摘? 要：巴斯克是西班牙境內在諸多內外部因素共同影響下形成的高度自治地區(qū)。1979年，巴斯克地區(qū)通過“自治章程公投”，獲得了永久自治地位，取得了廣泛的自治權力。2008年“巴斯克前途公投”因被西班牙憲法法院判定違憲而流產。這兩次公投在類型、性質和結局等方面均不相同。前者在類型上屬于立法創(chuàng)制性公投，在性質上屬于典型的民主性公投，是具有西班牙公民身份的主體依照憲法和法律運用直接民主形式來決定西班牙國家事務;后者在類型上屬于咨詢性公投，在性質上不屬于民族自決，而是“異化”的民主性公投，且在議題設定上超出了民主性公投的應然范疇，帶有明顯的分離性質。遏制分離性公投必須強化“反制權”：通過完善和運用國內法來限制公投的議題、效力、發(fā)動門檻等，對其進行嚴格的違憲審查。

關鍵詞：巴斯克;公民投票;高度自治;分離主義

中圖分類號：K551.54 ??文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-3378（2020）04-0052-12

公民投票（以下簡稱“公投”）是實現(xiàn)民族自決、擺脫殖民壓迫的重要方式，也是一國民眾參與民主、表達政治意見的有效手段。從政治哲學角度來看，公投是建立在人民主權理論基礎上的一種直接民主形式，是代議制民主的補充。但是，公投的理論自足不能夠涵蓋其全部特征。在實際運作中，其不僅與民族、宗教等敏感議題相聯(lián)系，而且關涉領土變更、國家安全等重大政治問題。本文通過解析西班牙巴斯克公投案例，闡釋民主性公投與分離性公投的不同，對警惕民主性公投變異、遏制分離性公投提出若干思考。

一、巴斯克問題的由來

（一）巴斯克人民族認同的形成

巴斯克人分布于西班牙北部和法國西南部，其中七成以上在西班牙^[1]。西班牙的巴斯克人主要聚集在巴斯克自治區(qū)（包括比斯開、吉普斯夸、阿拉瓦三個?。娣e約7 200平方公里，人口約占西班牙總人口的5%。巴斯克地區(qū)屬于伊比利亞半島，擁有豐富的礦產資源，交通十分便利，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展程度超過了西班牙其他地區(qū)。西班牙最大的工業(yè)園區(qū)即坐落于此^[2]。歷史上，巴斯克民族從未被外部文化同化，從未被外族武力征服過。羅馬統(tǒng)治伊比利亞半島時，曾把此地作為礦產產出地，巴斯克人奮起反抗，擺脫了羅馬帝國控制^[1]99。在西歌德王國統(tǒng)治和阿拉伯人占領時期，巴斯克人一直與當權者進行斗爭，使各種外部勢力對伊比利亞半島的滲透異常艱難^[1]101。盡管獨立的巴斯克人國家從未出現(xiàn)過，但較高的經(jīng)濟發(fā)展水平、漫長的歷史積淀和自成一格的語言文化傳統(tǒng)，培養(yǎng)了巴斯克人強烈的民族認同感、自豪感、優(yōu)越感和排外情緒。

（二）自治的由來：集團貴族觀念和福埃羅斯制度

集團貴族觀念是巴斯克民族獨特感的道德核心，是巴斯克與西班牙中央政府沖突的重要原因之一，也是巴斯克人與歷屆西班牙中央政府在自治權談判中的爭論焦點。集團貴族觀念是指一名巴斯克人，只要證明自己是由巴斯克父母在比斯開、吉普斯夸、阿拉瓦或納瓦拉山谷所生，均因其血統(tǒng)純正而自動成為貴族，而且這種權力受歷代西班牙君主政權的承認^[3]。這進一步鞏固了巴斯克人的民族同一性，還帶來了實在利益：通過使西班牙政權承認集團貴族制，西班牙的巴斯克人整體獲得了免除賦稅、兵役，自由攜帶武器甚至與外國訂立協(xié)議等特權^[4]。除此之外，巴斯克地區(qū)合并到西班牙之后，仍然享有特惠制度，即“福埃羅斯制”。該制度的本質在于巴斯克人可以按照地區(qū)習慣法施政^[5]。13世紀，西班牙王國的巴斯克三?。ㄒ约跋噜彽募{瓦拉?。┰诖酥贫认孪碛懈叨茸灾危踔炼愂?、兵役都不受管轄^[6]。

（三）自治的演變：卡洛斯戰(zhàn)爭與王朝控制力的式微

1833年，西班牙國王費爾南多七世去世，傳位給其女伊莉莎白二世。這引起了費爾南多七世弟弟卡洛斯親王的不滿，于是發(fā)生了王位爭奪戰(zhàn)。巴斯克地區(qū)依附卡洛斯親王。后因卡洛斯親王戰(zhàn)敗，西班牙國王取消了巴斯克地區(qū)的特權，僅保留其行政及財政權。1872年，卡洛斯親王趁西班牙政局不穩(wěn)之際，在巴斯克地區(qū)發(fā)動了第二次戰(zhàn)爭，結果又被擊敗。1876年，西班牙取消了巴斯克地區(qū)的全部特權^[7]，代之以西班牙中央政府與巴斯克地區(qū)政府簽署的“經(jīng)濟協(xié)議”。該協(xié)議的實質內容為巴斯克上繳中央的稅額要少于其他省^[8]。

政治上的不如意激發(fā)了巴斯克人的民族主義情緒。一批巴斯克啟蒙思想家開始鼓吹與西班牙和法國相區(qū)別的語言文化。同一時期，西班牙的知識分子也在尋求伊比利亞半島上能融合各地民眾的歷史和文化認同，但收效甚微。早年，包括巴斯克在內的許多地方都設有議會，由當?shù)氐赂咄卣呓M成，兼有立法和司法的功能，各地的官員和國王都高度尊重這樣的傳統(tǒng)和政治勢力，唯獨馬德里的卡斯提王室不這樣做，反而要求各地效忠王室，實行中央集權^[1]104。這種分殊削弱了地方對中央的向心力，導致地方各行其是，國家徒有形式上的統(tǒng)一。

（四）自治訴求的膨脹與異化：反抗佛朗哥政權與“埃塔”的誕生

1931年，西班牙共和人士推翻專制國王阿方索十三世，成立第二共和國，開始施行一系列溫和的族群政策，尋求建構一個能容納所有族群，尊重少數(shù)族群歷史文化，賦予其政治上自治權的國家^[7]。由于既得利益勢力龐大、盤根錯節(jié)，改革難以一次到位，反使共和政府內部因意見不合、改革緩急等問題失去團結。1933年，右派重新執(zhí)政，否決掉原本就難以推行的改革，此舉引發(fā)民眾更大不滿，導致其在1936年大選中失利^[1]104。以“人民陣線”為主的西班牙左翼政府上臺執(zhí)政，通過了《巴斯克自治法》，允許巴斯克人實行民族自治，可以使用本民族語言文字，組織地方武裝^[9]。

1936年，佛朗哥等法西斯將領發(fā)動叛亂，否認共和政府的合法性，呼吁全國軍隊倒戈。1937年，佛朗哥向巴斯克進攻。巴斯克一帶是西班牙全境中工商比較發(fā)達的區(qū)域之一，居民民主意識濃厚，左派和自由派勢力強大，是共和政權的重要支柱^[1]104。巴斯克人民站在共和國政府一邊英勇抵抗，使叛軍受到很大損失。佛朗哥取得政權后，對境內高漲的族群問題采取高壓政策，下令取消巴斯克自治，對巴斯克實施語言種族同化政策，強迫巴斯克人遷移家鄉(xiāng)，鼓勵西班牙其他地區(qū)人民移居巴斯克地區(qū)，導致巴斯克語及文化衰微^[7]119。佛朗哥還宣布比斯開、吉普斯夸兩省為“犯罪區(qū)”，在整個巴斯克地區(qū)派駐大批軍隊和警察，逮捕殺害了大批巴斯克民族主義戰(zhàn)士^[9]。

這一切刺激了巴斯克人的民族主義情緒，招致巴斯克人的仇恨，恐怖主義組織“埃塔”應運而生?！鞍Ｋ弊鳛橐粋€集團出現(xiàn)于1959年7月31日，是巴斯克語“巴斯克人的國家和自由”的縮寫，其早期成員主要是巴斯克民族主義黨中的激進分子。成立之初，“埃塔”以武裝斗爭反對佛朗哥的獨裁統(tǒng)治，得到了西班牙人民的廣泛支持。但從20世紀70年代開始，“埃塔”的恐怖活動日益升級，甚至威脅到了無辜平民的生命^[9]。1979年《巴斯克地區(qū)自治章程》通過后，“埃塔”中強烈要求“以武力謀取獨立”的強硬派逐漸控制了整個“埃塔”?！鞍Ｋ背蔀橐粋€徹頭徹尾的恐怖主義組織，走上了極端民族主義的道路。它更在之后的30余年里，成為要求巴斯克獨立建國的主要政治力量。直至2011年10月21日，該組織才宣布永久?；稹?/p>

前文對巴斯克民族自治史的回顧發(fā)現(xiàn)：作為單一制國家組成部分的巴斯克，其自治權力不是來自中央政府的配給，而是來自中央政府對其歷史形成的“事實”權力的承認。這種承認而非配給，加劇了巴斯克地區(qū)與西班牙中央政府之間關系的緊張性和復雜性。

二、兩次巴斯克公投的比較

（一）第一次公投：巴斯克獲得自治地位

1.自治色彩濃厚的1978年憲法。1975年，佛朗哥去世。西班牙建立了君主立憲政體，推行民主政策，強調地方分權。1978年12月7日通過的西班牙民主憲法，為巴斯克取得自治地位奠定了基礎。這部憲法是典型的妥協(xié)憲法，提到民族和地方自治的條款非常多，彰顯了民族問題對西班牙憲制的重要程度。第二條規(guī)定：“本憲法的基礎是西班牙國牢不可破的團結和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國，承認并保障組成西班牙國的各民族和各地區(qū)的自治權利及其團結。”^[10]這在強調西班牙主權統(tǒng)一的基礎上，重申了民族自治權和地區(qū)自治權的重要性，強調了兩者在國家政治權力體系中享有同等地位。第三條規(guī)定：“卡斯蒂利亞語，即西班牙語為國家官方語言。……西班牙的其他語言，根據(jù)各自治區(qū)的法律為各自治區(qū)的官方語言。西班牙的各種語言形態(tài)均為文化財富并受到特別的尊重和保護?！?sup>[10]這就在強調將西班牙語作為國家官方語言的同時，從國家頂層設計的角度肯定了各民族語言作為自治區(qū)域范圍內官方語言的地位，體現(xiàn)了對民族文化多樣性的尊重。第六十一條第一款規(guī)定：“國王在議會登基時，應宣誓忠于職守，遵守并監(jiān)督遵守憲法和法律，尊重公民和自治區(qū)的權利?！?sup>[10]1201憲法將公民與自治區(qū)相提并論，從形式上提升了自治區(qū)的憲制地位。自治區(qū)的自治權獲得了同公民權利一樣的政治合法性，成為國王登基時必須宣誓效忠的權力主體之一。第六十九條規(guī)定：“參議院是地區(qū)代表院。根據(jù)組織法規(guī)定，每省通過選民自由、平等、直接、秘密的選舉方式選出四名參議員……此外，自治區(qū)還任命一名參議員，并在本區(qū)內，選民每達到一百萬，再增加一名參議員。”^[10]1201西班牙憲法在國家經(jīng)濟政策與地區(qū)協(xié)調發(fā)展、地方稅收和財政、領土劃分與國民流動、地區(qū)民族文化保護等多方面明確了自治區(qū)的權利義務。特別是其第一百四十三至一百五十八條詳細界定了自治區(qū)的概念范圍、成立條件、與中央政府關系、行政司法方面的權力^[2]。

2.憲法附加條款對巴斯克自治地位的強化。西班牙憲法秉承了民族平等的精神，既捍衛(wèi)了國家主權統(tǒng)一，又保證了地方和民族的權利。但是，巴斯克民族主義黨認為，該憲法在促進巴斯克地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、擴大巴斯克人政治權利上仍然難以滿足他們的要求，提出要恢復“福埃羅斯制”。巴斯克民族主義黨打出捍衛(wèi)民族利益的旗號，獲得了許多人的支持。為遏制巴斯克地區(qū)的分離主義傾向，西班牙憲法通過了附加條款，規(guī)定“憲法保護和尊重特殊權利地區(qū)的歷史權利，在必要的時候，將在憲法和自治章程范圍內對上述特殊制度進行總體更新”^[10]1212。

附加條款出現(xiàn)了尊重特殊地區(qū)歷史權利（即“福埃羅斯制”）的表述，但同時也明確提出了保障和尊重這一權利的前提是不得超越憲法本身對自治區(qū)自治地位的界定。換言之，“福埃羅斯制”的地位必須在憲法之下。這與巴斯克民族主義黨希冀恢復中世紀國王既效忠憲法、又效忠“福埃羅斯制”的設想大異其趣。他們呼吁支持者抵制該憲法，在對西班牙憲法進行公投時棄權。最終，西班牙憲法公投投票率達到了67.1%，參與投票的公民中有91.8%的人支持憲法;而巴斯克地區(qū)投票率僅為44.65%，支持率為74.60%。無論是投票率還是贊成率，巴斯克在西班牙所有地區(qū)中都是最低的。巴斯克的吉普斯夸和比斯開省投票率在43%～44%，支持憲法的不到70%，20%的人明確表示反對;阿拉瓦和納瓦拉的情況稍好一些，60%～65%的選民參加了投票，20%的人反對憲法^[8]。巴斯克沒有參與投票的公民比例和投反對票的公民比例遠遠超過其他地區(qū)。在一部分巴斯克人看來，1978年憲法并未在巴斯克“事實通過”，并未獲得巴斯克地區(qū)人民的“多數(shù)同意”，西班牙其他地區(qū)的人民通過的憲法對巴斯克“無效”。

這里涉及一個關于憲法認同的根本性問題——憲法生效是否需要組成國家的所有政治共同體一致同意，基于多數(shù)同意而生效的憲法是否具有規(guī)約全體國民的效力。更直接點，該問題可以表述為：在憲法生效過程中投反對票的地區(qū)，為什么要服從憲法。這在很大程度上不是一個制憲理論問題，而是組成該國的所有政治共同體的制憲共識問題。在一個國家的制憲時刻，各方必須對制憲的一些基本問題達成共識，比如制憲方式、憲法生效門檻等。在《聯(lián)邦黨人文集》中，麥迪遜認為：“制憲……不是國民的事，而是聯(lián)邦的事……它必須根據(jù)參與此事各州的一致同意產生。”^[11]美國作為典型的聯(lián)邦制國家，憲法的合法性要以州為單位的制憲會議批準通過。但在單一制國家，憲法草案可直接由選舉的代表會議通過，或者提交公投，設定一定比例即可通過。譬如，在德國魏瑪時期，“安許茨指出：‘憲法并不是比普通法律位階更高的規(guī)定，……憲法也并不超然于立法權之上，反而是后者得處分的對象。”^[12]

按照這種邏輯，制憲與立法并不存在根本區(qū)別，無需超越立法過程中“多數(shù)同意”的基本原則，達到“一致同意”?？梢哉f，美國憲法生效的門檻之所以特殊，在于制憲與建國之間的緊密耦合關系。美國建國領袖“一致同意”的制憲思想，與其說是憲法生效門檻，不如說是建國條件。而在大多數(shù)于制憲時已經(jīng)存在確定主權領土歸屬的國家中，“一致同意”并非必要條件。西班牙是單一制國家，主權權力由中央政府壟斷。憲法標示主權權力，其生效是由公投中的多數(shù)贊成而決定的，個別自治地區(qū)的低投票率不影響全體國民多數(shù)意志賦予憲法的權威性和合法性。同時，憲法一經(jīng)多數(shù)通過，就對主權領土范圍內所有的地區(qū)、人民具有同等的約束力，地區(qū)性法律不能與之相抗衡。從法理上說，巴斯克地區(qū)應遵守西班牙憲法及其補充條款的規(guī)定。但為緩解巴斯克地區(qū)日益嚴重的分離主義傾向，西班牙政府時任首相蘇亞雷斯仍積極謀求新的政策調整，對此應予以肯定。

3.巴斯克通過公投獲得自治地位。西班牙憲法第一百四十三條對自治區(qū)的創(chuàng)制作出了規(guī)定。自治區(qū)的創(chuàng)制有兩種方式：一是按照憲法第一百四十八條第二款的規(guī)定：“（自治）五年后，自治區(qū)可通過修改其章程，在第一百四十九條規(guī)定之范圍內逐步擴大其職權?！?sup>[10]1209二是按照憲法第一百五十一條的規(guī)定：“在下述情況下，無須執(zhí)行第一百四十八條所述之五年期限，即，自治進程倡議除由有關省議會或島嶼間機構在第一百四十三條第二款規(guī)定之期限內通過外，亦須有關各省內至少代表本省多數(shù)選民的四分之三市鎮(zhèn)議決，并按組織法之規(guī)定，經(jīng)公投由各省選民絕對多數(shù)贊成批準?！?sup>[10]1210

較之于前一種方式，后一種方式能較快達到擴大自治權限的目的，但需付諸公投表決。西班牙眾議院立法委員會和巴斯克議員會議代表團聯(lián)席會議花費了3年多時間，終于在1979年7月21日通過了《巴克斯地區(qū)自治章程（草案）》^[13]。西班牙政府于1979年10月按照第二種方式的要求，在巴斯克地區(qū)推動公投。通過投票，巴斯克確立了永久自治地位，并享有了廣泛自治權力：確立了地區(qū)的旗幟，巴斯克語與西班牙語享有平等權利;可以與中央政府談判重定地區(qū)稅額;成立隸屬于地區(qū)的自治警察;地區(qū)每一個省可選出同樣數(shù)目的巴斯克人組成地區(qū)議會;巴斯克政府享有執(zhí)行和行政權，其主席由議會選出并經(jīng)國王批準^[8]。

由表1數(shù)據(jù)可見，組成巴斯克自治區(qū)的三個省，贊成票都多于反對票;但無效票居多的事實，仍體現(xiàn)出巴斯克人民在對西班牙中央政府態(tài)度上的糾結與矛盾。198l年2月23日，西班牙發(fā)生了一場軍事政變，起因是軍人不滿執(zhí)政黨處理自治區(qū)問題的策略和對待“埃塔”暴動過于軟弱的態(tài)度。政變危機化解后，西班牙議會為安撫軍人情緒，防止類似事件再次發(fā)生，于1981年4月通過了《自治化協(xié)調組織法》。該法案主要針對憲法第一百五十條第二款的規(guī)定，目的在于延緩自治權的轉讓，實質是對自治權的限制。隨后在1982及1986年兩次議會大選中獲勝的西班牙工人社會黨依照《自治化協(xié)調組織法》的規(guī)定，凍結了憲法一百四十八條第二款和第一百五十條關于自治區(qū)于自治五年后可以要求中央轉讓或委托自治權限的規(guī)定，遏制了自治區(qū)權限的進一步擴大。這項措施導致巴斯克、加泰羅尼亞與西班牙中央政府之間沖突不斷。

（二）第二次公投：分離傾向被遏止

1.流產的“伊巴列切計劃”。2001年，巴斯克自治區(qū)主席伊巴列切提出一份名為“巴斯克共同體政治法令”的草案。這份草案又被稱作“伊巴列切計劃”。草案修改了1979年以來實施的《巴斯克自治章程》，賦予了巴斯克地區(qū)更多的自治權，主張根本改變巴斯克與西班牙之間的關系，提出在“巴斯克共同體”架構下與西班牙政府分享主權并且享有人民自決權;巴斯克人民維持公民與國民的雙重身份;同時賦予巴斯克政府舉辦公投的權力。

巴斯克地方議會在2004年12月30日以39票贊成、35票反對通過了該決議。由于可能從根本上對西班牙憲法造成沖擊，該計劃于2005年1月被提交到西班牙議會進行辯論和投票表決。當時西班牙的兩大政黨——工人社會黨和人民黨，試圖在憲法法庭對巴斯克議會的決定提出違憲質疑，但法庭卻以微弱優(yōu)勢批準了巴斯克議會向西班牙議會提交“伊巴列切計劃”。最終，該計劃在西班牙議會以313票反對、29票贊成、2票棄權的表決結果被否決。

2.違憲的“民調”公投?！耙涟土星杏媱潯北晃靼嘌雷h會否決之后，2007年9月28日，伊巴列切在組成巴斯克地區(qū)政府的三黨聯(lián)盟支持下，向巴斯克議會提出了一項新的議案，要求于2008年10月，就巴斯克前途進行公投。公投議題如下：議題一：如果“埃塔”表明永遠放棄武力，你是否支持以談判方式結束暴力;議題二：你是否同意巴斯克所有政黨以協(xié)商方式達成民主協(xié)議以決定巴斯克人民的前途，并于2010年底前將最終協(xié)議付諸公投？西班牙工人社會黨和人民黨的巴斯克分支都反對這項提案，部分議員棄權，最終使其在巴斯克議會中獲得了33票贊成、33票反對的平局。2008年6月27日，巴斯克議會再次投票，以34票贊成、33票反對、7票棄權的結果通過了此項提案。

西班牙政府隨即向西班牙憲法法院提出上訴。2008年9月11日，憲法法院判定此項公決法案違憲。憲法法院認為，只有作為“唯一合法的主權國家代表”的中央政府才能舉行類似的公投，巴斯克地區(qū)與整個國家關系的任何變動都應付諸全體西班牙人民來決定，而不是由巴斯克人自己來決定。伊巴列切隨即呼吁巴斯克民族主義黨向歐洲人權法院提起上訴。2012年2月，歐洲人權法院維持了西班牙憲法法院的裁決，認為西班牙政府沒有違反歐洲人權公約。

三、兩次公投的比較和問題界定

（一）兩次公投的類型歸屬

公投在西班牙政治發(fā)展進程中發(fā)揮了重要作用，西班牙憲法也直接提及了公投的實施要件。西班牙議會1980年1月18日通過的2號組織法，就是依照憲法授權專門規(guī)制公投的法案（以下稱《公投法案》），分為公投形式與公投程序兩大章?！豆斗ò浮芬?guī)定，公投適用于三種情況：咨詢性公投、公民復決、公民創(chuàng)制。具體到巴斯克的兩次公投，從憲法依據(jù)上看，第一次是創(chuàng)制性公投，第二次是咨詢性公投。

1.第一次公投：創(chuàng)制性公投。公民創(chuàng)制分為制憲創(chuàng)制和立法創(chuàng)制。有關西班牙自治區(qū)自治章程的公投屬于立法創(chuàng)制性公投。依照憲法第一百五十一條第二款的規(guī)定，自治章程的通過要遵循下列程序：“①政府召集在要求自治地域范圍所含之選區(qū)選出的眾議員和參議員，組成議員會議，專門負責起草自治章程草案。會議之各項決議均以其成員之絕對多數(shù)通過。②自治章程草案經(jīng)議員會議通過后，提交眾議院憲法委員會。該委員會在兩個月內進行審議，提出建議的議員會議派代表團與會，以便共同確定章程草案的定稿。③如達成一致意見，定稿文本交由章程所涉及之地域內各省選民公投表決。④如果章程草案在各省經(jīng)多數(shù)有效票批準，則提交總議會。兩院全體會議舉行批準投票，就草案文本做出決定。章程獲準后，由國王裁準并作為法律頒布之。⑤如未能達成本款第二項所述之一致意見，章程草案將被作為法律草案由總議會研處。總議會通過之文本交由章程草案所涉及之地域內各省選民公投表決。如經(jīng)各省多數(shù)有效票通過，則按第四項之規(guī)定頒布?！?sup>[10]1210《公投法案》進一步對公投程序作出規(guī)定：有意進行自治的省政府或相關島嶼，可以提出進行公投，并且需要在提出自治倡議六個月內，獲得各省或島嶼四分之三的城市，以及每一個省或島嶼多數(shù)選民的支持;一旦達成自治倡議，政府將敦促其在五個月期限內舉行公投：公投須獲得每個省或島嶼多數(shù)選民的支持，如果未獲得通過，五年之內不得重復提案。按照上述規(guī)定，1979年巴斯克自治區(qū)與加泰羅尼亞自治區(qū)、1980年加利西亞自治區(qū)與安達魯西亞自治區(qū)，均是經(jīng)由該類型公投方式取得自治地位的。

2.第二次公投：咨詢性公投。咨詢性公投不是直接創(chuàng)制法律，通常沒有法律約束力，也不是強制實施的，但卻能反映出公民對于特定政府政策的態(tài)度，對施政具有指導性作用。這類法案通常通過向政府施加民意壓力而影響實際政治運作過程。一項政策如果付諸公投，那么政府的政策過程就處于公開狀態(tài)，而公民的偏好將非常直接地顯現(xiàn)出來，此時政府如果逆公投結果而為，需要承受比較大的民意壓力。咨詢性公投帶來的政治壓力，與源于政黨、國會黨團、利益團體、民意調查等事實拘束力沒有什么不同^[7]。西班牙對咨詢性公投的規(guī)定體現(xiàn)在《公投法案》第六條：依照憲法第九十二條，“特別重要的政治決定可以提交全體公民的征求意見性公投。公投由眾議院事先授權，政府首先提議，由國王召集”^[10]1204。西班牙實行民主政體后，1986年舉行的關于是否繼續(xù)留在北約的公投，以及2005年關于是否通過歐洲憲法的公投都屬此類型。曾計劃于2008年發(fā)起的關于巴斯克前途的公投（被西班牙政府阻止并取消），也屬此類型。

（二）兩次公投的性質廓清

《公投法案》對公投類型的規(guī)定，是對主權國家內部公投的分類。但是按照這種分類方式，難以厘清巴斯克兩次公投的不同性質，更不便于深入考察導致巴斯克兩次公投不同結果的原因。為何同是巴斯克地區(qū)公投，第一次順利通過，而第二次因為違憲而失敗呢？巴斯克前途公投是巴斯克人在行使“民族自決權”嗎？巴斯克人有權利通過公投的方式?jīng)Q定自己的“地位”和“前途”嗎？為闡明這些關鍵問題，此處依據(jù)王英津教授關于自決性公投和民主性公投的類型劃分方式，對巴斯克兩次公投進行性質界分^[2]。

1.第一次公投：典型的民主性公投。其一，此次公投是巴斯克人民為獲得自治地位而進行的公投，解決的是西班牙國家的內部事務，使用的手段是直接投票。它屬于“公民創(chuàng)制”，其英文應為initiative，與referendum（在與“公民創(chuàng)制”相對應的語境下，被譯為“公民復決”）同屬于廣義范圍內的公投。它與plebiscite所代表的，專指對領土、主權有爭議的國家或地區(qū)，人民以投票決定其前途的“公民自決”有根本區(qū)別。其二，此次公投是西班牙獨立建國后實行的直接民主，區(qū)別于代議制下的公民選舉。巴斯克人民依照憲法和法律就自治地位這一公共議題進行投票，不經(jīng)過代議制機構，而是訴諸直接民意表達。這是巴斯克人民直接民主權利的實現(xiàn)，是對代議制民主的一種補充，也是在西班牙民主化初期對憲制的一種必要完善。其三，此次公投是依照憲法和法律進行的，在效力上低于憲法。西班牙憲法第一百五十一條給予自治區(qū)人民通過公投擴大自治區(qū)權限的權力。巴斯克第一次公投的合法性來源于憲法規(guī)定，投票結果具有憲法強制性。其四，此次公投的主體具有西班牙公民身份。巴斯克1979年第一次公投是在遵守西班牙憲法、承認西班牙主權的基礎上，在西班牙中央政府主導下，由當?shù)刈h會組織舉行的。參與投票的巴斯克當?shù)鼐用袷敲逼鋵嵉摹拔靼嘌拦瘛?。其議題主要涉及巴斯克地區(qū)人民的利益，對西班牙其他地區(qū)居民的利益沒有直接影響。

2.第二次公投：帶有分離性質的民主性公投。每次國際社會發(fā)生類似巴斯克前途公投一類的公投，總有人為其背書，認為這是在行使民族自決權。但是通過對一系列國際成文法和國際習慣法的分析不難發(fā)現(xiàn)，民族自決權的持有者只能是殖民地人民和其他被壓迫民族?！艾F(xiàn)行國際法不關注一個主權國家內部的人民是否享有自決權，因為國際法把它視為內政，……在現(xiàn)行國際法上只承認殖民地人民、被壓迫民族和被外國占領的領土上的人民享有自決權?！?sup>[14]同時在多民族國家內部，例如在西班牙，某個少數(shù)民族是不能成為自決權主體的，因為“民族自決權不是給予每個具體的少數(shù)民族的……自決權不適用于主權國家中的一部分人民，這是保障一個主權國家的完整性所必需的”^[14]116。

從實然層面講，巴斯克第二次公投仍然屬于民主性公投，而非自決性公投。因為它不具備自決性公投的基本要件，反而在憲法地位、行使主體、啟動時機等方面仍然符合民主性公投的一般特點。其一，從巴斯克的歷史與現(xiàn)實來看，它不屬于殖民地、被壓迫民族或被外國占領的地區(qū)。第二次公投發(fā)起時，巴斯克地區(qū)有著法定意義上的“自治區(qū)邊界”：對巴斯克地區(qū)的地理范圍，巴斯克內外的所有權力主體均無異議;巴斯克周邊也不存在歸屬不明的殖民地、托管地。其二，不論是從過程還是結果來看，被緊急叫停的2008年巴斯克公投不是按照國際法，而是擬按西班牙憲法規(guī)定程序推進的。它屬于非強制的咨詢性公投，沒有超越國家、超越憲法的權威。其三，從應然角度看，如果巴斯克希望通過公投實現(xiàn)“獨立建國”的目的，那么變更的是西班牙國家的領土和主權范圍，應由西班牙全體國民以自由投票方式?jīng)Q定。事實上，2008年巴斯克公投僅限于巴斯克一地的人民，從投票主體來看，不具備民族自決的合法性。其四，巴斯克地區(qū)的居民具備西班牙公民的身份，具有西班牙國籍。

由上可知，巴斯克第二次公投仍屬于民主性公投，但在適用范圍即議題設定上，超出了民主性公投的應然范疇，這是它沒能付諸實施的重要原因。2008年巴斯克公投的主題為“是否同意巴斯克所有政黨以協(xié)商方式達成民主協(xié)議以決定巴斯克人民的前途”。西班牙憲法法院認為，此項提案內容涉及主權變更，會影響西班牙全體人民利益，必須由全體人民投票決定，巴斯克自治區(qū)沒有權力就此議題舉行地區(qū)性公投，于是判定其違憲。巴斯克2008年公投議題的設定，事實上包含著脫離西班牙、成為一個主權實體的政治意蘊，即通常所說的“分離”?！胺蛛x”不同于“自決”，“自決”挑戰(zhàn)的是殖民統(tǒng)治，“分離”挑戰(zhàn)的則是國家主權和領土完整。

否定分離性公投的合法（合憲）性不是西班牙的創(chuàng)制，而是國際社會的普遍共識。畢竟，保持主權和領土完整是一國處理民族、宗教、地區(qū)問題的底線。西班牙憲法法院的判決是在法律上解決巴斯克、加泰羅尼亞等民族和地區(qū)問題的重要依據(jù)。它明確了幾條重要原則：其一，國內自治共同體的前途，涉及領土主權的變更，不是該自治共同體內人民可以單獨決定的事務;其二，打著“民調”和“咨詢”的旗號從事民族分離的所謂公投，中央政府有權制止。歐洲人權法院維持西班牙憲法法院判決的做法也說明以下兩點：其一，國際法對自決權的行使有嚴格條件限制，自決權不是分離行為的保護傘，不被國際社會所支持;其二，分離權不是人權，不受人權條約保護。

（三）兩次公投的影響因素

全面理解巴斯克人的“公投沖動”，除要回溯其政治和文化發(fā)展史外，還要了解西班牙國家的歷史建構過程。有些方面還要放到伊比利亞半島卷入歐洲文化核心的過程中分析，同時要注意“歐洲觀念”的發(fā)展。唯有如此，才能領會巴斯克問題在西班牙與國際社會之間存在的認知差異^[1]94。

1.影響分離性公投的外部因素：歐盟和歐洲人權法院的態(tài)度。近年來，分離性公投在歐洲屢見不鮮，這與歐洲現(xiàn)實政治環(huán)境是密不可分的。傳統(tǒng)上，始終有兩股力量形塑著歐洲人的認同，一是以羅馬帝國榮光、基督教文化的共同記憶和文化傳統(tǒng)為主的統(tǒng)合力量，二是以各個民族性的分殊化為前提的獨立自主力量。自19世紀歐洲民主主義浪潮興起之后，歐洲的統(tǒng)合力量開始弱化，冷戰(zhàn)時期又回升。冷戰(zhàn)結束后，國際局勢日漸轉向區(qū)域對抗，因此歐洲各國都在思考彼此之間究竟要走向“分”抑或走向“合”，不但有歐盟應更加緊密的呼聲，也有強化自身特殊性的需求。加上蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結束，如何對待東歐各國、如何處理波羅的海三國等問題成為緊迫的問題，于是，有關分離主義的探討便多了起來^[1]95。同時，歐盟及北約在第二次世界大戰(zhàn)后成功建構了歐洲經(jīng)濟及軍事安全保護網(wǎng)，尤其是歐盟成功地推進歐洲市場一體化，繼承了全球化自由與平等的內核，進一步消解了關稅與非關稅壁壘，為商品、服務與生產要素流通創(chuàng)造了條件^[15]，打破了國家在權力上的壟斷，也為區(qū)域內的小國提供了更大的生存空間。

除此之外，60余年間，歐盟建立了世界上首個涵括區(qū)域、國家、地方的多層治理架構。在這個架構中，部分主權權力向上移至歐盟，向下下放至地方政府，地方政府可以跨過國家直接與歐盟處理關系及合作^[16]。而一旦一個地區(qū)成為自由貿易、統(tǒng)一市場的一員，就更有可能尋求對母國的獨立或自治^[17]。1988年，西班牙批準了《歐洲地方自治憲章》。其第十條第三款規(guī)定：“在法律規(guī)定的臨時情況下，一個地方可以同其他的地方合作。”1989年10月，巴斯克同法國的阿基坦大區(qū)簽訂了一項跨界合作協(xié)議，該協(xié)議書解釋了邊界共享的合理性、相鄰且具有相同地理特點的關系，如何共同擁有同一文化遺產和共同的語言，及其如何保證實現(xiàn)共同的計劃^[18]。這種歐洲跨界合作不僅使每一個歐盟成員國都能享有基本的經(jīng)濟和軍事保障，還使跨國民族有了構建經(jīng)濟甚至政治共同體的平臺。歐洲的分離性公投還有一個顯著特點，即很多都與經(jīng)濟利益相關，巴斯克及加泰羅尼亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平長期領先于西班牙其他地區(qū)。在巴斯克人看來，西班牙中央政府是在用巴斯克等較發(fā)達經(jīng)濟體的利益為西班牙其他地區(qū)“輸血”。失利團體得不到母國的福利補償，加之歷史積蓄的不滿情緒，索性要求獨立掌控與處理本地區(qū)的經(jīng)濟政策^[19]。這種經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，是分離主義情緒不斷膨脹的重要原因。

在此經(jīng)濟政治社會背景下，一些地區(qū)往往傾向于將分離訴求訴諸歐盟法院和歐洲人權法院。作為歐洲在人權保護方面的基本章程，《歐洲人權公約》規(guī)定，凡加入的國家一律接受歐洲人權法院的判決，即便敗訴也必須承認。甚至，歐盟法院對歐洲法的解釋直接約束歐盟成員國的國內法院，歐洲法的法律效力高于與之相沖突的成員國家國內法^[20]。這意味著，只要獲得歐盟法院和歐洲人權法院的承認，該地區(qū)就可以繞過國內法實現(xiàn)分離。然而，分離性公投在歐洲成功的案例寥寥無幾。究其原因，只有主權國家與提出分離訴求的地區(qū)（或民族）就分離事宜達成一致意見，才可能實現(xiàn)真正意義上的分離?！稓W洲人權公約》未對分離權進行闡釋。在實踐中，歐洲人權法院從未肯定過以分離方式實現(xiàn)獨立的政治訴求?！傲硗?，在國際政治行為中還有一個與此相關的慣例，那就是國際社會對發(fā)生在國家解體或嚴重的政權合法性危機的情況下的分離或獨立相對來說容易接受，而一般不接受發(fā)生在仍然繼續(xù)行使正常國家職能的政權下的分離或單方面的獨立行動?！?sup>[14]198歐盟各國政治經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體較高，不存在政權合法性危機方面的問題。在分離問題上，歐盟不會讓成員國內的分離主義地區(qū)在獨立后就輕易加入其中的態(tài)度一直是比較堅決的。由此可見，歐洲在處理分離性公投的問題上，采取不以任何方式支持其他國家分離主義運動的立場和態(tài)度。真正影響一個地區(qū)（或民族）分離性公投能否成功的關鍵因素，通常是當事國中央政府（或聯(lián)邦政府）的態(tài)度。

2.制約分離性公投的內部因素：國內法的限制。歐洲分離性公投愈演愈烈的一個根本原因在于，一些歐洲國家的憲法明示公民具有通過公投表達政治訴求的權利。這是目前包括巴斯克公投在內的分離性公投的所謂合法性來源。那么，公民是否可以通過行使憲法權利，達到分裂一國主權的目的呢？巴斯克的自治權是一種法律權力，是由憲法派生的權力;而制定憲法的權力屬于作為整體的西班牙人民。巴斯克人的公投權，只有在承認和維護作為西班牙人民“公意”的政治主權基礎上，才具有合法性。換言之，地方政府不能以憲法賦予的權力來挑戰(zhàn)憲法自身的權威，一國公民也不能以憲法權利為武器攻擊產生和維護這種權利的“母體”。這是西班牙政府在判定巴斯克第二次公投違憲時所堅持的立場。

在學理上，分離性公投不具有合憲性。但在實際政治運作中，要遏制分離性公投，必須強化“反制權”：通過完善和運用國內法，對公投的議題、效力、發(fā)動門檻等進行限制，并對分離性公投進行嚴格的違憲審查。在這方面，西班牙對巴斯克前途公投的一系列制約提供了有益啟示。

其一，對公投議題進行限制。公民復決通常由立法和行政機關發(fā)起，意在解決政治僵局，或獲得民眾支持，議題一般由立法或行政機關確定。但是，公民創(chuàng)制卻很難在議題上受到控制。如果一國公民不加限制地行使創(chuàng)制權，會導致嚴重的政治后果。西班牙憲法規(guī)定，公民創(chuàng)制“在組織法、稅法或國際性法律以及有關赦免權等方面不能行使”。這是對公投議題的“顯性控制”，符合大多數(shù)國家關于公投的限制事項。除此之外，西班牙對公投議題還有“隱性控制”，即通過對公投過程的控制，達到間接“屏蔽”某些公投議題的目的。1978年巴斯克自治公投在憲法適用上，是由地方政府發(fā)動，巴斯克地區(qū)人民聯(lián)署提案，再經(jīng)由人民復決確認，最后由行政程序最終制定。國家權力對公投進行了議題控制和過程控制，使巴斯克最終在憲法框架內實現(xiàn)了自治。而像2008年巴斯克前途公投這類帶有鮮明“分離”性質的議題，是注定無法通過公民創(chuàng)制而直接成為法律的。

其二，對公投效力進行限制。西班牙憲法規(guī)定，“特別重要的政治決定”可以提交公投。然而，對何為“特別重要的政治決定”，憲法并未做出具體闡釋，也就是沒有對公投的“議題”進行限制。在這種情況下，對投票的效力進行限制是非常必要的。西班牙憲法規(guī)定，這種類型的公投是“征求意見性”、咨詢性公投，本身不具有法律拘束力。不論投票結果如何，政府有采納或不采納的最終決定權。需要指出的是，即便如此，如果一項法案付諸公投并有多數(shù)認同的選項，會給政府造成強大的民意壓力，甚至影響執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。2008年巴斯克前途公投提案雖然被定義為“征求意見性”的公投，但是議會和政府仍然不能冒險讓這類分離性議題付諸公投。因為一旦付諸公投，其結果在一些人看來仍有一定的政治正當性^[16]。

其三，對公投發(fā)動門檻進行限制。西班牙憲法規(guī)定，公民創(chuàng)制在任何情況下均須有至少50萬人的有效署名。但若以巴斯克人口結構來看，巴斯克受佛朗哥時期同化政策的影響，現(xiàn)今巴斯克人口中幾乎有一半是外來移民。巴斯克自治區(qū)2005年的一份民調數(shù)據(jù)顯示：在族群認同上，有11%的民眾認為自己是西班牙人、45%的民眾認為自己是巴斯克人、34%的民眾認為自己既是西班牙人也是巴斯克人;針對巴斯克的前途，有75的%民眾認為有權決定自己前途，23%的民眾支持巴斯克獨立，32%的民眾贊成維持現(xiàn)狀，另有高達34%的民眾未作表態(tài);至于是否將“民族獨立”這類議題付諸公投，以公投方式來決定是否脫離獨立，其中37%的民眾贊成、31%的民眾反對、18%的民眾未表態(tài)、13%為廢票^[7]。這份民調反映出巴斯克內部族群主義與西班牙愛國主義力量兩派涇渭分明的態(tài)勢;即便在巴斯克地區(qū)內部，關于分離與否的爭論仍沒有結論，至少50萬人有效署名的規(guī)定對巴斯克分離公投來說仍是難以逾越的門檻。

其四，由憲法法院進行違憲審查。公民復決與公民創(chuàng)制在本質上是運用公投的方式履行“立法權”，其本身必須納入法律管轄的范疇。如果超越了憲法規(guī)范，脫離了法定程序，公投就失去了正當性。究竟由哪個國家機關履行對公投的監(jiān)督權？“行政與立法部門，本身就是公投所欲糾正、取代或補充的對象，當然不宜過分介入，此時司法審查是唯一能夠介入并確保公投合法性的憲法機關了。因此，公投不僅不能免予司法審查，甚至應要求法院對于公投通過的法案，有侵害少數(shù)者權利時，應從嚴審查?！?sup>[21]在這個問題上，西班牙憲法第一百六十一條規(guī)定：“憲法法院轄區(qū)為西班牙全國境內，它有權審理：①對法律和具有法律效力的規(guī)定之違憲性的上訴案。宣布一項經(jīng)過法學解釋的法律級的法規(guī)為違憲，將涉及法學本身，但所作判決將不失去審判價值。②對侵犯本憲法第五十三條第二款所述的權利與自由之行為，根據(jù)法律規(guī)定的條件和方式提出的保護性上訴案。③國家與自治區(qū)或自治區(qū)之間的職權糾紛。④憲法或組織法賦予的其他事務?！?sup>[10]1211“政府可就自治區(qū)機構作出的規(guī)定和決議向憲法法院提出異議。這種異議將導致中止有關規(guī)定或決議，但憲法法院應在不超過五個月的期限內批準或取消這種中止。”^[10]1211可見，憲法法院的審查更偏向于事前審查，它雖然沒有直接審查公投結果是否合憲的權力，卻能在什么樣的議題可以付諸公投的問題上擁有“一票否決權”，能夠在西班牙政府提出異議的情況下，及時終止涉及民族分離和國家分裂的公投議程。2008年，西班牙政府正是憑借憲法法院這一殺手锏，才及時阻斷了針對巴斯克前途的公投。

四、結? 語

民主性公投是現(xiàn)代政治中最主要的直接參與式民主形式，但它屬于非常態(tài)的民主表達方式，啟動的政治成本高、風險大，并不能從根本上解決西方民主長期以來的“多數(shù)人暴政”和精英主義傾向。更嚴重的是，對民主性公投的“誤用”和“濫用”，會給別有用心者可乘之機，導致國土分裂、主權分離。對民主性公投優(yōu)劣的判斷必須與具體實踐案例相結合。以巴斯克的兩次公投為例，它一方面起到了滿足民族自治訴求、緩解地區(qū)分離傾向的作用;另一方面也被分離主義者所利用，企圖通過操縱民意，達到所謂的獨立目的。公投不能從根本上解決民族和地區(qū)問題，類似巴斯克這類問題，是一國歷史、文化、宗教、經(jīng)濟發(fā)展水平、地緣政治等多種復雜因素綜合作用的結果，期望通過一次公投而一勞永逸地解決問題，只會導致問題升級和激化。

就香港有關勢力的所謂公投訴求來說，其目的并不單純，在看似民主訴求中夾雜著復雜的政治圖謀。他們希冀借助所謂公投產生中央不希望看到的結果，企圖借助公投民意來迫使中央作出某些讓步，進而加大對抗中央的政治籌碼。就我國臺灣地區(qū)來說，“臺獨”勢力打著“人民”“民主”“公投”“自決”等旗號，不斷運用公投活動來破壞中國的國家主權和領土完整。所謂公投民意，其實是部分臺灣政治精英長期誤導民意的結果。公投制度本身沒有政治屬性，但一旦被帶有政治屬性的“臺獨”勢力利用，就會產生具有相當“政治毒性”的結果。“臺獨公投”就是如此。識破“臺獨公投”的本質，對于我們捍衛(wèi)一個中國框架具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

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責任編輯：孫德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.007

作者簡介：路雨微，中國人民大學國際關系學院博士研究生。

基金項目：中國人民大學科學研究基金項目“公投制度及其對民族國家主權的新挑戰(zhàn)”（15XNI005）

引用格式：路雨微.自治與分離：巴斯克公投案例的解析與啟示[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2020（4）：52-63.

[1] 詳見：卓忠紅.西班牙巴斯克自治區(qū)公民投票案例研究與解析[G]//陳隆志，陳文賢.國際重要公民投票案例解析.臺北：臺灣新世紀文教基金會，臺灣聯(lián)合國研究中心，2010：122.

[1] 關于自決性公民投票與民主性公民投票的分類研究，詳見：王英津.自決權理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：219-261.