韓榮

[內(nèi)容摘要]檢察職權(quán)的配置是檢察制度改革的重要內(nèi)容。檢察權(quán)包括偵查權(quán)、公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。在配置中需要考慮國體與政體、強化監(jiān)督維護公正的需要、歷史因素、司法規(guī)律及檢察制度改革的潮流等相關(guān)因素。當前重點需要加強職務犯罪偵查中的技術(shù)偵查，擴大起訴、量刑的自由裁量權(quán)，充分加強公益訴訟對其他機關(guān)依法行使權(quán)力和其他社會主體合法行使權(quán)利的法律監(jiān)督，形成新時代的法律監(jiān)督機制。

[關(guān)鍵詞]法律監(jiān)督機制;公益訴訟;抗訴;檢察建議

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0035-04

作者簡介：韓榮，法學碩士，北京市中倫（廣州）律師事務所，律師。

隨著司法體制改革的深化，檢察制度改革也相應進入到新的階段，如何優(yōu)化檢察權(quán)配置，讓檢察制度適應時代發(fā)展，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的職能，維護公平正義，維護法制統(tǒng)一成為當前檢察機關(guān)面臨的重大問題。對于檢察職權(quán)的配置問題是改革的重要內(nèi)容。

一、檢察權(quán)的性質(zhì)

經(jīng)歷了長期的發(fā)展，對于一種權(quán)力的內(nèi)涵及外延，理論和實務界都已經(jīng)達成了一定的共識，從而為其職權(quán)的配置提供了重要的參考依據(jù)。對一種權(quán)力的正確合理的定性及職權(quán)配置可以得到社會各界的認同，有利于權(quán)力的運行及相關(guān)工作的開展，有利于國家的穩(wěn)定。檢察權(quán)的性質(zhì)是解決檢察職權(quán)配置的前置性問題，而目前對于我國檢察職權(quán)的性質(zhì)還沒有達成應有的共識。

（一）學界的主要觀點

1.檢察權(quán)是行政權(quán)

把檢察權(quán)定性為行政權(quán)的理由有：首先，在很多國家檢察機關(guān)在形式上依附于行政機關(guān)，在組織體制上，檢察官一體化甚至是檢警一體化是檢察權(quán)的運作方式之一，檢察機關(guān)類似于行政管理模式，實行縱向的領(lǐng)導機制。其次，檢察權(quán)并不完全具備審判權(quán)的中立、超然和被動的特點，其行為方式具有主動性，具有一定的行政權(quán)屬性，比如其偵查權(quán)就是一種有外部指向性的積極權(quán)力，和行政權(quán)的行使相類似。

2.檢察權(quán)是司法權(quán)

檢察權(quán)具有一定的司法權(quán)特點：首先，檢察權(quán)具有裁判性，公訴權(quán)和批捕權(quán)都具有一定的裁判的功能，尤其是公訴權(quán)，檢察機關(guān)根據(jù)證據(jù)的充分程度和事實的清楚程度決定是否起訴的行為類似于裁判權(quán)。其次，檢察官的活動原則和法官有相同點，在檢察官工作體制中的檢察官獨立原則與法官的中立原則具有相似性，使檢察官在訴訟活動中具有相對的獨立性。再次，檢察官的資格、人選、職務保障、待遇等都比照法官的規(guī)定。

3.檢察權(quán)具有司法權(quán)與行政權(quán)的雙重屬性

這種觀點事實是對前兩種觀點的綜合，對檢察權(quán)所具有的特征不側(cè)重不偏廢。既肯定檢察權(quán)中上下級領(lǐng)導關(guān)系以及主動偵查追訴的行政特點，同時也認可檢察權(quán)的相對獨立性和部分裁判性的特點。

4.檢察權(quán)是一種獨立的法律監(jiān)督權(quán)

從體制上看，我國的檢察機關(guān)具有獨立的憲法地位，它既不屬于法院系統(tǒng)或行政系統(tǒng)，而是與之并行的機構(gòu)。工作內(nèi)容及工作方式方面，檢察權(quán)具有很強的監(jiān)督性。雖然檢察權(quán)在內(nèi)容和運作方式上兼有一定的行政性質(zhì)和司法性質(zhì)，但它們并非檢察權(quán)的本質(zhì)特征，而是其從屬性特征。還有的學者認為這種監(jiān)督權(quán)包含了公訴權(quán)，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個的兩個方面。這種觀點從字面上看比較符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定。

（二）本文的觀點

中外學界對于檢察權(quán)包括公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著較強的共識，但兩種權(quán)力在邏輯上不存在誰包含誰的問題，也不存在必然的因果關(guān)系。有的學者認為，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是形式和內(nèi)容的關(guān)系，公訴權(quán)是實現(xiàn)監(jiān)督的手段，筆者認為欠妥，理由是公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是性質(zhì)不同的兩種權(quán)力，二者統(tǒng)一在檢察權(quán)里面也并不是學者或個人設(shè)計產(chǎn)生的結(jié)果，而是在長期的權(quán)力運行過程中，公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成了交叉、契合，二者的結(jié)合有利于追究犯罪分子的刑事責任，也有利于法律監(jiān)督的實現(xiàn)，所以經(jīng)過幾百年的發(fā)展二者的統(tǒng)一模式逐步穩(wěn)定。二者的結(jié)合是經(jīng)驗的產(chǎn)物而不是理論指導的結(jié)果。理論界習慣于從理論的角度加以闡釋，尤其以三權(quán)分立的理論往檢察權(quán)上套，所以產(chǎn)生了很多的爭論。筆者以為可以直接以檢察權(quán)定性檢察權(quán)，這確實是一種和三權(quán)都不相同的權(quán)力，這種定性不太符合三權(quán)分立的國家權(quán)力理論，但在社會主義國家政權(quán)理論中則完全可行。

二、檢察職權(quán)配置需要考慮的因素

（一）國體與政體。我國憲法規(guī)定了“一府兩院”的國家機關(guān)架構(gòu)，并明確檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)。檢察改革不能脫離中國的國情以及國家政權(quán)的基本框架，否則將對中國的政權(quán)體制產(chǎn)生顛覆性的影響。檢察機關(guān)行使的公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)都是為了國家的利益，說到底是為了人民的利益。我們實行的是國家權(quán)力的分工，人民內(nèi)部的權(quán)力所用的不是制約理論，而是監(jiān)督理論。因此，不能以西方流行的三權(quán)分立理論來指導我們的檢察改革，這與我國的基本規(guī)定不相符。

（二）強化監(jiān)督的需要。檢察機關(guān)的憲法定位為法律監(jiān)督機關(guān)，因此，檢察改革與檢察權(quán)的配置也應該圍繞如何實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)、如何強化監(jiān)督權(quán)方面進行，也只有這樣才能和其他機關(guān)進行有效的職能和權(quán)力區(qū)分，從而最大限度地維護公正，促進法律適用的統(tǒng)一。

（三）歷史因素。中國檢察制度肇始于中國古代的御史制度。在西周其職能是“掌贊書而授法令”，具有一定的立法性質(zhì)，到戰(zhàn)國時期開始有了監(jiān)督法令的執(zhí)行的職責，秦朝設(shè)立了御史臺，對其他機關(guān)的司法活動進行監(jiān)督，作為一個專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)正式形成。封建時代的這種監(jiān)督權(quán)力直接來源于皇權(quán)，受皇帝領(lǐng)導，對皇帝負責，來源于最高權(quán)力機構(gòu)，在某種程度上和社會主義國家權(quán)力理論相符。和西方檢察制度的起源國王律師和管家制度有很大的不同?，F(xiàn)在進行的檢察制度改革可以從古代的御史制度及相關(guān)制度中吸收有益的養(yǎng)分。

（四）司法規(guī)律。司法受到歷史傳統(tǒng)、社會因素、人文環(huán)境的影響，具有特定規(guī)律性，且這種規(guī)律性還呈現(xiàn)出地域性、行業(yè)性的特點。檢察改革一方面要照顧到檢察機關(guān)的歷史形成過程，以及在這個歷史過程中形成的固定運作模式和特定運行方式，同時又要放眼世界，吸收其他國家的有益經(jīng)驗，促進我國檢察權(quán)的優(yōu)化，在借鑒的過程中，還應該注意到與本土實際情況的契合度，不能為了借鑒而借鑒，失去了借鑒的真實意義。

三、檢察職權(quán)配置的重點和方向

檢察職權(quán)目前主要包括三個方面：偵查權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)。具體來說有：偵查權(quán)主要是職務犯罪偵查權(quán)，公訴權(quán)包括審查起訴、決定起訴、支持公訴，法律監(jiān)督權(quán)包括民事、行政、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)有的各種檢察職權(quán)在作用和效果上差別很大，隨著形勢的發(fā)展，需要對檢察職權(quán)進行新的配置，以充分發(fā)揮檢察職權(quán)的效能，發(fā)揮檢察機關(guān)在維護法律的尊嚴和統(tǒng)一方面的重要作用。

（一）強化對職務犯罪的偵查權(quán)，加強開展技術(shù)偵查措施。當前的刑事訴訟法刪去了檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，保留了檢察機關(guān)對司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。對于仍然保留偵查權(quán)的犯罪檢察機關(guān)需要進一步鞏固和強化。傳統(tǒng)觀點認為技術(shù)偵查是在處理敵我矛盾時適用，而解決人民內(nèi)部矛盾不能用這些技術(shù)手段。另外技術(shù)手段還可能侵犯人權(quán)，對個人生活空間、隱私權(quán)存在一定的威脅。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步、政權(quán)的鞏固，一般犯罪對于社會的危害程度已經(jīng)相對較小，而特殊人員，尤其是國家工作人員的犯罪行為的危害卻大大加劇，影響了政府公信力，削弱了民眾對政府的信任，對于國家的長治久安產(chǎn)生不利影響，已成為影響構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素。如何進一步加強對職務犯罪的偵查很有必要。由于職務犯罪的隱蔽性、秘密性，多發(fā)生在相對封閉的情況下，適當開展技術(shù)偵查有助于解決這個問題，因為以秘密對抗秘密是破除秘密的最好辦法。

在強化偵查權(quán)的同時，有效利用檢察建議手段，目前的檢察建議權(quán)的使用范圍狹窄使用頻率較低作用不明顯。需要進一步擴大檢察建議的范圍并賦予檢察建議一定的強制性，加強檢察建議的“剛性”。

（二）擴大起訴、量刑的自由裁量權(quán)。在外國檢察機關(guān)擁有充分的起訴自由裁量權(quán)的做法取得了良好的法律效果與社會效果，這源于起訴自由裁量權(quán)有助于落實寬嚴相濟的刑事政策，對于犯罪分子進行分流處理，實現(xiàn)刑事手段的效益最大化，起訴、量刑自由裁量已成為現(xiàn)代刑事訴訟制度的重要特征。當前要強化檢察機關(guān)在認罪認罰從寬制度中的主導責任，充分發(fā)揮認罪認罰制度在刑事訴訟體系中的任務。并根據(jù)恢復性司法理論，逐步加強檢察機關(guān)在刑事調(diào)解制度和程序中的作用。

（三）以民事行政公益訴訟為抓手形成法律監(jiān)督權(quán)的突破。我們國家歷來主張國家利益、社會利益和個人利益的統(tǒng)一。而現(xiàn)實中個人利益受到損害個人會給予關(guān)注并采取措施設(shè)法救濟。而不少同樣也關(guān)乎每個個人利益的國家利益、公共利益受到損害卻無人進行維護和救濟，加害者得不到追究，損害了相關(guān)的每一個個體的利益。從世界范圍看，擴大對公共利益的保護是民事行政訴訟制度的發(fā)展趨勢。

目前我國已經(jīng)確立公益訴訟制度，@最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》自2018年3月2日起施行。該解釋規(guī)定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，”正式確立了檢察機關(guān)公益訴訟的主體地位。2019年10月10日，最高人民檢察院召開“堅持以人民為中心全面推進公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會，對2017年以來全國檢察機關(guān)公益訴訟工作進行了通報，其中涉及到食品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護、英烈名譽保護及英烈設(shè)施保護等領(lǐng)域，案件類型包括了民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟三種。

公益訴訟的訴訟目的是維護公共利益，通過公益訴訟，可以形成檢察機關(guān)對于其他機關(guān)依法行使權(quán)力及其他社會主體合法行使權(quán)利的有效監(jiān)督，公益訴訟可以成為檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的著力點。

（四）充分發(fā)揮檢察建議和抗訴的法律監(jiān)督功能。提起抗訴作為一種傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督方式，一直發(fā)揮著重要作用，但也存在著瓶頸，讓并不審理案件的檢察機關(guān)對以審理案件為專門工作的法院進行抗訴，本身即意味著經(jīng)驗的懸殊，因此，需要加強檢察機關(guān)民事行政的專業(yè)能力。就檢察建議方面，檢察建議長期以來并沒有起到應有的糾錯作用，其“建議”的名稱本身標識著弱強制性，因此，需要檢察機關(guān)自上而下形成檢察建議的落地機制，形成執(zhí)行力。

四、結(jié)語

憲法規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。因此，檢察機關(guān)最終將以法律監(jiān)督職能為依歸。傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督、民事行政檢察以及執(zhí)行監(jiān)督與現(xiàn)代的公益訴訟相結(jié)合形成新時代的法律監(jiān)督機制，抗訴、公益訴訟、檢察建議的監(jiān)督方式將在不同層面發(fā)揮法律監(jiān)督作用，檢察機關(guān)將更加全面地行使法律監(jiān)督權(quán)。