蘇 麗，閻惠英

(1.河北政法管理干部學(xué)院 《河北法學(xué)》編輯部，河北 石家莊 050061；2.河北政法管理干部學(xué)院 法律系，河北 石家莊 050061)

2014年司法部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》中提出，公共法律服務(wù)，是指由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂(lè)業(yè)所必需的法律服務(wù)，是公共服務(wù)的重要組成部分，涉及律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定、法治宣傳教育、人民調(diào)解、安置幫教等方面。2019年3月中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步為堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，加快建設(shè)覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)做出了頂層設(shè)計(jì)，指明了方向。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力作出重大部署，明確了總體要求、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，指出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。構(gòu)建科學(xué)可行的法律援助評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以為基層社會(huì)治理保障機(jī)制建設(shè)助力。但目前對(duì)法律援助服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究數(shù)量不多，層次也可繼續(xù)深入。具體研究有面向法律援助辦案質(zhì)量的一般探討，也有對(duì)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系及結(jié)果運(yùn)用的研究，這些研究或缺少實(shí)操性，或考慮的維度還不夠周延。公共法律服務(wù)內(nèi)容豐富，本研究?jī)H以法律援助為例，在已有研究的基礎(chǔ)之上聚焦對(duì)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建意義和國(guó)內(nèi)外已有建設(shè)的總結(jié)與歸納，最終從更科學(xué)系統(tǒng)的視角圍繞“三個(gè)維度”設(shè)計(jì)其可及性評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)體系，并為公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供有益參考。

一、法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)涵

法律援助的可及性是反映與評(píng)價(jià)法律援助政府資源配置和服務(wù)體系科學(xué)、高效和可操作性與否的主要指標(biāo)。當(dāng)今世界，法律援助既是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)基本義務(wù)。那么政府應(yīng)該如何配置資源？如何保障受援人獲得法律援助的權(quán)利？就需要引入法律援助可及性。

(一)法律援助可及性評(píng)價(jià)的性質(zhì)與內(nèi)容

法律援助的可及是針對(duì)政府提供法律援助與公眾對(duì)法律援助的需求之間的適切性，由此明確政府在法律援助中應(yīng)如何保障服務(wù)對(duì)象的權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度的一個(gè)指標(biāo)。法律援助的可及性，是法律援助的人權(quán)可及性，而不是一般的可及性，具體指符合法定條件的社會(huì)主體獲得法律援助權(quán)益實(shí)現(xiàn)的可能性、可得性，是對(duì)國(guó)家、政府保障法律援助作為基本公共法律服務(wù)供給的基準(zhǔn)性、均等性的衡量指標(biāo)和評(píng)判尺度。這涉及到資源配置的問(wèn)題，比如律師、財(cái)政資金、信息等的法律援助資源的配置，同時(shí)涉及到以政府為主的責(zé)任主體，面對(duì)不同需求的受援對(duì)象，尤其是城鄉(xiāng)特殊困難群體，如何更大范圍、更好效果地宣傳法律援助，解答法律咨詢，讓更多的人知曉法律援助制度的存在，知道如何申請(qǐng)法律援助并使法律援助有效開(kāi)展。換言之，是通過(guò)法律援助的宣傳和解答咨詢這座橋梁，將法律援助制度和需要得到法律援助的人群對(duì)接在一起。

(二)建設(shè)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意義

1.社會(huì)層面的意義

現(xiàn)階段法律援助工作中的主要矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的法律援助需求與不平衡不充分的法律援助供給之間的矛盾。隨著法治社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，群眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，獲得法律援助的需求也在不斷增長(zhǎng)，正在從“有沒(méi)有”向“好不好”發(fā)展，要求法律援助事業(yè)不僅要“做大”，而且要“做優(yōu)”。調(diào)和法律援助供求質(zhì)量矛盾，既需要不斷提高法律援助能力和水平，在辦案實(shí)踐中，又需要有基本標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)評(píng)與激勵(lì)。標(biāo)準(zhǔn)既是對(duì)政府及法律援助人員辦案行為的指導(dǎo)和約束，也是對(duì)公民充分實(shí)現(xiàn)獲得法律援助權(quán)利的承諾和保障。

2. 法律層面的意義

法律援助是保障“公民在法律面前一律平等”的憲法權(quán)利落實(shí)，保障群眾依法維護(hù)自身權(quán)益的一項(xiàng)重要制度?！斗稍鷹l例》在法律上確認(rèn)了法律援助是“政府的責(zé)任”和“公民的權(quán)利”，明確了政府承擔(dān)責(zé)任和公民享有權(quán)利的范圍，但是沒(méi)有明確政府履行責(zé)任和公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)達(dá)到的具體目標(biāo)、具體程度。有學(xué)者指出：“由于缺乏具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于實(shí)踐中律師提供法律援助，當(dāng)事人或者法律援助機(jī)構(gòu)即使不滿意，或者認(rèn)為有瑕疵，但只要律師沒(méi)有違反法律法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)，就難以對(duì)其作出處理”[1]。 因此，需要將有關(guān)法律援助行為規(guī)范梳理匯總，需要對(duì)法律援助人員如何行使好法律法規(guī)賦予的職責(zé)，履行好法律法規(guī)設(shè)定的義務(wù)作出具體規(guī)定，形成全面、系統(tǒng)、細(xì)化的法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3. 管理層面的意義

實(shí)踐中控制律師辦案質(zhì)量的規(guī)范較少。司法部《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》等更多的是管理性、程序性規(guī)范，也比較原則。事實(shí)上，一些法律援助人員在辦案實(shí)踐中存在不少問(wèn)題。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中存在審前準(zhǔn)備工作的質(zhì)量沒(méi)有保證，律師閱卷、會(huì)見(jiàn)、調(diào)查取證的質(zhì)量堪憂，有律師不閱卷、不會(huì)見(jiàn)、不調(diào)查取證的情況，甚至有律師僅僅在開(kāi)庭前才短暫與被告人會(huì)面，辯護(hù)意見(jiàn)格式化與辯護(hù)策略模式化，庭審中的辯護(hù)工作流于形式[2]。在辦理刑事法律援助案件時(shí)，有的辦案人員沒(méi)有做到及時(shí)會(huì)見(jiàn)被告人、查閱案卷、出庭，沒(méi)有積極盡到辯護(hù)職責(zé)，走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了法律援助的形象[3]。

法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是控制法律援助質(zhì)量的核心內(nèi)容，為司法行政機(jī)關(guān)及法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦案質(zhì)量管理提供基本依據(jù)。沒(méi)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，容易形成辦案質(zhì)量的低下、滑坡、參差不齊。在根本上，該體系為公民法律援助權(quán)益的實(shí)現(xiàn)狀況提供定性和定量相結(jié)合的客觀評(píng)判，服務(wù)于公民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法制優(yōu)化。

二、國(guó)內(nèi)外法律援助評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的實(shí)踐

(一)國(guó)內(nèi)法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的實(shí)踐

司法部法律援助中心從 2012 年起連續(xù)三年在全國(guó)范圍內(nèi)組織部分省級(jí)和地市級(jí)地方開(kāi)展了法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)，2014 年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國(guó) 31 個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在研究制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)案件質(zhì)量評(píng)估方法、完善評(píng)估指標(biāo)、發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問(wèn)題、完善案件質(zhì)量保證措施、促進(jìn)提高法律援助案件質(zhì)量等方面取得了積極成效。 2014 年以來(lái)，司法部法律援助中心在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了法律援助同行評(píng)估試點(diǎn)，制定了《民事法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。為加強(qiáng)案件質(zhì)量管理事前措施，明確辦案質(zhì)量要求，一些地方積極研究制定符合本地特點(diǎn)的法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估辦法。一些省級(jí)或地市級(jí)地方制定了法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。司法部法律援助中心收集編寫(xiě)了《法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估文件匯編》。2017年3月，浙江省司法廳聯(lián)合省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺(tái)全國(guó)首個(gè)省級(jí)法律援助地方標(biāo)準(zhǔn)《法律援助服務(wù)規(guī)范》。2018年6月，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》。

總之，國(guó)家層面的相關(guān)規(guī)定少且抽象，而地方評(píng)價(jià)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)多樣化[4]。這樣一系列各不相同的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致質(zhì)量目標(biāo)度量模糊，案件評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠，各地對(duì)法律援助人員的行為要求不同，對(duì)受援人服務(wù)的質(zhì)量不同，與法律援助服務(wù)均衡化的追求不相一致。為解決以上問(wèn)題，需要從國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)，制定高起點(diǎn)、同要求的法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(二)國(guó)外法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的實(shí)踐

從國(guó)外來(lái)看，一些國(guó)家和地區(qū)比較重視量化指標(biāo)評(píng)價(jià)及其立法，以控制和保障法律援助的成效，形成了不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，美國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出極強(qiáng)的程序性管理方法?！睹袷路稍峁?biāo)準(zhǔn)》 重視法律援助辦理過(guò)程，將如何控制質(zhì)量與辦案的各個(gè)階段相對(duì)接。此外，《州民事法律援助實(shí)施體系準(zhǔn)則》作為配套實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，更加細(xì)化了各實(shí)行階段程序性事項(xiàng)。英國(guó)自 1999 年《獲得司法公正法》后，進(jìn)一步規(guī)范了法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的行為，成立了法律援助服務(wù)委員會(huì)，注重對(duì)法律援助辦案人員的準(zhǔn)入把關(guān)，還建立了不同層次質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。法律援助委員會(huì)確立了四個(gè)不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，分別是專業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、家庭調(diào)解質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、一般質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和律師業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成了一整套的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系[5]。在規(guī)范援助程序的同時(shí)著重關(guān)注辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)制度和審查人資格的確認(rèn)，其對(duì)實(shí)體性辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的把控便是通過(guò)同行審查評(píng)價(jià)制度來(lái)進(jìn)行的。英格蘭和威爾士的刑事法律援助質(zhì)量保障動(dòng)力，來(lái)源于法律援助委員會(huì)的外部監(jiān)督和律師協(xié)會(huì)的自律，經(jīng)歷了漸進(jìn)式的發(fā)展歷程，并于 2002 年制定了《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)有7大項(xiàng)，共68小項(xiàng)。專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)旨在確保服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行，能夠?yàn)楫?dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)[6]。 新西蘭制定了《新西蘭管理與提供社區(qū)法律服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)有 6項(xiàng)規(guī)范內(nèi)容，其中4項(xiàng)屬于服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，分別為案件服務(wù)、法律信息、做好與法律有關(guān)的教育、法律改革[7]。澳大利亞制定了《法律援助服務(wù)最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)包含了除法律援助代理服務(wù)之外的其他主要服務(wù)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，以最合適的方式提供優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)，幫助客戶解決法律問(wèn)題，提供高效、準(zhǔn)確、專業(yè)的法律援助服務(wù)[8]。在加拿大安大略省，為了保證能向所有當(dāng)事人提供高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量法律援助服務(wù)，根據(jù)《法律援助服務(wù)法》成立了質(zhì)量服務(wù)辦公室，制定了《一般刑事案件資源庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)：最佳實(shí)務(wù)操作指南》《質(zhì)量定義文件》。荷蘭法律援助委員會(huì)制定了勞動(dòng)案件辦理的《最佳實(shí)踐指南》，內(nèi)容主要是對(duì)律師在辦理法律援助案件時(shí)所涉及到的各項(xiàng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、所適用的法律、辦案技巧等給予規(guī)定，提示辦案過(guò)程中所要注意的問(wèn)題及如何為客戶權(quán)益最大化而努力。這些規(guī)定，為律師在處理勞動(dòng)案件時(shí)的態(tài)度、職業(yè)行為提供參考，是律師辦案過(guò)程中可以對(duì)照使用的實(shí)用清單[9]。

(三)國(guó)外法律援助質(zhì)量評(píng)價(jià)制度的啟示

以上可知，諸多國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到法律援助案件質(zhì)量的重要作用，并陸續(xù)出臺(tái)案件質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最大可能提高法律援助辦案質(zhì)量，維護(hù)受援人的合法權(quán)益。各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，但都比較全面，從法律程序、職業(yè)道德、與受援人的溝通和信息提供、相關(guān)文書(shū)的留存等方面綜合性地為法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員提供了辦案的行為規(guī)范。有的國(guó)家注重對(duì)法律援助承辦機(jī)構(gòu)及人員的準(zhǔn)入，把好入門關(guān)；有的國(guó)家建立了專門的質(zhì)量機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理質(zhì)量問(wèn)題；有的國(guó)家側(cè)重程序把控；有的國(guó)家側(cè)重實(shí)體把控。國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上也是有粗有細(xì)，如英格蘭和威爾士于 2002 年制定的《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》過(guò)于細(xì)化，且運(yùn)行成本太高，導(dǎo)致部份西方發(fā)達(dá)國(guó)家也不愿采取類似標(biāo)準(zhǔn)[10]。

我國(guó)已經(jīng)制定的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多以程序?yàn)橹骶€，在每個(gè)階段和環(huán)節(jié)上將法律援助提供者和服務(wù)者應(yīng)做的工作分解其中，這樣做一方面與現(xiàn)有的法律程序相吻合，另一方面可以更好地量化工作，方便客觀公正地給出評(píng)價(jià)與打分。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外有益做法，一是全面評(píng)價(jià)，包括對(duì)法律援助管理機(jī)構(gòu)、法律援助實(shí)施機(jī)構(gòu)和個(gè)人的綜合評(píng)價(jià)；二是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在程序性控制的同時(shí)加入實(shí)體性評(píng)價(jià)，注重公平性和客觀效果的把控；三是適當(dāng)留有一定自由裁量的空間，太過(guò)具體和細(xì)致的條款會(huì)加大運(yùn)行成本，也會(huì)影響法律援助提供者和具體服務(wù)者的積極性。

三、我國(guó)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)構(gòu)建我國(guó)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的立論基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”。 其強(qiáng)調(diào)“應(yīng)援盡援”和“應(yīng)援優(yōu)援”，“及時(shí)”是效率要求，“有效”是質(zhì)量要求。中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》對(duì)“提高法律援助質(zhì)量”作出了全面部署，包括推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理、完善法律援助便民服務(wù)機(jī)制等內(nèi)容。2019年3月司法部發(fā)布《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》，此為刑事法律援助服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為日后其他領(lǐng)域法律援助乃至公共法律服務(wù)可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了有益探索。

1.公共法律服務(wù)可及性的理論基礎(chǔ)

(1)人權(quán)保障理論。人權(quán)保障理論的依據(jù)可以對(duì)接《世界人權(quán)宣言》第25條。人權(quán)的第一要?jiǎng)?wù)就是保障人的基本權(quán)利。這在法律援助可及性評(píng)價(jià)中表現(xiàn)為每個(gè)符合法律援助的受援人都享有參與權(quán)，進(jìn)而使人權(quán)得到保障。而從政府的層面出發(fā)，人權(quán)表現(xiàn)為國(guó)家有義務(wù)保障和尊重人權(quán)。保障的含義包含消極意義上的不作為和積極意義上的作為，前者為“國(guó)家避免和自我克制對(duì)個(gè)人自由的侵害”，后者為“防止和阻止他人對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害的義務(wù)”(1)參見(jiàn)[日]大沼保昭：《人權(quán)、國(guó)家與文明》，王志安譯，三聯(lián)書(shū)店2003年版，第220頁(yè)。文中提到，前者是與“防御國(guó)家的自由”相關(guān)聯(lián)的一個(gè)概念，它最初表現(xiàn)為國(guó)家的消極義務(wù)，是一種自由國(guó)家的基本理念，即“避免和自我克制對(duì)個(gè)人自由的侵害”。此后，隨著社會(huì)權(quán)在人權(quán)規(guī)范體系內(nèi)的登場(chǎng)，使國(guó)家負(fù)上了“防止和阻止他人對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害的義務(wù)”。。因此，我國(guó)應(yīng)該實(shí)行法律援助可及性評(píng)價(jià)機(jī)制，使得公民的法律援助權(quán)利得到保障，在資源不斷投入的過(guò)程中，通過(guò)這一評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷調(diào)整資源分布來(lái)切合公民的法律服務(wù)需求，逐步實(shí)現(xiàn)公民的法律援助權(quán)利。

(2)服務(wù)型政府理論。服務(wù)型政府理論與公共法律服務(wù)有著緊密的關(guān)聯(lián)。行政管理理論經(jīng)歷了古典管理理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的發(fā)展過(guò)程。新公共服務(wù)理論的核心在于重新強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利和責(zé)任，恢復(fù)公共事務(wù)的社會(huì)性意義(2)參見(jiàn)珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。。我國(guó)高度重視新法律援助理論的吸納和采用，并積極發(fā)揮其有利的作用，經(jīng)過(guò)實(shí)踐后逐步形成了具有一定中國(guó)特色、特點(diǎn)的政府服務(wù)理論?；谖覈?guó)政府具有強(qiáng)大的行政職能，在法律援助服務(wù)體系形成和建設(shè)中，其勢(shì)必發(fā)揮著關(guān)鍵性、指導(dǎo)性和主導(dǎo)性的作用。在市場(chǎng)化因素逐步增強(qiáng)時(shí)，法律援助服務(wù)不能成為追求利益者的最佳平臺(tái)，而是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。因此，要隨著社會(huì)進(jìn)步和政府角色轉(zhuǎn)型，及時(shí)提出或制定在法律援助服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)一步創(chuàng)新法律援助服務(wù)機(jī)制，通過(guò)理念創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，使得司法行政部門有效集中法律援助服務(wù)資源，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的法律援助。

(3)績(jī)效評(píng)價(jià)理論。法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有資源優(yōu)化功能和激勵(lì)約束功能。科學(xué)的法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以增強(qiáng)政府和法律援助服務(wù)者的服務(wù)意識(shí)，激勵(lì)服務(wù)主體全心全意進(jìn)行法律援助建設(shè)。同時(shí)，通過(guò)法律援助可及性評(píng)價(jià)，可以更好地解決績(jī)效評(píng)價(jià)中對(duì)軟件績(jī)效重視不夠的問(wèn)題，傾聽(tīng)公眾的聲音，針對(duì)需求，提高滿意度。

2.法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的三個(gè)維度

構(gòu)建我國(guó)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，要注意法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)要清晰，內(nèi)容要全面。法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅僅依托辦案程序，而是站在法律援助整個(gè)框架下統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持制度制定與制度實(shí)施并舉，堅(jiān)持服務(wù)硬件建設(shè)與服務(wù)軟件建設(shè)并行，堅(jiān)持法律實(shí)體和法律程序并重；重視辦案過(guò)程兼顧辦案結(jié)果，既重視主觀標(biāo)準(zhǔn)，也重視客觀標(biāo)準(zhǔn)；既注重辦案經(jīng)驗(yàn)，又要符合辦案規(guī)律，且應(yīng)明確規(guī)定在具體環(huán)節(jié)和行為中應(yīng)當(dāng)制作和使用的法律文書(shū)。因此，我們認(rèn)為，法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該體現(xiàn)“三個(gè)維度”的要求和內(nèi)容。

第一，是否注重人權(quán)和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?？杉靶栽u(píng)價(jià)是以人權(quán)為基點(diǎn)，對(duì)法律援助服務(wù)所進(jìn)行的整體的系統(tǒng)的有目的性的評(píng)價(jià)。具體為：(1)宏觀層面，國(guó)家相關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)是否注重尊重和保障人權(quán)，在法律援助的相關(guān)政策與立法中有無(wú)體現(xiàn)；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否做到了有利于當(dāng)事人的事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，適用法律正確，程序權(quán)利充分行使，是否保證了訴訟結(jié)果的執(zhí)行等。

第二，是否維護(hù)社會(huì)和諧和消解相關(guān)隱患。(1)宏觀層面，是否有有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛的政策與制度的存在；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否積極修復(fù)破裂關(guān)系、緩和緊張關(guān)系、化解矛盾對(duì)立；是否疏導(dǎo)當(dāng)事人情緒，做好當(dāng)事人的思想工作；是否對(duì)受援人進(jìn)行教化，鼓勵(lì)受援人正確對(duì)待、改正錯(cuò)誤，弘揚(yáng)道德正氣，發(fā)揮法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，等。

第三，是否制定、實(shí)施和遵守了有關(guān)法律法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)。(1)宏觀層面，是否有法律援助方面比較完善的政策與法律規(guī)范體系，是否有法律援助監(jiān)督制度的存在，法律援助管理部門是否指派了合適的法律援助人員等；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否按照相關(guān)要求完成了各個(gè)階段的實(shí)際工作，如約見(jiàn)當(dāng)事人、撰寫(xiě)起訴狀、參加開(kāi)庭、立卷歸檔等。

(二)構(gòu)建我國(guó)法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體方案

1.法律援助可及性評(píng)價(jià)機(jī)制的主體要素

目前，我國(guó)并沒(méi)有確定法律援助可及性的評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)主體即為法律援助可及性的評(píng)價(jià)組織者或發(fā)動(dòng)者。就當(dāng)下實(shí)踐來(lái)看，法律援助可及性評(píng)價(jià)大致有四類評(píng)價(jià)主體，一是法律援助的使用者，二是法律援助者，三是法律援助的監(jiān)管者，四是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

第一類評(píng)價(jià)主體是法律援助的使用者，即公民。其對(duì)法律援助具有最直觀的感受，由其來(lái)判斷法律援助是否符合需求，是否合法合規(guī)，是否便利可及。此評(píng)價(jià)是法律援助可及性評(píng)價(jià)中最為重要的一項(xiàng)。第二類評(píng)價(jià)主體是法律援助者。服務(wù)者自身對(duì)自己的服務(wù)行為進(jìn)行反思，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足，但自身評(píng)價(jià)缺乏客觀性，有自我偏袒的可能。第三類評(píng)價(jià)主體是法律援助監(jiān)管者——服務(wù)者的上級(jí)行政主管部門。上級(jí)相關(guān)行政主管部門有權(quán)評(píng)價(jià)法律援助服務(wù)者的可及性，能夠發(fā)揮監(jiān)督的作用，同時(shí)能夠更好地予以引導(dǎo)，改正服務(wù)不周、不全的問(wèn)題。但上級(jí)行政主管部門進(jìn)行評(píng)價(jià)不可避免地帶有行政性。第四類評(píng)價(jià)主體是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)包括非政府組織、志愿組織、專家團(tuán)隊(duì)等等，其范圍比較廣泛。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的參與包括主動(dòng)參與與被動(dòng)參與。非政府組織、志愿組織、社會(huì)公眾組織等往往是主動(dòng)參與法律援助可及性評(píng)價(jià)的，他們關(guān)注其中的某一方面，并對(duì)此具有更深入、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，但缺少全面性，其參與也受到多方面的限制。而專家團(tuán)隊(duì)的參與往往是被動(dòng)的，其受邀于政府，評(píng)價(jià)則更具有專業(yè)性、指導(dǎo)性，但很可能缺乏客觀性。法律援助可及性評(píng)價(jià)需要綜合以上四類主體的評(píng)價(jià)才能得出更為準(zhǔn)確、科學(xué)的結(jié)論。這就要求四方共同進(jìn)行法律援助可及性評(píng)價(jià)，發(fā)揮協(xié)同一體的最大優(yōu)勢(shì)。

2.法律援助可及性評(píng)價(jià)機(jī)制的指標(biāo)要素

設(shè)置法律援助可及性的指標(biāo)，不僅使得評(píng)價(jià)更為清晰，同時(shí)也為法律援助服務(wù)的發(fā)展提供了導(dǎo)向。具體指標(biāo)分為一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。在構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)上，可以從“三個(gè)維度”中抽取并加以組合，并結(jié)合法律援助可及性評(píng)價(jià)機(jī)制的主體要素生成三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別為導(dǎo)向指標(biāo)、供給指標(biāo)、行為及結(jié)果指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)則結(jié)合“三個(gè)維度”所包含的具體內(nèi)容，并將辦理法律援助案件的程序要求分解融入其中(表1)?？傊稍杉靶栽u(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在“三個(gè)維度”的基礎(chǔ)上制定具體的指標(biāo)體系，從而進(jìn)行更好地評(píng)價(jià)。

法律援助可及性指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的滿分分值為100分，其中導(dǎo)向指標(biāo)共占20分，供給指標(biāo)共30分，結(jié)果指標(biāo)占50分。按照評(píng)分結(jié)果可分為五個(gè)等級(jí)：優(yōu)秀(91-100分)、良好(81-90)、合格(71-80)、基本合格(61-70)、不合格(60分以下)。

導(dǎo)向指標(biāo)主要考察法律援助法律法規(guī)是否健全以及公民的需求是否能夠得到反映，其中更為關(guān)鍵的是公民的需求是否能夠得到真實(shí)的反映。針對(duì)這點(diǎn)，法律援助需求調(diào)查制度、法律援助需求反饋制度以及溝通渠道是否通暢，就成為了關(guān)鍵指標(biāo)。

供給指標(biāo)是較剛性的指標(biāo)，主要考察的是法律援助服務(wù)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的供給情況，該一級(jí)指標(biāo)下大多數(shù)二級(jí)指標(biāo)都與實(shí)際配備有關(guān)，是一個(gè)比較“死”的指標(biāo)，需要有具體數(shù)據(jù)的支撐。

表1 法律援助可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

行為及結(jié)果指標(biāo)考察的是法律援助服務(wù)的實(shí)際情況，主要考察導(dǎo)向指標(biāo)和供給指標(biāo)的對(duì)接情況。該指標(biāo)體現(xiàn)的是服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)具體行為過(guò)程和結(jié)果狀態(tài)展現(xiàn)，是一個(gè)比較“活”的指標(biāo)，會(huì)因?yàn)榉?wù)人員不同而出現(xiàn)不同的行為及結(jié)果。該指標(biāo)中最為關(guān)鍵的是行為環(huán)節(jié)的記錄、數(shù)據(jù)的收集和分析，應(yīng)加大權(quán)重。

在評(píng)定后根據(jù)不同評(píng)定結(jié)果對(duì)接有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于可及性評(píng)價(jià)“優(yōu)秀”和“良好”的法律援助服務(wù)提供者，可以給予精神和物質(zhì)上的特殊關(guān)懷，比如將“優(yōu)秀”和“良好”的評(píng)定等級(jí)結(jié)果記錄存檔，在法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員沒(méi)有過(guò)大變動(dòng)的情況下，可以考慮將該評(píng)定等級(jí)結(jié)果“保值”，即給予有效期為 3年的特殊關(guān)懷。在物質(zhì)方面可以考慮適當(dāng)加大支付額度，以資鼓勵(lì)。而對(duì)于可及性評(píng)價(jià)不合格的法律援助服務(wù)提供者，應(yīng)該受到行政處罰，具體處罰措施可以包括限期改正、行政處分、罰款等，甚至取消其繼續(xù)從事法律援助服務(wù)的資格。此外也有可能承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

綜上，通過(guò)法律援助可及性評(píng)價(jià)，可以發(fā)揮公眾參與的優(yōu)勢(shì)，增加公眾在法律援助實(shí)施和管理上的決策權(quán)重，制約司法行政決策的隨意性，將人民群眾的需求與法律援助服務(wù)對(duì)接，更加切實(shí)地保障公民法律援助權(quán)益，提高服務(wù)效能，推動(dòng)法律援助供給的制度化。同時(shí)，應(yīng)明了法律援助可及性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是保證法律援助質(zhì)量的一個(gè)重要內(nèi)容，但不是唯一的，需要建立相應(yīng)配套制度，也應(yīng)與后續(xù)救濟(jì)等相結(jié)合，才能發(fā)揮最大威力。同時(shí)指標(biāo)在評(píng)價(jià)時(shí)需要考慮地區(qū)差異、歷史發(fā)展階段等，因?yàn)椴煌赜虻娜宋臍v史和相關(guān)人群的知識(shí)層次不同，不同時(shí)期人們對(duì)政策、法律及相關(guān)規(guī)定的理解把握不同。需要指出的是，該指標(biāo)的設(shè)計(jì)不可避免地帶有局限性，因此，需要不斷地更新、調(diào)整，使法律援助可及性評(píng)價(jià)機(jī)制更為完善。