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度日本還是非常謹(jǐn)慎的。日本通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)公告、準(zhǔn)則，逐漸形成了轉(zhuǎn)基因食品安全審查制度。2001年日本要求未經(jīng)安全性審查的轉(zhuǎn)基因食品禁止進(jìn)口和銷售。2003年日本內(nèi)閣府設(shè)立食品安全委員會(huì)，并由食品安全委員會(huì)提供轉(zhuǎn)基因食品的安全性審查意見(jiàn)。其審查流程如圖1所示。

2.2 日本轉(zhuǎn)基因生物管理架構(gòu)

日本于2003年公布了《轉(zhuǎn)基因生物使用規(guī)范的生物多樣性確保法》（又稱《卡塔赫納法》）作為日本轉(zhuǎn)基因生物的規(guī)范法規(guī)。日本主要有文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省以及財(cái)務(wù)省等五個(gè)部門對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行管理。其中文部科學(xué)省主要負(fù)責(zé)審批生物技術(shù)研究以及轉(zhuǎn)基因食品開(kāi)發(fā)階段的工作；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主要負(fù)責(zé)生物技術(shù)在化肥生產(chǎn)方面的應(yīng)用；厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)食品和食品添加劑的審批；農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)審批重組生物向環(huán)境中的釋放；財(cái)務(wù)省主要負(fù)責(zé)工業(yè)酵素的生產(chǎn)等[7]。日本轉(zhuǎn)基因生物的管理架構(gòu)如圖2所示。

圖1 日本轉(zhuǎn)基因食品安全審查流程

圖2 日本轉(zhuǎn)基因生物管理架構(gòu)

2.3 日本轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口查驗(yàn)管理

日本檢疫所基于《食品衛(wèi)生法》對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行監(jiān)控，2001年日本檢疫所開(kāi)始進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品的查驗(yàn)工作。其對(duì)進(jìn)口食品的查驗(yàn)項(xiàng)目主要包括：轉(zhuǎn)基因食品檢查、殘留農(nóng)藥檢查、重金屬等有毒有害物質(zhì)檢查、抗生物質(zhì)等動(dòng)物醫(yī)藥用品檢查，以及引起食物中毒的微生物檢查等。同時(shí)，為了確保沒(méi)有未經(jīng)安全性確認(rèn)的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口，檢疫所檢查的對(duì)象主要有兩種：一種是在日本國(guó)內(nèi)沒(méi)有通過(guò)安全性審查，存在進(jìn)口疑慮的轉(zhuǎn)基因食品；一種是在日本國(guó)內(nèi)已通過(guò)安全性審查的轉(zhuǎn)基因食品，主要為大豆和玉米等作物。

2.4 日本轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示制度

日本轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示制度起始于1997年修訂的《關(guān)于農(nóng)林物資的規(guī)格化以及確定質(zhì)量標(biāo)示的法律》，該法案首次明確了對(duì)日本轉(zhuǎn)基因食品的具體要求或做法。自2001年起對(duì)以玉米和大豆為主要原料的24種產(chǎn)品需要對(duì)其是否使用轉(zhuǎn)基因原料作出明確的標(biāo)示說(shuō)明。同年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省頒布了《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示法》并初步確立了以產(chǎn)品為規(guī)制對(duì)象的有限全面標(biāo)示制度。2015年日本開(kāi)始實(shí)施《食品標(biāo)示法》，并對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示做了專門的規(guī)定，具體規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示的內(nèi)容和類型[8]。

日本對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示規(guī)范，可以分為3種：第一種為使用分別生產(chǎn)流通管理的轉(zhuǎn)基因食品為原料，需進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)示；第二種為未使用分別生成流通管理的轉(zhuǎn)基因食品為原料，可進(jìn)行自愿標(biāo)示；第三種為混合使用分別生產(chǎn)流通管理的轉(zhuǎn)基因食品為原料，需進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)示轉(zhuǎn)基因不分別（見(jiàn)表2）。這里所說(shuō)的分別生產(chǎn)流通管理指的是使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)的作物與非應(yīng)用轉(zhuǎn)基因技術(shù)的作物。

表2 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示的區(qū)別

2.5 日本消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度

鑒于日本國(guó)民的健康意識(shí)強(qiáng)烈，轉(zhuǎn)基因食品在日本普遍受到消費(fèi)者的重視。2008年日本內(nèi)閣府在對(duì)轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度的調(diào)查中顯示，大多數(shù)日本消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品有不安全感。隨后，隨著日本民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品認(rèn)知的逐漸提升，日本消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度日趨多元化。2009年日本經(jīng)濟(jì)新聞的一項(xiàng)調(diào)查顯示消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的接受度達(dá)到50%[9]。然而2017年日本消費(fèi)者廳的新一輪調(diào)查則顯示有40.7%的消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示擔(dān)心，11.4%的消費(fèi)者表示不擔(dān)心，28.8%的消費(fèi)者表示不在乎，另有18.9%的消費(fèi)者表示不知道?？梢?jiàn)消費(fèi)者對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全性的態(tài)度和心理是復(fù)雜多變的，仍將會(huì)持續(xù)發(fā)展。

3 日本轉(zhuǎn)基因食品安全管理對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 完善中國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全管理制度建設(shè)

關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全的相關(guān)法律法規(guī)，中國(guó)經(jīng)歷了初步探索與發(fā)展完善等階段[10]。2001年，農(nóng)業(yè)部依據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》制訂《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》，將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的直接加工品及含有轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物或者其產(chǎn)品成分的種子、水產(chǎn)苗種、農(nóng)藥、獸藥、肥料和添加劑等產(chǎn)品納入管理范疇。除此之外，《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》在轉(zhuǎn)基因食品食用安全性和營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)評(píng)價(jià)采用了危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、實(shí)質(zhì)等同、個(gè)案處理等原則。從整體上來(lái)看，中國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品安全管理制度建設(shè)方面仍然存在一些問(wèn)題，如在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息追溯制度、檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在明顯的不足[11]。對(duì)此，可以借鑒日本的力帆模式，對(duì)相關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息追溯、檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題作出具體明確規(guī)定。

3.2 優(yōu)化中國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

在轉(zhuǎn)基因食品安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，中國(guó)也有可以優(yōu)化完善之處[12]。借鑒日本的模式，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，設(shè)置中央和地方上下兩級(jí)管理部門，各部門相互合作，建立自上而下的信息反饋及檢測(cè)機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)將轉(zhuǎn)基因食品安全的管理工作進(jìn)行細(xì)分，按照轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估、核準(zhǔn)、查驗(yàn)等各部分，明確各部門對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全管理的權(quán)力和責(zé)任，避免出現(xiàn)多頭管理、互相推諉等現(xiàn)象[13]。

3.3 建構(gòu)合理的公眾參與機(jī)制

日本民眾的健康意識(shí)非常強(qiáng)烈，在轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知方面往往有獨(dú)特的意見(jiàn)和想法。這與日本政府長(zhǎng)期以來(lái)建構(gòu)良好的公眾參與機(jī)制分不開(kāi)[14]。而縱觀中國(guó)，消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的總體認(rèn)知不高。因此，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的概念、標(biāo)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)、管理及轉(zhuǎn)基因食品的法律法規(guī)等各方面，需要通過(guò)多渠道加大對(duì)消費(fèi)者關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全的知識(shí)普及。只有建構(gòu)合理的公眾參與機(jī)制，消費(fèi)者才能充分認(rèn)知轉(zhuǎn)基因食品，并作出客觀的轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)意愿選擇[15]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的安全性以及安全管理模式的研究在日本已經(jīng)發(fā)酵很久，由于日本特殊的地理環(huán)境，其無(wú)可避免地面臨轉(zhuǎn)基因食品的進(jìn)口問(wèn)題[16]。日本對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示政策是允許標(biāo)示型。日本通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)公告、準(zhǔn)則，逐漸形成了轉(zhuǎn)基因食品安全審查制度。在轉(zhuǎn)基因生物管理架構(gòu)方面，日本主要有文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省以及財(cái)務(wù)省等五個(gè)部門對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行管理。在對(duì)轉(zhuǎn)基因進(jìn)口食品的查驗(yàn)方面，其檢疫所檢查的對(duì)象主要有兩種：一種是在日本國(guó)內(nèi)沒(méi)有通過(guò)安全性審查，存在進(jìn)口疑慮的轉(zhuǎn)基因食品；另一種是在日本國(guó)內(nèi)已通過(guò)安全性審查的轉(zhuǎn)基因食品。可見(jiàn)消費(fèi)者對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全性的態(tài)度和心理是復(fù)雜多變的，仍將會(huì)持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)在轉(zhuǎn)基因食品安全管理方面已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成果，但與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有一段距離，我國(guó)應(yīng)完善轉(zhuǎn)基因食品安全管理制度建設(shè)；優(yōu)化轉(zhuǎn)基因食品安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置；建構(gòu)合理的公眾參與機(jī)制。