安振武

武漢學(xué)院（武漢 430212）

食品安全是一個(gè)永恒的話(huà)題，同時(shí)也是一個(gè)極為敏感的話(huà)題，關(guān)于食品安全的討論從未止步，且得到越來(lái)越多的關(guān)注和重視。近年來(lái)，毒牛奶、毒膠囊、瘦肉精、地溝油、塑化劑等重大食品安全事件頻發(fā)，引起國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注，食品安全逐步由技術(shù)問(wèn)題演變成經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，甚至社會(huì)問(wèn)題[1]。相關(guān)研究表明，食品安全問(wèn)題關(guān)系到國(guó)民生命健康、產(chǎn)業(yè)安全和社會(huì)穩(wěn)定，然而食品安全監(jiān)管缺位、監(jiān)管失范和監(jiān)管低效等問(wèn)題阻礙中國(guó)食品安全監(jiān)管績(jī)效的改善[2]。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，國(guó)民生活水平大幅度提升，消費(fèi)者對(duì)食品消費(fèi)的要求愈發(fā)多樣化，對(duì)食品安全的關(guān)注度更加提高，食品安全管理面臨新的挑戰(zhàn)。在此背景下，中國(guó)食品安全管理體系構(gòu)建還存在諸多問(wèn)題，如何構(gòu)建食品安全管理的長(zhǎng)效機(jī)制，提升食品安全管理的有效性是擺在當(dāng)前的一項(xiàng)重大課題。

1 中國(guó)食品安全管理現(xiàn)狀

1.1 食品安全概念再梳理

所謂食品安全，其要求是食品不應(yīng)包含損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)，不可導(dǎo)致消費(fèi)者食物中毒或感染疾病，不能產(chǎn)生危及消費(fèi)者及其后代健康的隱患[3]。食品安全問(wèn)題是世界性難題，盡管當(dāng)前西方歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全管理方面有著先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，但從食品安全管理歷史來(lái)看，世界范圍內(nèi)的食品安全問(wèn)題一直較為突出，也未得到盡可能徹底的解決。由于發(fā)展階段的差異，各國(guó)乃至國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的食品安全表現(xiàn)形式不一，形成結(jié)果各有差異，這加劇了食品安全管理的難度。根據(jù)Spink等[4]總結(jié)食品安全問(wèn)題從主動(dòng)動(dòng)因和目標(biāo)結(jié)果2個(gè)維度來(lái)看基本被劃分為四類(lèi)，如表1所示。

表1 食品安全問(wèn)題的廣義分類(lèi)整理

食品安全問(wèn)題分類(lèi)的有效劃分有助于更清晰認(rèn)識(shí)和理解國(guó)內(nèi)食品安全方面相關(guān)問(wèn)題的具體表現(xiàn)和成因，為有效制定管理措施提供理論參考。結(jié)合表1中食品安全問(wèn)題分類(lèi)方式，對(duì)中國(guó)2018年全國(guó)食品安全監(jiān)督抽檢情況進(jìn)行計(jì)算和分類(lèi)識(shí)別（見(jiàn)表2）。在全部抽檢的335.59萬(wàn)批次產(chǎn)品當(dāng)中，經(jīng)過(guò)分類(lèi)計(jì)算得到：食品欺詐占54.83%；狹義食品安全占29.88%；食品質(zhì)量占12.18%；食品防護(hù)數(shù)據(jù)尚無(wú)，見(jiàn)圖1。從數(shù)據(jù)分析中可知，我國(guó)食品安全以食品欺詐為主，其次是以相關(guān)指標(biāo)超標(biāo)為代表的狹義食品安全問(wèn)題，食品質(zhì)量問(wèn)題相對(duì)并不突出。

圖1 2018年廣義食品安全問(wèn)題分類(lèi)統(tǒng)計(jì)

市場(chǎng)抽檢食品安全問(wèn)題分類(lèi)統(tǒng)計(jì)

表2 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2018年4個(gè)季度

1.2 中國(guó)食品安全管理現(xiàn)狀

綜合較早數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，基本可以勾勒出中國(guó)食品安全的具體類(lèi)型，即廣義食品安全中食品欺詐問(wèn)題相對(duì)突出，狹義食品安全其次，隨著監(jiān)管層面的持續(xù)性監(jiān)督管理和消費(fèi)者識(shí)別能力的不斷提升，食品質(zhì)量問(wèn)題正得到逐步解決。當(dāng)前發(fā)展背景下的食品安全問(wèn)題正表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性越發(fā)凸顯，在監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈，以及新技術(shù)不斷置換舊技術(shù)的時(shí)代背景下，食品安全領(lǐng)域的新風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)。中國(guó)食品安全結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有的安全管理體系基本吻合，表現(xiàn)為這樣幾個(gè)方面：

1) 消費(fèi)者基本識(shí)別能力提升和專(zhuān)業(yè)能力欠缺之間的矛盾，使得社會(huì)管理效果不佳。一方面，消費(fèi)者食品安全意識(shí)在不斷增強(qiáng)，食品安全識(shí)別能力不斷提升，對(duì)食品安全問(wèn)題的監(jiān)督也更加重視，參與管理的意愿提高。但與此同時(shí)，市場(chǎng)中充斥各類(lèi)食品安全信息，既有科學(xué)合理的，亦有虛假傳言，這給消費(fèi)者的信息甄別和食品安全管理帶來(lái)一定干擾。尤其是在新技術(shù)不斷出現(xiàn)的情況下，技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)潛在食品安全問(wèn)題，即“敗德行為”[5]。消費(fèi)者非借助于專(zhuān)業(yè)檢測(cè)而無(wú)法有效識(shí)別食品全程度，這也是緣何各類(lèi)超標(biāo)使用食品添加劑現(xiàn)象始終無(wú)法有效根除的一大原因。

2) 食品市場(chǎng)主體安全意識(shí)缺失，導(dǎo)致食品欺詐行為頻發(fā)。2017年我國(guó)食品欺詐（食品添加劑超范圍、超限量使用）占比23.9%（局部統(tǒng)計(jì)結(jié)果）[6]，2018年調(diào)研統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示為54.83%，食品生產(chǎn)企業(yè)枉顧法規(guī)監(jiān)管，通過(guò)假冒偽劣、過(guò)度添加等多種措施增產(chǎn)增銷(xiāo)，導(dǎo)致市場(chǎng)內(nèi)不合格產(chǎn)品增多，破壞了市場(chǎng)的健康發(fā)展環(huán)境。在現(xiàn)有的管理體系當(dāng)中，存在管理缺失問(wèn)題：一方面是政府層面單一制結(jié)構(gòu)形式存在效率低下的情況，地方監(jiān)管動(dòng)力不足；另一方面是廣泛的社會(huì)監(jiān)督缺乏統(tǒng)一協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致共治共管不足。

3) 單一制監(jiān)管結(jié)構(gòu)形式存在監(jiān)管有效性問(wèn)題。中國(guó)是采取單一制結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家，即從上到下的垂直分段管理模式，這種模式所產(chǎn)生的廣闊的治理邊界對(duì)監(jiān)管執(zhí)法有效性提出重大考驗(yàn)。在監(jiān)管模式構(gòu)建上，1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，食品安全監(jiān)管體制總體經(jīng)歷了從“垂直分段”到“屬地綜合”的轉(zhuǎn)變。2018年，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，實(shí)行市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管，推動(dòng)屬地管理和綜合執(zhí)法相結(jié)合，以改變碎片化管理格局。然而，該體制在提升監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性、打破地方保護(hù)、助推新經(jīng)濟(jì)體系等方面作用尚存爭(zhēng)議[6]。

從消費(fèi)者、生產(chǎn)者和政府3個(gè)主體角度分析中國(guó)食品安全管理的基本現(xiàn)狀，與我國(guó)食品安全問(wèn)題現(xiàn)狀進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，從而有助于進(jìn)一步厘清中國(guó)食品安全管理體系功能發(fā)揮不足的抑制性因素。

2 現(xiàn)有食品安全管理體系功能發(fā)揮的抑制性因素分析

2.1 消費(fèi)結(jié)構(gòu)多元化

消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣化從消費(fèi)年齡、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面具有較大差異。消費(fèi)群體構(gòu)成方面，嬰幼兒、青年、老人的食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)彼此有所差別，隨著逐步進(jìn)入老齡化階段，嬰幼兒食品消費(fèi)理念發(fā)生重大改變，中國(guó)食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。隨著人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，市場(chǎng)對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉等特殊食品的數(shù)量、種類(lèi)和品質(zhì)提出更高要求。食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)出兩極化趨勢(shì)，傳統(tǒng)一日三餐的果腹食品在消費(fèi)量穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，各類(lèi)保健食品、休閑食品甚至娛樂(lè)性質(zhì)的食品消費(fèi)大量興起（見(jiàn)表3和表4），食品消費(fèi)已經(jīng)從單純的吃飽喝好轉(zhuǎn)向健康、養(yǎng)生，乃至娛樂(lè)、文化層面。由此，在關(guān)注食品安全問(wèn)題的基礎(chǔ)之上開(kāi)始更加關(guān)注食品品質(zhì)的安全[7]，更加重視食品消費(fèi)的獨(dú)特性，進(jìn)而引發(fā)食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的極大深化。但同時(shí)，新型食品消費(fèi)中的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)工藝規(guī)范、認(rèn)證認(rèn)可、監(jiān)督執(zhí)法方面尚有不足，都面臨著新的課題。

表3 中國(guó)堅(jiān)果炒貨行業(yè)年度總產(chǎn)值及增長(zhǎng)率（2008—2018年）

表4 2019年中國(guó)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)食品時(shí)關(guān)注因素社會(huì)調(diào)查

2.2 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的薄弱

食品產(chǎn)業(yè)鏈不完整一直是中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一個(gè)較為凸顯的問(wèn)題。相比發(fā)達(dá)國(guó)家集中生產(chǎn)和有序流通的食品產(chǎn)業(yè)鏈條，中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“供需兩頭大、中間流通散”的格局，進(jìn)而導(dǎo)致在收益分布上呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的格局（見(jiàn)圖2）。需求決定供給，在消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，食品數(shù)量充足、質(zhì)量安全、營(yíng)養(yǎng)健康、寓教于樂(lè)等多層次、多元化的消費(fèi)需求與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱的不協(xié)調(diào)性問(wèn)題突出。傳統(tǒng)流通渠道與新業(yè)態(tài)（如電商模式、O2O模式、社區(qū)店模式等）并存，內(nèi)生原發(fā)型隱患與輸入型風(fēng)險(xiǎn)（如進(jìn)口凍肉、微生物超標(biāo)食品）并存，產(chǎn)業(yè)集中化和專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)并存。這種迅速興起的消費(fèi)新動(dòng)向和發(fā)展新業(yè)態(tài)急需產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)架構(gòu)的有力支撐，而這種薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)使得新業(yè)態(tài)發(fā)展面臨后勁不足的窘?jīng)r。

圖2 食品產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找娣植己蛢r(jià)格分布示意圖

2.3 全球產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同

全球產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同加速推進(jìn)，而相應(yīng)的食品安全管理體系滯后，無(wú)法及時(shí)跟上快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)變動(dòng)。食品是社會(huì)文化中重要遺產(chǎn)，如果在食品供給當(dāng)中出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)給人民帶來(lái)巨大影響[8]。國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在差異，而國(guó)內(nèi)企業(yè)不斷融入全球產(chǎn)業(yè)鏈條，會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)提出新要求、新挑戰(zhàn)。同時(shí)，國(guó)際輸入在數(shù)量上不斷增多，相應(yīng)的管理成本增加，管理難度加大，國(guó)內(nèi)管理與國(guó)際管理之間的協(xié)調(diào)存在空檔期。

3 構(gòu)建國(guó)家食品安全管理體系的基本策略建議

3.1 國(guó)家食品安全管理體系構(gòu)建的基本思考

構(gòu)建和諧良好的食品安全管理體系既有助于有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，又能夠促進(jìn)食品工業(yè)的健康發(fā)展，既能保障食品企業(yè)的利益，亦能實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。近年來(lái)，關(guān)于食品安全問(wèn)題的討論更加激烈，如何構(gòu)建功能有效、治理規(guī)范的食品安全管理體系在當(dāng)前發(fā)展中顯得更加重要。食品是一種特殊商品，其遵循一般市場(chǎng)規(guī)律，同時(shí)兼具市場(chǎng)秩序和公共安全雙重屬性[6]。因此，構(gòu)建現(xiàn)代化的食品安全管理體系勢(shì)必考慮其市場(chǎng)和公共安全的雙重屬性問(wèn)題，這有賴(lài)以法律和制度的雙重保障。同時(shí)，食品安全治理是一項(xiàng)融合諸多主體和諸多要素于一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，始于生產(chǎn)者，止于消費(fèi)者，重責(zé)于監(jiān)管者，核心是市場(chǎng)參與者，其持續(xù)推進(jìn)離不開(kāi)第三方的參與監(jiān)督[9-10]。此外，不僅體現(xiàn)在食品工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中缺失社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致社會(huì)整體信用意識(shí)不足，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。中國(guó)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，信息不對(duì)稱(chēng)的普遍存在導(dǎo)致食品安全治理面臨著難以滿(mǎn)足社會(huì)需要的困境[11]?？梢?jiàn)，社會(huì)信用體系的構(gòu)建能夠在一定程度上規(guī)避信息不對(duì)稱(chēng)因素帶來(lái)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這一點(diǎn)在構(gòu)建國(guó)家食品安全管理體系中應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叨戎匾暋?/p>

3.2 國(guó)家食品安全管理體系的策略建議

法律體系完善和制度設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)保障。我國(guó)現(xiàn)行的食品安全管理方面的法律法規(guī)以《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等5項(xiàng)基礎(chǔ)性法規(guī)，并輔之以《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等綜合性法規(guī)，共同構(gòu)成食品安全管理的規(guī)制化管理體系。這些法規(guī)的實(shí)施有效遏制和打擊了食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，但在管理主動(dòng)性和管理及時(shí)性方面明顯不足，懲戒力度較輕導(dǎo)致示范效應(yīng)不足而使得責(zé)任追究缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，亟需提高法律規(guī)制的長(zhǎng)期有效性[12]。同時(shí)，更為具體的操作細(xì)則有所欠缺，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中缺少具體可行指導(dǎo)，且各地、各部門(mén)尺度把控不一，甚至各自為政。為此，進(jìn)一步完善和細(xì)化食品安全方面的法規(guī)，并輔之以有效的制度，是構(gòu)建有效食品安全管理體系的基礎(chǔ)和保障。在制度設(shè)計(jì)方面，需持續(xù)提升監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性，并有效打破地方保護(hù)，建立協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)食品工業(yè)發(fā)展和食品安全管理的有效統(tǒng)一。

完善共建共治共享的管理模式。食品安全管理是系統(tǒng)化的工程，需要綜合多方力量共治共管，充分發(fā)揮各方功能，提升綜合治理能力。食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元性決定了需要全面動(dòng)員社會(huì)各方力量共治，需要實(shí)現(xiàn)從“少數(shù)人管多數(shù)人”向“多數(shù)人管少數(shù)人”轉(zhuǎn)變。尤其是要提高社會(huì)管理法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，最終實(shí)現(xiàn)食品安全與高質(zhì)量發(fā)展共享，食品安全與市場(chǎng)秩序共享以及食品安全與社會(huì)和諧共享。據(jù)此，以“大監(jiān)管”構(gòu)建統(tǒng)一食品產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，以“大市場(chǎng)”提升食品產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和監(jiān)管效能，以“大治理”應(yīng)對(duì)廣泛市場(chǎng)與食品產(chǎn)業(yè)間的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)[6]。在具體操作上，可建立起以事前、事中及事后為階段的多方主體參與模式，形成高度配合的工具化體系（見(jiàn)表5），建立從上到下的正向管理秩序和從下到上的合理信息疏通渠道。

表5 食品安全管理戰(zhàn)略政策工具體系

加快推進(jìn)社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中亟需社會(huì)信用體系制度的保障，有序的社會(huì)信用評(píng)價(jià)能夠充分降低信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的負(fù)面影響，并通過(guò)信用定價(jià)機(jī)制進(jìn)行制度性篩選，構(gòu)建健康的市場(chǎng)環(huán)境。食品安全問(wèn)題的頻發(fā)對(duì)加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)提出了新要求，消費(fèi)者無(wú)法對(duì)企業(yè)行為和產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效甄別，企業(yè)缺少必要參考選擇合作人，導(dǎo)致社會(huì)整體需要支付較高成本進(jìn)行信息搜索和篩選，食品工業(yè)發(fā)展的社會(huì)效率大幅度降低。一方面，全面推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)底層框架設(shè)計(jì)和具體實(shí)施方案，打通數(shù)據(jù)壁壘，并同時(shí)強(qiáng)化包括采集、分析、運(yùn)用等在內(nèi)的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制。另一方面，從食品供應(yīng)鏈切入，實(shí)現(xiàn)全流程信息披露，進(jìn)一步增強(qiáng)食品溯源功能，并嵌入信用評(píng)價(jià)機(jī)制，納入到企業(yè)全部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)有效管理和懲戒。

4 結(jié)語(yǔ)

和諧良好的食品安全管理體系既有助于有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，又能促進(jìn)食品工業(yè)的健康發(fā)展，既能保障食品企業(yè)的利益，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治，全面促進(jìn)食品工業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。食品安全問(wèn)題正表現(xiàn)出新特點(diǎn)，食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性愈發(fā)凸顯，在監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈，以及新技術(shù)不斷置換舊技術(shù)的時(shí)代背景下，食品安全領(lǐng)域的新風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)有的食品安全管理體系受到消費(fèi)結(jié)構(gòu)多元化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的薄弱及全球產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等因素的負(fù)面影響，功能發(fā)揮受到抑制。為此，從法規(guī)和制度設(shè)計(jì)、共建共治共享的管理模式建設(shè)以及社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)3個(gè)角度提出政策建議。